滾動預(yù)算視角下的高校項目庫建設(shè)研究

呂向鈞

滾動預(yù)算是指為擺脫會計年度預(yù)算期限的限制，通過對部門收支進行預(yù)測的方式來制定部門中期滾動規(guī)劃的預(yù)算編制方法。項目庫是對項目支出進行程序化、規(guī)范化管理的一種管理方式。項目庫的建設(shè)是滾動預(yù)算編制的重要組成部分，通過建立中長期滾動項目庫，可將項目的建設(shè)與學校中長期規(guī)劃有機結(jié)合，保證學校預(yù)算安排和發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)一性，促進學?？沙掷m(xù)發(fā)展。

高校項目庫建設(shè)存在的問題

一、項目庫預(yù)算編制科學性不足，偏離學校戰(zhàn)略規(guī)劃

目前，多數(shù)高校的預(yù)算編制是以零基預(yù)算為基礎(chǔ)，預(yù)算編制只能滿足當年預(yù)算收支平衡，而項目支出的編制通常只考慮當年必需的、急需的建設(shè)任務(wù)，沒有與學校中長期戰(zhàn)略規(guī)劃有機結(jié)合。

二、財務(wù)處作為項目庫牽頭部門，推動力度不足

財務(wù)部門是學校的預(yù)算編制部門，項目庫的牽頭編制工作也理所當然落在財務(wù)部門，但是由財務(wù)部門牽頭組織項目庫建設(shè)卻也存在諸多弊端。

財務(wù)部門以收支平衡為前提的固定思維模式，會壓減項目預(yù)算，導(dǎo)致項目預(yù)算不足，實施效果不佳。項目提報部門為了防止預(yù)算被壓減，虛報預(yù)算金額，財務(wù)部門則為了平衡預(yù)算，不斷地壓減項目預(yù)算，財務(wù)部門與項目提報部門在一次次的博弈中，最終結(jié)果是項目方案屈從預(yù)算而無法達到預(yù)期的效果，且財務(wù)預(yù)算分散平衡在各個項目預(yù)算上，長此以往，造成各年度申報項目與學校長期愿景相背離。

三、項目庫績效評價體系不完善

一方面，績效目標的編制質(zhì)量參差不齊。項目申報人員在填報績效指標時，多求助于財務(wù)人員，但財務(wù)人員缺乏對業(yè)務(wù)的掌握，因此推薦的指標多偏向于成本控制、項目進展時間等財務(wù)較重視的指標，無法全面衡量項目的執(zhí)行效果，項目負責人在填報效益指標時，往往選取容易實現(xiàn)甚至已經(jīng)實現(xiàn)的目標進行填報，無法衡量項目建設(shè)帶來的真實效益。

另一方面，績效評價體系設(shè)置不完善。目前，教育行業(yè)沒有出臺一套標準的績效評價體系，高?？冃гu價體系參照政府績效評價體系進行設(shè)置，無法滿足高校的績效評價需求。教育行業(yè)的部分績效目標往往要通過多年的積累才能實現(xiàn)，但按照政府的要求，績效評價工作一般在資金撥付次年立即開展，造成評價結(jié)果的失真。

四、項目庫管理不規(guī)范

現(xiàn)階段的項目庫管理主要借助電子表格，需要工作人員收集、匯總并不斷更新各部門提報的內(nèi)容，部門之間需要反復(fù)進行核實，且數(shù)據(jù)的更新存在滯后性，特別是在管理延續(xù)型項目時，由于項目建設(shè)期限長，以后年度的方案需要隨時更新修改，項目庫管理部門需要不斷收集項目的最新材料，容易忙中出錯。大多數(shù)高校現(xiàn)階段仍然停留在這種人工管理方式上，影響項目庫編制的準確性，降低了工作效率。此外，機械的人工管理方式可操作性大，無法保證項目庫信息的公開透明，造成監(jiān)督評價機制形同虛設(shè)。

高校滾動項目庫的建設(shè)對策

一、建立發(fā)展規(guī)劃，加強制度建設(shè)

