適用條件審查 前置手段運用 程序公正保障

何汝云?周慶?楊建

扣押是行政強制措施中的一種，在市容秩序執(zhí)法中，主要用于制止違法行為或防止證據(jù)損毀。成都市城市管理委員會樹立審慎包容監(jiān)管理念，堅持平衡執(zhí)法的力度與溫度，制定《成都市城市管理現(xiàn)場執(zhí)法操作實務(wù)工作指引（試行）》（以下簡稱《工作指引》），建立“適用條件審查、前置手段運用、程序公正保障”三套機制，在法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，對扣押措施進一步予以更加嚴格的規(guī)范，力爭少用甚至不用扣押措施，以及更加人性化地運用扣押措施，確保當事人的合法權(quán)益和執(zhí)法部門的威嚴都能得到有力保障，盡最大可能讓當事人感受到城市管理的溫暖。

一、建立適用條件審查機制，保證扣押依法審慎行使

（一）執(zhí)行更加嚴格的審批程序

城管執(zhí)法部門實施扣押措施的，應(yīng)當依照法律法規(guī)規(guī)定的條件、程序和期限執(zhí)行。針對違反《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》的違法行為特點，在《中華人民共和國行政強制法》規(guī)定基礎(chǔ)上，成都實行更加嚴格的扣押審批手續(xù)。要求行政執(zhí)法人員實施扣押前必須向行政機關(guān)負責(zé)人書面報告并經(jīng)批準，若情況緊急，需要當場實施扣押的，應(yīng)當首先向行政機關(guān)負責(zé)人電話報告，經(jīng)批準后再實施，并在24小時內(nèi)補辦書面手續(xù)，避免了不及時實施扣押可能影響公共利益或者案件查處的窘?jīng)r。

（二）設(shè)置更加嚴謹?shù)那爸脳l件

嚴格扣押涉嫌違法的工具、物品的4種情形：（1）適用先行登記保存不足以防止當事人銷毀或者轉(zhuǎn)移證據(jù)的；（2）當事人拒不改正或者有證據(jù)證明其轉(zhuǎn)移財產(chǎn)逃避義務(wù)的；（3）有可能危害人身健康、威脅公共安全、破壞環(huán)境資源的；（4）有法律、法規(guī)規(guī)定的其他情形的。針對大多數(shù)違反市容和環(huán)境衛(wèi)生管理的違法行為危害不大的實際情況，成都明確規(guī)定，為制止違法行為而實施扣押的，應(yīng)在扣押前進行兩個前置判斷：一是緊迫性判斷，即該違法行為是否必須立即制止，否則將發(fā)生更加嚴重的、不可逆的后果；二是唯一性判斷，即是否除了扣押，依靠行政處罰等其他行政管理手段均不能立即制止該違法行為。只有當這兩個判斷在邏輯和事實上均成立，才可考慮實施扣押。

（三）明確更加細致的限制條件

針對違反市容和環(huán)境衛(wèi)生管理的絕大多數(shù)違法行為均能通過錄像、拍照等檢查手段獲得充分現(xiàn)場證據(jù)的實際，成都明確了為防止證據(jù)損毀而實施扣押的限制條件：當證據(jù)存在損毀風(fēng)險，且確實無法通過錄像、拍照、勘測、檢測等手段現(xiàn)場取證時，優(yōu)先采取證據(jù)先行登記保存的辦法取證；只有在證據(jù)先行登記保存仍然不足以固定證據(jù)，如就地封存證據(jù)存在證據(jù)損毀轉(zhuǎn)移風(fēng)險、違法行為發(fā)生地不具備封存條件、當事人缺乏保管證據(jù)能力、7天時限太短無法取證等情形，才可考慮使用扣押措施。

二、建立前置手段運用機制，力爭把問題解決在扣押前

（一）堅持宣傳勸導(dǎo)先行

成都要求各級執(zhí)法隊伍在扣押啟動前，要主動占領(lǐng)法治高地、發(fā)出輿論先聲、凝聚執(zhí)法共識，為后續(xù)的具體實施做好氛圍鋪墊、爭取群眾支持，推動當事人自行整改。在宣傳內(nèi)容上，充分講清違法行為的危害，法律法規(guī)的立法目的、涉及的具體條款，以及正確的做法等，說好“什么不能做”“為什么不能做”“能怎么做”三個關(guān)鍵問題。形式上，在違法行為多發(fā)點位、潛在點位和擬采取扣押的點位，通過擺牌子、拉標語、放喇叭、貼公示、設(shè)勸導(dǎo)員等方式進行針對性宣傳。在宣傳對象上，在普遍性宣傳的同時，重點針對違法行為當事人點對點教育勸導(dǎo)，在當事人無法有效交流時，應(yīng)采取迂回策略做通思想工作。

