鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地問(wèn)題研判、政策創(chuàng)新與保障機(jī)制

摘 要：2023 年中央一號(hào)文件提出要編制鄉(xiāng)村振興用地政策指南回應(yīng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地難題，此前，全國(guó)各地聚焦鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地，正在研究或已經(jīng)出臺(tái)保障文件。加大對(duì)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地的保障支持已經(jīng)成為社會(huì)共識(shí)。本文采用系統(tǒng)分析和面上評(píng)估相結(jié)合的研究方法，通過(guò)開(kāi)展詳實(shí)的基礎(chǔ)調(diào)查和一手資料分析，發(fā)現(xiàn)實(shí)踐中存在“規(guī)劃難”“審批難”“指標(biāo)難”“供地難”“實(shí)施難”等問(wèn)題，特別是以往對(duì)土地要素保障偏重于城區(qū)，鄉(xiāng)村地區(qū)尚未完全建立完整的土地制度和用地保障體系，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實(shí)施使得產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地需求巨大，配套的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施用地也難以保障，而產(chǎn)業(yè)用地的種類多樣化、功能復(fù)合化和旅游專業(yè)化特征使得現(xiàn)行政策不匹配發(fā)展需求，部分用地?zé)o法明確指標(biāo)來(lái)源，項(xiàng)目報(bào)批缺乏實(shí)操路徑，供地渠道也受到限制。為此，筆者認(rèn)為應(yīng)從政策創(chuàng)新和保障機(jī)制構(gòu)建兩方面著手解決。政策創(chuàng)新方面：一是以明確重點(diǎn)項(xiàng)目報(bào)批審批政策響應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注訴求，二是以完善規(guī)劃配套政策重點(diǎn)保障產(chǎn)業(yè)融合項(xiàng)目和文旅項(xiàng)目，三是以創(chuàng)新全鏈條貫通政策供給策應(yīng)投資主體需求；保障機(jī)制構(gòu)建方面：一是探索建立項(xiàng)目用地準(zhǔn)入機(jī)制，二是探索建立差別化供應(yīng)管理機(jī)制，三是探索多部門聯(lián)動(dòng)實(shí)施保障機(jī)制。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；產(chǎn)業(yè)用地；政策創(chuàng)新；保障機(jī)制

中圖分類號(hào)：F303.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：2095-1329（2024）01-0011-05

習(xí)近平總書記非常重視鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展工作，多次指出要因地制宜發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大。2023 年中央一號(hào)文件提出要推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，積極盤活存量集體建設(shè)用地，優(yōu)先保障農(nóng)民居住、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)空間和產(chǎn)業(yè)用地需求，出臺(tái)鄉(xiāng)村振興用地政策指南。面對(duì)三產(chǎn)融合發(fā)展的旺盛需求，如何通過(guò)用地政策創(chuàng)新保障新時(shí)期鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地供給、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)興旺，已成為一項(xiàng)迫切需要研究的課題。鄉(xiāng)村振興關(guān)鍵要素在“錢、地、人”三個(gè)方面，尤其是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨著土地要素供給的“增存”結(jié)構(gòu)失衡和不充分的挑戰(zhàn)。為此，杜偉等[1] 提出要進(jìn)一步激發(fā)農(nóng)村集體建設(shè)用地入市改革的內(nèi)生動(dòng)力、推進(jìn)農(nóng)村宅基地退出與優(yōu)化利用；倪維秋[2] 強(qiáng)調(diào)要盤活農(nóng)村土地，提高土地服務(wù)鄉(xiāng)村振興的能力；姚麗[3] 發(fā)現(xiàn)可以通過(guò)加大旅游用地政策供給、通過(guò)調(diào)整存量用地政策優(yōu)化農(nóng)村發(fā)展格局對(duì)農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展支持；陳美球等[4] 認(rèn)為要通過(guò)對(duì)鄉(xiāng)村振興中的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展特征及其用地需求進(jìn)行分析，并提出農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地制度創(chuàng)新對(duì)策，為實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺”提供用地保障。

