融合景觀風(fēng)貌因子的國(guó)土空間規(guī)劃分區(qū)細(xì)化與管控探索

摘 要：國(guó)土空間規(guī)劃分區(qū)劃定以用途和主導(dǎo)功能為基礎(chǔ)，具有較高的政策屬性，有利于全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施統(tǒng)一管控，但也存在對(duì)自然地理差異和人類(lèi)活動(dòng)特征考慮不足、難以實(shí)現(xiàn)美麗國(guó)土塑造目標(biāo)等問(wèn)題。本文以地處青藏高原和黃土高原過(guò)渡地帶、市域內(nèi)地理景觀差異性較大的西寧市為例，探索融合景觀風(fēng)貌因子的國(guó)土空間規(guī)劃分區(qū)細(xì)化與管控方法，識(shí)別不同功能分區(qū)的風(fēng)貌影響因子，明確“功能邊界”和“景觀邊界”雙向校核和融合管控的技術(shù)方法，豐富了國(guó)土空間規(guī)劃分區(qū)理論研究和實(shí)踐探索。

關(guān)鍵詞：國(guó)土空間規(guī)劃；規(guī)劃分區(qū)；景觀因子；管控與引導(dǎo)

中圖分類(lèi)號(hào)：F301.23；TU984.11 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：2095-1329（2024）01-0047-05

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)國(guó)土空間用途管制制度經(jīng)歷了基本空白、建設(shè)用地規(guī)劃許可出現(xiàn)、土地用途管制確立、多部門(mén)參與、統(tǒng)一用途管制探索和實(shí)現(xiàn)等發(fā)展過(guò)程[1]，用途管制的目標(biāo)由耕地資源保護(hù)逐步轉(zhuǎn)向各類(lèi)自然資源要素的保護(hù)[2]。分區(qū)管控作為直接作用于國(guó)土空間的用途管控手段，逐漸成為落實(shí)主體功能定位以及實(shí)施全域全覆蓋空間治理的重要基礎(chǔ)[3]。

我國(guó)對(duì)規(guī)劃分區(qū)的研究始于20 世紀(jì)三四十年代的地理學(xué)界[4]，后續(xù)廣義的規(guī)劃分區(qū)概念相繼出現(xiàn)[5]，成為主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的基本內(nèi)容，劃定方法多聚焦于主成分與聚類(lèi)分析法、綜合指數(shù)法、層次分析法、規(guī)劃支持體系（PSS）等[6-8]。在以“多規(guī)合一”為核心的國(guó)土空間規(guī)劃編制體系變革中，整合了既有規(guī)劃分區(qū)的內(nèi)涵，形成了“中觀”尺度的“國(guó)土空間規(guī)劃分區(qū)”概念，彌補(bǔ)了傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃“中微觀”尺度結(jié)構(gòu)性管控作用的缺失，落實(shí)“宏觀”格局的同時(shí)，也為下層次規(guī)劃留有彈性[9]。

2020 年9 月自然資源部發(fā)布《市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指南》）明確了國(guó)土空間規(guī)劃一級(jí)分區(qū)的類(lèi)型，以利于全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施統(tǒng)一管控，而二級(jí)分區(qū)的劃定留待進(jìn)一步探索。目前，學(xué)術(shù)界針對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃分區(qū)劃定已有一定研究，但劃定依據(jù)主要為功能。如：基于土地單元特征生成村莊尺度的空間規(guī)劃區(qū)[10]；提出以主體功能為基礎(chǔ)、定性與定量相結(jié)合的規(guī)劃分區(qū)方法[11]；構(gòu)建“選取基礎(chǔ)斑塊—定量識(shí)別—校核劃定”的生態(tài)控制區(qū)識(shí)別和劃定方法框架[12]；探索與詳細(xì)規(guī)劃掛鉤的二級(jí)分區(qū)體系構(gòu)建方法。以功能為主導(dǎo)的國(guó)土空間規(guī)劃分區(qū)模式是單一的[13]，對(duì)自然地理差異和人類(lèi)活動(dòng)特征考慮不足，難以實(shí)現(xiàn)美麗國(guó)土塑造的目標(biāo)。

2021 年7 月實(shí)施的國(guó)家行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《國(guó)土空間規(guī)劃城市設(shè)計(jì)指南》（TD/T 1065-2021）明確了全域全覆蓋的城市設(shè)計(jì)與風(fēng)貌引導(dǎo)思路，但尚未明確在國(guó)土空間規(guī)劃編制中的“接口”，造成設(shè)計(jì)意圖難以落地。