學校需制定中長期發(fā)展規(guī)劃并編制年度重點工作，每年將重點工作任務(wù)按照部門進行分解，確保各部門從思想及行動上與學校發(fā)展方向保持一致，共同完成當年及中長期目標任務(wù)。需要注意的是，大部分學校年度重點工作的確定時間往往在年底或者第二年年初，而預(yù)算的編制時間一般在年度中旬，預(yù)算編制時間與重點工作的確定時間存在時間差，這就需要項目庫管理部門積極與院領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)，盡量將重點工作的確定時間提前到年度中旬，從而與預(yù)算提報時間相輔相成。

學校需加強頂層設(shè)計，從制度上保證預(yù)算編制的合理有效，可制定或更新學校的預(yù)算管理辦法及項目庫管理辦法，將滾動管理理念融入其中，明確預(yù)算及項目庫的提報流程及各個部門的職責分工，重點強調(diào)事前論證、事后評價及評價結(jié)果的應(yīng)用等方面。

二、理清工作責任，提高項目質(zhì)量

設(shè)立預(yù)算管理工作小組，由學校一把手擔任工作小組組長，會同其他院領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)職能部門共同對學校預(yù)算項目進行論證，學校主要領(lǐng)導(dǎo)的參與及重視，最大限度地保證了項目申報方向與學校發(fā)展規(guī)劃的一致性，提高了項目安排的合理性。

業(yè)務(wù)歸口部門根據(jù)學校中長期規(guī)劃及年度工作目標編寫歸口管理工作的《XX類項目庫中長期提報指南》，為各部門提報中長期項目提供指引，并按照部門工作職責分工，對項目進行分類論證。其中，設(shè)備類項目由后勤服務(wù)中心進行論證，工程及維修類項目由基建處進行論證，實訓(xùn)室建設(shè)類項目由教務(wù)處牽頭論證，信息中心、基建處、后勤服務(wù)中心共同參與論證，信息化類項目由信息中心組織論證。

財務(wù)部門主要負責依據(jù)學校中長期規(guī)劃、學校年度工作目標、職能部門發(fā)布的《XX類項目庫中長期提報指南》編制當年《項目庫提報指導(dǎo)方案》，方案主要明確項目庫提報流程及時間節(jié)點，不對項目提報方向做過多的要求；負責對提報項目的完整性、合規(guī)性、項目成本進行審核，對提報的時效性予以督促；匯總業(yè)務(wù)歸口部門審核完成入庫的項目，并牽頭向院領(lǐng)導(dǎo)匯報，提請集體論證排序。

項目提報部門需要依據(jù)財務(wù)處發(fā)布的《項目庫提報指導(dǎo)方案》提報項目，對項目提報價格進行三家比價并提供比價材料，確保項目成本最低；在項目提報前，還需要結(jié)合部門工作重點及長期規(guī)劃，自行對項目進行論證排序。

三、理順工作流程，加強項目管理

（一）項目入庫

學校應(yīng)建立項目“隨時出入庫”機制，項目一旦成熟，可隨時申報入庫，提報部門需要對項目進行事前論證，并填寫《項目申報書》，申報書內(nèi)容主要包含項目名稱、預(yù)算金額、項目類型、建設(shè)周期、建設(shè)現(xiàn)狀、必要性、建設(shè)基礎(chǔ)、建設(shè)內(nèi)容、測算依據(jù)、績效目標、部門論證意見等要素，財務(wù)部門對項目申報要素的完整性及合規(guī)性進行審核后，對項目進行分類，并匯總給歸口職能部門，歸口職能部門就項目建設(shè)的必要性、可行性、合理性進行論證評審，并出具評審結(jié)果，評審?fù)ㄟ^后的項目正式進入項目庫進行儲備。

（二）項目管理

將項目的提報類型具體細分為“一次性項目”“延續(xù)性項目”“儲備性項目”，為了與中長期規(guī)劃相契合，鼓勵部門將項目做成“延續(xù)性項目”及“儲備性項目”?！把永m(xù)性項目”是指一個系列項目，需要分多年延續(xù)性完成，比如辦公家具的更新。“儲備性項目”是指未納入近期規(guī)劃，但項目的重點在于引導(dǎo)學校未來發(fā)展方向，這就需要項目提報部門結(jié)合學校的長期規(guī)劃，而非著眼于當前目標。