十九大報(bào)告首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來(lái)，國(guó)家從強(qiáng)化土地資源要素保障的角度，出臺(tái)了一系列用地保障政策，為推動(dòng)鄉(xiāng)村振興、推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)起到了良好的促進(jìn)作用。但隨著戰(zhàn)略的全面推進(jìn)和深入實(shí)施，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地“規(guī)劃難”“審批難”“指標(biāo)難”“供地難”“實(shí)施難”等問(wèn)題凸顯，尤其鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地需求旺盛，現(xiàn)行政策下用地指標(biāo)來(lái)源不明確，部分項(xiàng)目報(bào)批缺乏路徑，供地渠道受到限制。為更好地用好土地資源和各項(xiàng)政策，不斷強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興的產(chǎn)業(yè)用地保障，本文旨在通過(guò)對(duì)全國(guó)深入調(diào)研和典型案例剖析的基礎(chǔ)上，對(duì)用地保障政策進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)估，摸清用地政策現(xiàn)狀及問(wèn)題，提出完善用地保障機(jī)制的對(duì)策建議。

1 鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地的基本特征

眾多學(xué)者圍繞鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地及保障展開(kāi)研究，取得了較多成果。國(guó)外對(duì)于產(chǎn)業(yè)用地的相關(guān)研究起步較早，研究顯示產(chǎn)業(yè)用地保障對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有促進(jìn)作用。國(guó)內(nèi)對(duì)產(chǎn)業(yè)用地的定義沒(méi)有形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。曹小曙等經(jīng)過(guò)研究，基于產(chǎn)業(yè)類型劃分，分為第一、二、三產(chǎn)業(yè)用地[5]。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地制度主要包括農(nóng)用地“三權(quán)分置”、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地“入市”、土地征收等基本土地制度以及農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易、節(jié)約集約用地和農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展等政策。關(guān)于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地保障，現(xiàn)今土地利用分類存在系統(tǒng)不夠完善、不同用途分類的銜接性不夠、現(xiàn)有分類難以表征用地功能的復(fù)合性與兼容性等問(wèn)題。陳美球等認(rèn)為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地面臨用途管制與供地政策難以適應(yīng)需求等。嚴(yán)金明等認(rèn)為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地存在供需不匹配問(wèn)題，且市場(chǎng)化程度也不夠[6]。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地保障的路徑研究方面，陳坤秋等[7] 提出要完善農(nóng)村土地政策，促進(jìn)農(nóng)村土地制度改革舉措與鄉(xiāng)村發(fā)展相契合。朱菁等[8] 提出農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地保障可以通過(guò)全域土地綜合整治實(shí)現(xiàn)。董翀[9] 提出要深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，編制多規(guī)合一的村莊規(guī)劃，通過(guò)土地整治拓展產(chǎn)業(yè)用地供給渠道。

近幾年，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，出現(xiàn)“鄉(xiāng)村振興用地”一詞，2023 年中央文件首次明確鄉(xiāng)村振興用地指南，此前，廣東省、菏澤市、臨沂市已經(jīng)出臺(tái)產(chǎn)業(yè)用地保障政策文件。學(xué)者對(duì)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地特征的研究聚焦于用地結(jié)構(gòu)和用地功能。張佰林等[10] 認(rèn)為，隨著鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，用地結(jié)構(gòu)趨于復(fù)雜化，存在地類多樣化、功能復(fù)合化和旅游專業(yè)化特征。席建超等[11] 認(rèn)為村莊承載著農(nóng)戶的生活、生產(chǎn)以及生態(tài)功能。鄉(xiāng)村旅游引起村莊用地功能變化，也即村莊傳統(tǒng)功能空間減少， 生活—生產(chǎn)和生態(tài)—生產(chǎn)復(fù)合新型復(fù)合功能空間逐步增加。