風(fēng)貌集中連片、可識(shí)別邊界[14]、全域全覆蓋、直接作用于國(guó)土空間的特征與規(guī)劃分區(qū)具有高度一致性。因此，將功能分區(qū)和風(fēng)貌分區(qū)整合融入統(tǒng)一的規(guī)劃分區(qū)體系，實(shí)現(xiàn)全域用途管制和風(fēng)貌指引的雙重目標(biāo)，具有一定的理論與實(shí)踐價(jià)值。

1 基于景觀風(fēng)貌因子細(xì)化規(guī)劃分區(qū)的要點(diǎn)

1.1 不同規(guī)劃分區(qū)的風(fēng)貌影響因子識(shí)別

明確影響國(guó)土空間規(guī)劃分區(qū)細(xì)化的景觀風(fēng)貌因子，主要包括位置特征、地形地貌、功能品質(zhì)、人類(lèi)活動(dòng)等（表1）。

生態(tài)保護(hù)區(qū)與自然保護(hù)地核心區(qū)的空間關(guān)系，由于與人類(lèi)活動(dòng)的允許類(lèi)型和程度（如是否允許，以及在多大程度上允許生態(tài)旅游、科普宣教等活動(dòng)）密切相關(guān)，對(duì)生態(tài)保護(hù)區(qū)內(nèi)不同片區(qū)的風(fēng)貌塑造產(chǎn)生影響。

生態(tài)控制區(qū)內(nèi)，由于通常可在不對(duì)生態(tài)造成破壞的前提下，適當(dāng)開(kāi)展林下經(jīng)濟(jì)、畜牧生產(chǎn)、旅游服務(wù)等人類(lèi)生產(chǎn)生活活動(dòng)，因此其與城鄉(xiāng)居民點(diǎn)的空間關(guān)系，可通過(guò)影響人類(lèi)活動(dòng)的類(lèi)型和強(qiáng)度，對(duì)風(fēng)貌塑造產(chǎn)生影響。

農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)，地形地貌（平原農(nóng)業(yè)、坡耕地、梯田等）的差異，直接影響農(nóng)業(yè)空間的功能品質(zhì)（水澆地、旱地），從而對(duì)風(fēng)貌塑造產(chǎn)生影響。

鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)的細(xì)化管控受到村莊功能品質(zhì)的影響較大，村莊是否歷史文化名村、傳統(tǒng)村落等，通過(guò)影響人類(lèi)活動(dòng)類(lèi)型（居住、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、旅游服務(wù)）繼而影響風(fēng)貌塑造。

城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)的風(fēng)貌影響因子主要包括城鎮(zhèn)的等級(jí)規(guī)模和職能類(lèi)型，通過(guò)城市空間秩序（開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、設(shè)計(jì)指引等）管控要求的差異對(duì)風(fēng)貌塑造產(chǎn)生影響。

礦產(chǎn)能源發(fā)展區(qū)是為適應(yīng)國(guó)家能源安全與礦業(yè)發(fā)展的重要陸域采礦區(qū)、戰(zhàn)略性礦產(chǎn)儲(chǔ)量區(qū)等區(qū)域，分布較為有限且涉及地下空間保護(hù)與利用，與地表景觀、人類(lèi)活動(dòng)等的關(guān)聯(lián)較弱，因此不作為本文的重點(diǎn)討論對(duì)象。

1.2 融合景觀風(fēng)貌因子的規(guī)劃分區(qū)細(xì)化方法

構(gòu)建融合景觀風(fēng)貌因子的分區(qū)細(xì)化方法，以主導(dǎo)功能聚類(lèi)為基礎(chǔ)、以景觀風(fēng)貌特質(zhì)識(shí)別為補(bǔ)充，雙向校核形成統(tǒng)一的邊界，明確用途管制與風(fēng)貌指引措施，推進(jìn)實(shí)現(xiàn)全域管控與傳導(dǎo)（圖1）。具體而言：

一是基于政策管控要求和功能聚類(lèi)形成功能主導(dǎo)的規(guī)劃分區(qū)，其中農(nóng)田保護(hù)區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)、城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)基本等同于國(guó)土空間規(guī)劃三條控制線，生態(tài)控制區(qū)、鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)以相同功能地塊聚類(lèi)方法進(jìn)行劃定；