為方便對項目進行管理，還可按照一定的編碼規(guī)則對項目進行編碼。

（三）項目出庫

高校一般自年度中旬起開始編制次年預(yù)算，各需求部門從項目庫中選取計劃安排的項目提報預(yù)算，并由預(yù)算管理工作小組牽頭，歸口職能部門參照學校工作重點及規(guī)劃，對所有提報的項目進行綜合排序，并提請預(yù)算管理小組組織綜合論證，結(jié)合財務(wù)部門提供的學校歷年結(jié)余、當年事業(yè)收入及專項資金預(yù)計到位情況，擬定安排項目，最終，提報黨委會確定項目安排方案。

財務(wù)部門作為預(yù)算牽頭部門，應(yīng)定期清理項目庫項目，對于已經(jīng)安排預(yù)算的一次性項目可清理出庫，確定不需要開展的或經(jīng)多年沉淀，已經(jīng)與學校發(fā)展不符的項目也可清理出庫。

（四）績效評價

傳統(tǒng)的績效評價往往在項目建設(shè)結(jié)束后，從項目投入、過程、產(chǎn)出、效益及滿意度方面進行評價，實際上，一個項目從立項到建設(shè)完成可能僅需要一年時間，但是產(chǎn)生效益的時間卻可能是多年以后，若建設(shè)完成后立即進行評價，可能部分產(chǎn)出和效益目標尚未實現(xiàn)，若在產(chǎn)生效益后才開展評價，可能前期的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)已經(jīng)不好收集，因此，可將績效評價分為兩個階段，分別為建設(shè)完成后及運行一段時間以后，保證績效評價的全面性及有效性。

在項目建設(shè)完成后對投入、過程指標進行評價，如項目配套資金到位情況、配套制度建設(shè)完善程度、制度執(zhí)行有效性、資金執(zhí)行進度有效性、資金使用合規(guī)性、招標進度等進行評價。

在項目運行一段時間后再進行產(chǎn)出、效益、滿意度評價。主要對產(chǎn)出數(shù)量的真實性、產(chǎn)出的質(zhì)量、項目建設(shè)對學校事業(yè)發(fā)展的影響程度、對學校影響力提高等方面進行評價。

此外，需提高對績效評價結(jié)果的重視程度，將績效評價結(jié)果納入二級部門年度考核工作并與以后年度的預(yù)算安排相掛鉤，可對滾動項目庫的建設(shè)和調(diào)整起到指導(dǎo)作用，從而提高項目庫編制的有效性。

四、加強信息化建設(shè)，助力信息共享

項目庫的建設(shè)和運行涉及面廣，需要學校各個部門的參與和配合，需要學校方方面面的數(shù)據(jù)支持，工作煩瑣程度可想而知。

高?？山柚畔⒒侄螌㈨椖可陥罅㈨?、論證評審、排序擇優(yōu)、預(yù)算執(zhí)行、績效考評流程進行整合，通過流程再造的方式，將各部門職能和責任嵌入信息化系統(tǒng)，固定并完善項目出入庫流程，保留項目提報及修改痕跡，通過大數(shù)據(jù)技術(shù)進行信息共享，打破信息壁壘，直接提取平臺中已有的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，例如院系學生數(shù)量、固定資產(chǎn)存量、專業(yè)已建設(shè)實訓(xùn)室年度及數(shù)量等，保證信息的統(tǒng)一性和真實性，減少核實信息的步驟，提高審核效率。

通過數(shù)據(jù)追蹤手段，可對已立項項目實施進程進行實時監(jiān)控，從招標方案提報、開展招標工作、合同簽訂、項目實施、支付進度款、支付尾款、開展績效評價、評價結(jié)果的應(yīng)用等節(jié)點進行監(jiān)控，不但給績效評價提供了第一手數(shù)據(jù)，也為加快資金執(zhí)行進度提供了數(shù)據(jù)抓手。

為實現(xiàn)以上功能，學?？山㈩A(yù)算信息化平臺，平臺集成項目預(yù)算、財務(wù)核算、項目庫建設(shè)、財務(wù)分析、合同簽訂、招標采購、績效評價等模塊，并可提取學校大數(shù)據(jù)平臺中的各項基礎(chǔ)信息，通過該平臺，不但可以提高預(yù)算精細化管理程度和工作效率，還可以通過定期的分析和監(jiān)控工作為管理者提供更加直觀的數(shù)據(jù)。［本論文為山東省教育會計學會2022年度課題“滾動預(yù)算視角下的高校項目庫建設(shè)研究”的研究成果（課題編號：sdjk2022243）。作者單位：青島職業(yè)技術(shù)學院］