綜合以上研究成果，本文認(rèn)為，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地具有以下基本特征：（1）隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)的分化，出現(xiàn)商貿(mào)用地、物流倉(cāng)儲(chǔ)用地等，加之鄉(xiāng)村旅游的規(guī)?；蛯I(yè)化發(fā)展，村莊用地多樣化、復(fù)雜化、旅游化；（2）村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展多元化的突出特征，產(chǎn)業(yè)用地表現(xiàn)出明顯的功能復(fù)合性；（3）由于用地政策保障對(duì)經(jīng)濟(jì)具有正向促進(jìn)作用，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地的供需不匹配使得打通政策瓶頸成為關(guān)鍵。

2 鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地問(wèn)題研判

結(jié)合鄉(xiāng)村振興發(fā)展訴求，筆者基于管理部門視角深入基層，開(kāi)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地的實(shí)地調(diào)研和問(wèn)卷調(diào)研，共收集148 個(gè)問(wèn)題，大致可分為5 類，各類問(wèn)題及占比情況見(jiàn)圖1。

2.1 各級(jí)規(guī)劃在落實(shí)傳導(dǎo)和空間保障上存在困難，規(guī)劃彈性待增強(qiáng)

由于國(guó)土空間規(guī)劃體系尚未建立，各種矛盾和問(wèn)題的聚焦導(dǎo)致規(guī)劃編制和管理出現(xiàn)新情況。

一是部分產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目面臨“無(wú)規(guī)可依”難題。當(dāng)前，市縣總規(guī)中關(guān)于村莊布點(diǎn)和分類建設(shè)指引如何有效傳導(dǎo)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃并轉(zhuǎn)化為村莊發(fā)展邊界、項(xiàng)目清單等管控要求還需探索。部分未編制村莊規(guī)劃的村莊，對(duì)產(chǎn)業(yè)用地的辦理缺乏規(guī)劃引領(lǐng)，且村莊規(guī)劃審批滯后，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目缺乏規(guī)劃依據(jù)。

二是規(guī)劃指標(biāo)在落實(shí)路徑上不清晰。文件明確，新編縣鄉(xiāng)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)安排不少于10%的建設(shè)用地指標(biāo)，重點(diǎn)保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地，但目前規(guī)劃中未安排到位，且如何傳導(dǎo)至詳細(xì)規(guī)劃落地以及實(shí)施路徑尚不清晰。

三是規(guī)劃“留白”的使用彈性不足。從實(shí)踐看，在規(guī)劃初期難以確定零星分布的鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目用地位置和面積，需要使用留白用地或機(jī)動(dòng)規(guī)模，當(dāng)前關(guān)于如何使用、如何落地、規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)更新程序等尚不明確。

2.2 產(chǎn)業(yè)用地報(bào)批審批存在障礙，現(xiàn)行管理制度需創(chuàng)新

隨著用地報(bào)批新政實(shí)施，政策間貫通性和協(xié)調(diào)性不足，導(dǎo)致地方在保障城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地落地缺少操作路徑。

一是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地有政策支撐卻缺乏具體實(shí)施路徑。國(guó)家出臺(tái)“農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地”等政策，但受限于用途管控和農(nóng)村建設(shè)用地增量，同時(shí)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收緊等，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)用地缺少落實(shí)政策的通道。從調(diào)研情況顯示，報(bào)批審批問(wèn)題中，一二三產(chǎn)融合、文旅項(xiàng)目占比各近兩成（圖2）。

二是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)配套的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地、村道擴(kuò)建等存在審批難的問(wèn)題。按照目前政策要求，除重大交通、能源、水利項(xiàng)目以外，服務(wù)于鄉(xiāng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目以及鄰避設(shè)施項(xiàng)目難以通過(guò)單獨(dú)選址方式開(kāi)展用地預(yù)審與報(bào)批。且農(nóng)村道路受底線約束，村道擴(kuò)建項(xiàng)目難落地。

三是設(shè)施農(nóng)用地政策操作層面難把握。目前對(duì)于設(shè)施農(nóng)用地與農(nóng)用地以是否破壞耕作層作為評(píng)判依據(jù)，但無(wú)認(rèn)定規(guī)范。休閑農(nóng)業(yè)與工廠化設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，或可破壞部分耕地耕作層，易出現(xiàn)簡(jiǎn)單化、片面化執(zhí)法。