二是基于自然地理特征和人類(lèi)活動(dòng)特征，識(shí)別全域景觀風(fēng)貌分區(qū)，其中自然地理特征主要包括海拔、地形地貌、功能品質(zhì)等，人類(lèi)活動(dòng)特征主要包括與城鄉(xiāng)居民點(diǎn)的空間關(guān)系，以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、旅游、居住、就業(yè)等微觀活動(dòng)特征；

三是推進(jìn)規(guī)劃功能分區(qū)及景觀風(fēng)貌分區(qū)兩種不同類(lèi)型邊界的疊加與校核，確保不突破國(guó)家政策及統(tǒng)一管控的要求，尤其確保不與“三區(qū)三線”沖突；

四是細(xì)化形成兼顧主導(dǎo)功能和景觀特質(zhì)的次級(jí)分區(qū)；

五是明確各規(guī)劃細(xì)化分區(qū)的用途管制和風(fēng)貌指引措施，確?？稍谕豢蚣軆?nèi)對(duì)全域國(guó)土空間進(jìn)行直接管控，并實(shí)現(xiàn)向下位和專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的傳導(dǎo)。

2 西寧市國(guó)土空間規(guī)劃分區(qū)細(xì)化與管控實(shí)踐

西寧為青海省省會(huì)，地處青藏高原和黃土高原的過(guò)渡地帶，是我國(guó)地勢(shì)一二級(jí)階梯轉(zhuǎn)換處，農(nóng)耕文化與游牧文化的交界地區(qū)，市域形成了腦山、淺山、川水三級(jí)階梯狀地貌。市域內(nèi)地理景觀差異性較大，腦山地區(qū)具有青藏高原林草資源豐富的特征，淺山地區(qū)具有黃土高原濕陷性黃土裸露的特征，川水地區(qū)為湟水下游水澆地的聚集區(qū)。[14] 以西寧為例探索基于景觀風(fēng)貌因子的國(guó)土空間規(guī)劃分區(qū)細(xì)化與管控，具有典型性。

2.1 基于政策邊界和空間聚類(lèi)劃定功能分區(qū)

落實(shí)自然資源部統(tǒng)一要求，基于政策邊界和空間聚類(lèi)劃定以差異化功能為主導(dǎo)的國(guó)土空間規(guī)劃分區(qū)（圖2）。一方面，銜接政策邊界，農(nóng)田保護(hù)區(qū)即永久基本農(nóng)田集中區(qū)，包括永久基本農(nóng)田圖斑及與其緊密相連的農(nóng)田水利設(shè)施、田坎等，由永久基本農(nóng)田聚合修正形成，生態(tài)保護(hù)區(qū)即生態(tài)保護(hù)紅線，城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)即城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界；另一方面，加強(qiáng)空間聚類(lèi)分析，依托GIS 平臺(tái)，基于三調(diào)數(shù)據(jù)、遙感數(shù)據(jù)，以規(guī)劃相同主導(dǎo)功能的地類(lèi)圖斑融合作為依據(jù)，劃定生態(tài)控制區(qū)。具體而言，以生態(tài)保護(hù)紅線外“雙評(píng)價(jià)”識(shí)別的生態(tài)保護(hù)極重要區(qū)、一般重要區(qū)內(nèi)的林草用地為基礎(chǔ)，聚合優(yōu)化形成生態(tài)控制區(qū)；由于西寧的礦產(chǎn)資源主要為砂石、建材等，不屬于戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源，因此不劃定礦產(chǎn)資源發(fā)展區(qū)；剩余國(guó)土空間作為農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)。

2.2 基于景觀閾值特征要素劃定風(fēng)貌分區(qū)

識(shí)別過(guò)渡地帶景觀風(fēng)貌特征和西寧城鄉(xiāng)建設(shè)風(fēng)貌特征，基于海拔、地類(lèi)、功能、人類(lèi)活動(dòng)強(qiáng)度等景觀相關(guān)因子，采用3800 m、2900 m 等高線、雪蓋、陰陽(yáng)坡、6° 等坡線、可達(dá)性等與景觀相關(guān)的特征閾值參數(shù)，統(tǒng)籌劃定全域景觀風(fēng)貌分區(qū)。

等高線主要影響地表植被特征，作為生態(tài)空間功能品質(zhì)的重要表征，西寧市海拔3800 m 以上主要為高山草甸景觀，2900～3800 m 之間主要為中高山森林景觀；雪蓋代表積雪時(shí)長(zhǎng)，陰陽(yáng)坡影響地表植被和作物生長(zhǎng)，作為農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的重要表征；6° 等坡線結(jié)合2500 m 等高線，是川水地區(qū)的重要自然地理邊界，可用于識(shí)別河谷農(nóng)業(yè)、河谷村莊、平原城鎮(zhèn)等；可達(dá)性呈現(xiàn)川水地區(qū)—淺山地區(qū)—腦山地區(qū)可達(dá)性漸次降低的特征，表征人類(lèi)活動(dòng)強(qiáng)度。