（二）堅持源頭治理先行

在嚴格落實《中華人民共和國行政強制法》第五條“行政強制的設(shè)定和實施，應(yīng)當適當。采用非強制手段可以達到行政管理目的的，不得設(shè)定和實施行政強制要求”，成都積極開展“城管隊員進社區(qū)”試點，建立微網(wǎng)實格化的城管綜合治理服務(wù)隊，打通末端城市治理的“最后一公里”，廣泛收集民意，及早發(fā)現(xiàn)問題，運用“721工作法”化解違法行為背后的矛盾，力爭“小事不出小區(qū)，大事不出社區(qū)，難事妥善解決”，實現(xiàn)源頭治理。進一步細化審慎包容監(jiān)管措施，對因配套設(shè)施不足、具有合理性的擺攤設(shè)點，通過設(shè)置便民服務(wù)點位加強管理并予以規(guī)范；對確因營生技能有限、家庭收入較低而擺攤經(jīng)營的違法行為人，指導(dǎo)街道辦事處聯(lián)合相關(guān)部門、機構(gòu)積極加以幫扶，協(xié)助其解決具體困難。

成都市城管執(zhí)法人員現(xiàn)場檢查? 作者提供

（三）堅持手段循序漸進

成都要求各級執(zhí)法隊伍按照方法可控、力度遞增的原則治理違法行為，固化、程序化前置手段，把扣押作為非必要不使用的最后手段。能通過宣傳勸導(dǎo)和源頭治理制止違法行為的，不得直接實施行政處罰；能通過賦予整改機會和實施行政處罰停止違法行為的，不得直接實施物品扣押。對未開展宣傳勸導(dǎo)、未實施源頭治理、未嘗試通過行政處罰等其他力度較低的手段制止違法行為，徑行實施扣押措施造成執(zhí)法糾紛的，予以問責(zé)，確?？垩旱那爸檬侄握嬲涞剡\用、化解問題，切實杜絕扣押“第一個上”。

三、建立程序公正保障機制，確保扣押全過程公平合理

（一）努力維護當事人利益，減少扣押損失

成都設(shè)定“一線一條”兩個扣押“門檻”，防止過度扣押、為扣押而扣押，最大限度地減少當事人的利益損失。一是設(shè)定扣押財物的“范圍線”。扣押的財物以能制止違法行為或達到取證目的為限，不得扣押與違法行為無關(guān)的財物，不得扣押公民個人及其所扶養(yǎng)家屬的生活必需品，能扣押部分財物即可的不扣押全部，能扣押小額財物即可的不扣押大額財物。二是設(shè)定扣押程序的“進度條”。在扣押實施前，做最后努力，促使當事人自行整改，力爭不用扣押；在扣押實施過程中，若當事人自愿整改，則中止或終止實施；在扣押完成后，若目的已經(jīng)達到，立即解除扣押。

（二）主動適應(yīng)“陽光下執(zhí)法”，做好攝像留證

《工作指引》規(guī)定，扣押時要全程錄像拍照，客觀反映執(zhí)法過程，監(jiān)督執(zhí)法行為，以“鐵”的事實消除可能的爭議。錄像拍照時，在時間上做到全程錄、錄全程，執(zhí)法不停不中斷，若因故障等因素中斷，則予以文字說明；在方式上體現(xiàn)好場景、人員、動作、對話和證據(jù)、文書、相關(guān)物品，全景、近景與特寫相結(jié)合，最大限度地還原現(xiàn)場情況，確?？吹们暹^程、聽得清對話。同時，以規(guī)范的言行正確面對執(zhí)法相對人和旁觀者的合法拍攝，主動接受群眾監(jiān)督。

（三）嚴格落實流程化步驟，規(guī)范權(quán)力行使

《工作指引》進一步細化、規(guī)范了扣押執(zhí)法程序，以此約束執(zhí)法權(quán)力，保障執(zhí)法公正。一是細化準備程序。明確扣押預(yù)案制定、人員編組建立、現(xiàn)場情況判斷、臨場行動調(diào)整的內(nèi)容要求，細化準備工作，確保執(zhí)法準備有條不紊、細致周到。二是規(guī)范實施程序。在法定程序基礎(chǔ)上，將扣押程序細化為進場、實施、簽字三個階段20個具體步驟，確?？垩貉孕幸?guī)范、形象良好、程序嚴謹。三是明確兩條禁令。嚴禁臨時起意，不了解現(xiàn)場，不熟悉實情，無工作方案，無足夠力量，倉促決定實施扣押；嚴禁以快速制止違法行為為理由，簡化工作程序，貿(mào)然、突然實施扣押。

為確保三套機制落地落實，成都市城市管理委員會在制定印發(fā)《工作指引》后，召開會議多次提出落實要求，并采取現(xiàn)場集訓(xùn)、網(wǎng)上培訓(xùn)、法律服務(wù)周講堂，以及拍攝制作執(zhí)法示范片等方式，確保規(guī)范扣押措施的三套機制真正進入基層一線執(zhí)法人員的頭腦，轉(zhuǎn)化為規(guī)范的執(zhí)法行為。從反饋情況看，各級執(zhí)法隊伍治理市容秩序更加規(guī)范有序，杜絕了粗暴扣押、任意扣押、違法扣押的發(fā)生，為成都再次進入“中國最具幸福感城市”榜單作出了積極貢獻。

（責(zé)任編輯：榮榮）