2.3 用地指標(biāo)來(lái)源不明確，盤活存量渠道需打通

鄉(xiāng)村地區(qū)用地指標(biāo)來(lái)源主要包括規(guī)劃新增建設(shè)用地指標(biāo)、存量盤活用地以及落實(shí)占補(bǔ)平衡等3 項(xiàng)。

一是鄉(xiāng)村地區(qū)新增建設(shè)用地規(guī)劃規(guī)模來(lái)源不確切。各地在推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)和村莊規(guī)劃編制中，缺乏上位規(guī)劃下達(dá)的新增建設(shè)用地規(guī)模，鄉(xiāng)村設(shè)施和三產(chǎn)融合等項(xiàng)目難于布局于現(xiàn)狀村莊建設(shè)用地范圍內(nèi)，須通過(guò)拆舊復(fù)墾產(chǎn)生的建新指標(biāo)來(lái)解決，增加鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目前期投入。

二是存量盤活指標(biāo)使用機(jī)制不明晰。基于鄉(xiāng)村地區(qū)原有的建設(shè)用地分布零散、集約化程度較低的客觀實(shí)際，在新形勢(shì)下又要最大程度盤活存量建設(shè)用地，激活長(zhǎng)期“積淀”于鄉(xiāng)村地區(qū)的沉睡資本支撐鄉(xiāng)村振興，但基層推進(jìn)復(fù)墾工作存在重重困難，主要是配套資金、收益返還等激勵(lì)機(jī)制不明確，導(dǎo)致無(wú)法真正盤活存量用地。同時(shí)，國(guó)家鼓勵(lì)對(duì)依法登記的宅基地等農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)合利用，但從多地實(shí)踐看，相較于入股等，租賃仍是較為容易操作且接受度較高的流轉(zhuǎn)方式，但租賃期限不得超過(guò)20 年，相對(duì)于鄉(xiāng)村文旅產(chǎn)業(yè)投資回報(bào)周期來(lái)說(shuō)過(guò)短。

三是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落實(shí)占補(bǔ)耕地平衡壓力大。鄉(xiāng)村地區(qū)絕大部分實(shí)有耕地均納入了耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線，尤其南方省份大部分村莊被農(nóng)田包圍，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目關(guān)乎村民切身利益，不可避免占用部分耕地，宜耕后備資源又緊缺，落實(shí)耕地“占補(bǔ)平衡”壓力巨大。從而導(dǎo)致，雖有文件支持但缺乏實(shí)施路徑的境地、企業(yè)主體“有投資意向但憂后續(xù)保障”、農(nóng)民集體“有資源要素但難整合利用”的三方被動(dòng)局面。

2.4 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、入股聯(lián)營(yíng)等可操作性不強(qiáng)，政策活力待激發(fā)

對(duì)于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，目前雖然鼓勵(lì)通過(guò)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織合作入股、聯(lián)營(yíng)或點(diǎn)狀供地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市方式使用集體建設(shè)用地，但是各地在實(shí)際操作中還存在很大難度（圖3）。

一是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)政策收緊。按照當(dāng)前要求，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作不能通過(guò)新增建設(shè)用地農(nóng)轉(zhuǎn)用和占用宅基地入市，只能使用存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，各地難以通過(guò)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市手段拓寬非公益性鄉(xiāng)村振興用地的供應(yīng)渠道。

二是采取合作入股聯(lián)營(yíng)的方式尚處探索階段，市場(chǎng)接受度不高。土地管理法提出，可以使用入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦企業(yè)，但具體實(shí)施路徑尚在探索階段，如何辦理集體建設(shè)用地供地手續(xù)尚不明確。同時(shí)，使用集體建設(shè)用地的企業(yè)需要和村集體、村民打交道，相比使用國(guó)有建設(shè)用地，產(chǎn)生用地糾紛的風(fēng)險(xiǎn)更大，投資主體擔(dān)心產(chǎn)權(quán)和融資問(wèn)題。