基于GIS 平臺(tái)進(jìn)行分析疊加，同時(shí)結(jié)合遙感影像研判，市域形成高山林草風(fēng)貌區(qū)、淺山郊野風(fēng)貌區(qū)、河谷城市風(fēng)貌區(qū)“三大類(lèi)”景觀分區(qū)，進(jìn)一步細(xì)分為“八小類(lèi)”景觀分區(qū)（圖3、表2）。

2.3 推進(jìn)功能分區(qū)與風(fēng)貌分區(qū)的雙向校核

功能分區(qū)主要基于主導(dǎo)功能和政策邊界，風(fēng)貌分區(qū)主要基于自然地理特征等景觀相關(guān)因子，二者邊界劃定的邏輯并不一致，為保證兩類(lèi)邊界可以進(jìn)行交叉融合，共同發(fā)揮對(duì)國(guó)土空間的用途管控和風(fēng)貌指引作用，推進(jìn)開(kāi)展“雙向校核”。一方面，基于國(guó)土空間規(guī)劃一級(jí)分區(qū)中農(nóng)田保護(hù)區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)、城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)與“三條控制線”高度相關(guān)的政策屬性特征，對(duì)風(fēng)貌分區(qū)進(jìn)行邊界修正；另一方面，以風(fēng)貌分區(qū)作為修正生態(tài)控制區(qū)和鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)邊界的重要依據(jù)。優(yōu)化后“生態(tài)保護(hù)區(qū)+ 生態(tài)控制區(qū)”的合集與“高山林草風(fēng)貌區(qū)（大類(lèi)）+ 城郊景觀風(fēng)貌區(qū)（小類(lèi)）”的范圍基本一致；“農(nóng)田保護(hù)區(qū)+ 鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)”的合集與“淺山田園風(fēng)貌區(qū)（小類(lèi)）+ 河谷農(nóng)業(yè)風(fēng)貌區(qū)（小類(lèi)）”范圍基本一致；“城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)”與“河谷城市風(fēng)貌區(qū)”的范圍基本一致。

2.4 以風(fēng)貌因子細(xì)化規(guī)劃分區(qū)的管控與指引

以疊加景觀風(fēng)貌因子作為國(guó)土空間規(guī)劃分區(qū)細(xì)化并實(shí)施管控和指引的重要依據(jù)，充分發(fā)揮功能分區(qū)的政策管理屬性和景觀風(fēng)貌分區(qū)的特色塑造功能，達(dá)到兼顧用途管制和風(fēng)貌指引的雙重效果。經(jīng)過(guò)交叉、融合和統(tǒng)一，西寧市域建議劃定12 類(lèi)細(xì)化分區(qū)，明確其差異化的功能管控與風(fēng)貌指引要求（圖4、表3）。

3 結(jié)論與討論

本文以地處青藏高原和黃土高原的過(guò)渡地帶、市域內(nèi)地理景觀差異性較大的西寧市為例，探索基于景觀風(fēng)貌因子的國(guó)土空間分區(qū)細(xì)化和管控方法，識(shí)別不同功能分區(qū)的風(fēng)貌影響因子，明確“功能邊界”和“景觀邊界”雙向校核和融合管控的技術(shù)方法，豐富了國(guó)土空間規(guī)劃分區(qū)理論研究和實(shí)踐探索。

受限于項(xiàng)目實(shí)踐的有限性，尚存在以下可進(jìn)一步探索的空間：一是《指南》基于功能導(dǎo)向提出了城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)、鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)等分區(qū)的細(xì)化建議，本文探索的基于景觀風(fēng)貌因子的規(guī)劃分區(qū)細(xì)化和管控方法，需考慮與《指南》關(guān)于規(guī)劃各級(jí)分區(qū)的建議進(jìn)一步整合與融合使用；二是主導(dǎo)功能與風(fēng)貌因子疊加管控的分區(qū)如何與地方各級(jí)政府、各職能部門(mén)事權(quán)結(jié)合，以實(shí)現(xiàn)有效的實(shí)施與傳導(dǎo)，尚需進(jìn)一步研究和探索。

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