三是鄉(xiāng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目無(wú)法實(shí)施征收。土地管理法對(duì)土地征收的“公共利益”進(jìn)行了明確的界定，對(duì)于零星布局在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外的不屬于交通、能源、水利的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目或經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，既不符合公共利益的需要，又無(wú)法納入成片開(kāi)發(fā)范圍，造成項(xiàng)目無(wú)法實(shí)施土地征收。同時(shí)，這些項(xiàng)目多為地方專項(xiàng)債券項(xiàng)目，必須實(shí)施征收轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，但現(xiàn)土地征收政策難以支持導(dǎo)致無(wú)法借助資本力量激發(fā)市場(chǎng)活力。

2.5 缺乏鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地準(zhǔn)入機(jī)制，占補(bǔ)平衡難落實(shí)

目前雖有關(guān)于農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地范圍的界定，但對(duì)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的界定和項(xiàng)目類型無(wú)認(rèn)定機(jī)制，對(duì)于界定模糊的產(chǎn)業(yè)很多地區(qū)為避免“一放就亂”的情況一般采取不受理政策。如位于縣域或鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)的農(nóng)產(chǎn)品精深加工產(chǎn)業(yè)和配套冷鏈物流產(chǎn)業(yè)是否屬于鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)相關(guān)企業(yè)是否僅限于村辦企業(yè)或是農(nóng)村集體組織以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等方式開(kāi)辦的企業(yè)，這些都是關(guān)于產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目準(zhǔn)入問(wèn)題。

同時(shí)，耕地“占補(bǔ)平衡”壓力大。南方農(nóng)村地區(qū)大部分村莊緊緊被農(nóng)田包圍，開(kāi)展鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目建設(shè)不可避免需要占用部分耕地，可開(kāi)墾耕地后備資源十分緊缺，各地開(kāi)發(fā)的耕地“占補(bǔ)平衡”指標(biāo)保障重大項(xiàng)目建設(shè)已十分艱難，進(jìn)一步保障鄉(xiāng)村振興建設(shè)項(xiàng)目“占補(bǔ)平衡”面臨的壓力大。

3 鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地政策創(chuàng)新

筆者通過(guò)對(duì)調(diào)研情況的梳理，結(jié)合對(duì)用地需求特征的分析和問(wèn)題研判，認(rèn)為做好鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地政策創(chuàng)新要重點(diǎn)關(guān)注三個(gè)方面的轉(zhuǎn)變。

一是流程上，關(guān)注重點(diǎn)由規(guī)劃轉(zhuǎn)向項(xiàng)目報(bào)批審批以及土地供應(yīng)問(wèn)題。從調(diào)研結(jié)果看，報(bào)批審批類問(wèn)題占比為38%，土地供應(yīng)問(wèn)題占比為23%，合計(jì)超過(guò)60%（圖1）。

二是項(xiàng)目類型上，重點(diǎn)由宅基地轉(zhuǎn)向一二三產(chǎn)融合項(xiàng)目和文旅項(xiàng)目。調(diào)研顯示，一二三產(chǎn)融合項(xiàng)目和文旅項(xiàng)目的需求占比近四成，這也與各地普遍反映的訴求相一致?，F(xiàn)在的產(chǎn)業(yè)用地政策供給面臨由剛性到彈性和韌性的轉(zhuǎn)型，尤其需要政策創(chuàng)新刺激并釋放活力。

三是訴求上，關(guān)注的主體逐漸由農(nóng)戶轉(zhuǎn)向投資人。調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是農(nóng)民、農(nóng)村鎮(zhèn)集體組織還是政府部門，普遍希望發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)以達(dá)到產(chǎn)業(yè)振興、生活富裕、生態(tài)宜居的目標(biāo)，普遍反映投資主體的用地訴求難以滿足。

基于以上分析，可從以下三方面做好政策創(chuàng)新：

3.1 以明確重點(diǎn)項(xiàng)目報(bào)批審批政策響應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注訴求

由于全國(guó)各地發(fā)展階段的不同和用地政策的導(dǎo)向問(wèn)題，建議允許以省級(jí)行政單元明確鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)項(xiàng)目的報(bào)批審批程序。一方面，建議細(xì)化零星分散項(xiàng)目用地管制政策，明確用地報(bào)批方式。比如，對(duì)于零星、分散的農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項(xiàng)目和文旅項(xiàng)目等建議細(xì)化“分區(qū)準(zhǔn)入+ 指標(biāo)約束”等管理方式的具體操作措施。另一方面，建議簡(jiǎn)化公共服務(wù)設(shè)施用地和建設(shè)手續(xù)，明確集體建設(shè)用地的用地報(bào)批程序，并對(duì)辦理各類用地手續(xù)的規(guī)劃依據(jù)、核發(fā)的證件類型等進(jìn)行指引。

3.2 以完善規(guī)劃配套政策重點(diǎn)保障產(chǎn)業(yè)融合項(xiàng)目和文旅項(xiàng)目

可結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃，考慮鎮(zhèn)、村規(guī)劃聯(lián)動(dòng)的形式，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元，通過(guò)盤活利用好鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）域內(nèi)現(xiàn)狀村莊范圍中的非建設(shè)用地，解決產(chǎn)業(yè)融合項(xiàng)目和文旅項(xiàng)目等用地規(guī)模無(wú)明確來(lái)源的問(wèn)題。同時(shí)，完善國(guó)土空間規(guī)劃預(yù)留規(guī)模使用機(jī)制，明確具體使用辦法，保障暫時(shí)難以明確選址的項(xiàng)目，增強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施的靈活性。如，在不突破規(guī)劃總規(guī)模的基礎(chǔ)上，允許在村莊規(guī)劃、郊野單元規(guī)劃等詳細(xì)規(guī)劃層面，通過(guò)預(yù)留建設(shè)用地定范圍和規(guī)模，或采取預(yù)支規(guī)模指標(biāo)并附圖承諾的方式報(bào)批，同時(shí)明確指標(biāo)規(guī)模的數(shù)量。也可在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃中明確該指標(biāo)的預(yù)測(cè)情況和使用原則，對(duì)于受自然條件、布局合理性等因素限制無(wú)法落實(shí)的指標(biāo)，可由區(qū)政府統(tǒng)籌指標(biāo)交易，并建立相應(yīng)的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，最大限度保障需求。

3.3 以創(chuàng)新全鏈條貫通政策供給策應(yīng)投資主體需求

投資主體的訴求從規(guī)劃安排、指標(biāo)保障、報(bào)批指導(dǎo)，直至供地完成，都需要地方政府需要給予全方位的保障。由于目前尚缺乏鄉(xiāng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)用地全鏈條貫通政策供給，發(fā)揮當(dāng)前各部門政策的疊加效應(yīng)最大化、減少政策間的掣肘是打通政策實(shí)施的關(guān)鍵。

首先，以規(guī)劃統(tǒng)籌保障用地布局。通過(guò)縣鎮(zhèn)村三級(jí)規(guī)劃聯(lián)動(dòng)，做到縣級(jí)有效統(tǒng)籌土地資源要素配置，鎮(zhèn)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展與建設(shè)相統(tǒng)籌、基礎(chǔ)設(shè)施向鄉(xiāng)村地區(qū)延伸，精準(zhǔn)土地供給。

其次，以激活要素探索差異化用地指標(biāo)。結(jié)合各地實(shí)際，鼓勵(lì)地方積極探索盤活再利用存量要素操作路徑。以江西省為例，基于2020 年度變更中村莊用地內(nèi)的“三塊”用地，提出差異化實(shí)施政策，即針對(duì)“第一塊”村內(nèi)可實(shí)施土地綜合整治的地塊，納入國(guó)土綜合整治范疇，視同“增減掛”建新來(lái)源；“第二塊”是現(xiàn)狀范圍內(nèi)實(shí)際無(wú)建構(gòu)筑物的空閑地，允許進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整和空間騰挪；“第三”塊是村莊內(nèi)部低效用地，鼓勵(lì)就地復(fù)合利用。

最后，加強(qiáng)部門銜接打通“管理”和“使用”環(huán)節(jié)。對(duì)于規(guī)劃盤活的閑置用地資源，須在調(diào)查監(jiān)測(cè)、用途管制、耕地保護(hù)、土地利用、不動(dòng)產(chǎn)登記和執(zhí)法監(jiān)督等各環(huán)節(jié)加強(qiáng)政策貫通。對(duì)于規(guī)劃確定的村莊建設(shè)邊界范圍內(nèi)的建設(shè)用地，要明確集體建設(shè)用地報(bào)批流程和操作路徑；對(duì)于城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外符合要求可以征收的鄉(xiāng)村振興建設(shè)項(xiàng)目，要明確可參照單獨(dú)選址項(xiàng)目進(jìn)行用地報(bào)批的項(xiàng)目清單和報(bào)批路徑等。

4 鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地保障機(jī)制構(gòu)建

4.1 探索建立項(xiàng)目用地準(zhǔn)入機(jī)制

設(shè)置項(xiàng)目準(zhǔn)入條件和準(zhǔn)入程序。明確鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目類型、用途等要求，同時(shí)，制定鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目用地負(fù)面清單，劃清政策法規(guī)底線，避免地方盲目開(kāi)展鄉(xiāng)村振興用地項(xiàng)目審批。例如可將產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入劃分具體類別，如：民宿、文化旅游、其他工業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)、農(nóng)副產(chǎn)品加工等，明確準(zhǔn)入條件和支持政策。另外，結(jié)合鄉(xiāng)村地區(qū)新業(yè)態(tài)特征，加大鄉(xiāng)村旅游用地支持力度，通過(guò)適度的規(guī)劃管控和土地用途靈活供應(yīng)方式，破解用地模式不靈活等用地難題。同時(shí)，結(jié)合鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目實(shí)際用地需求，區(qū)分不同情形，如按原地類管理、征轉(zhuǎn)合一、只轉(zhuǎn)不征、只征不轉(zhuǎn)等實(shí)行分類審批管理。

4.2 探索建立差別化供應(yīng)管理機(jī)制

結(jié)合實(shí)際實(shí)施差別化供應(yīng)管理是推動(dòng)鄉(xiāng)村建設(shè)用地向優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)集聚，破解粗放利用，提高用地效率，推動(dòng)發(fā)展所需的各類要素集聚耦合的有效路徑。建議可以分類制定農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施及鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)基于村莊功能需要和業(yè)態(tài)發(fā)展需求實(shí)施精準(zhǔn)靈活的存量建設(shè)用地資源配置，強(qiáng)化對(duì)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地差異化供給和分類管理。一方面，根據(jù)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的實(shí)際需求，在明確用地配置標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，完善點(diǎn)狀供地、塊狀供地等模式的實(shí)踐路徑。另一方面，在用地標(biāo)準(zhǔn)控制的基礎(chǔ)上，完善推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的用地制度安排。如，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)用地實(shí)行差別化的地價(jià)政策和建設(shè)用地管理政策措施，探索建立市場(chǎng)配置、有償使用的機(jī)制。同時(shí)，明確村莊公共管理服務(wù)等用地配置標(biāo)準(zhǔn)，有利于基礎(chǔ)設(shè)施的共建共享，促進(jìn)土地集約節(jié)約利用，對(duì)于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興用地落實(shí)耕地保護(hù)和占補(bǔ)平衡任務(wù)非常重要。

4.3 探索多部門聯(lián)動(dòng)實(shí)施保障機(jī)制

從操作實(shí)施層面做好鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地保障，不單需要自然資源部門積極作為，更需要政府各部門的協(xié)同聯(lián)動(dòng)，在涉及項(xiàng)目立項(xiàng)、規(guī)劃選址、用地用林審批等方面，需要發(fā)改、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境、林業(yè)、鄉(xiāng)村振興等部門共同參與，形成齊抓共管的協(xié)同工作機(jī)制。建議各地“找準(zhǔn)定位、突出特色”出臺(tái)政策性產(chǎn)業(yè)用地指引，形成系統(tǒng)化、具體化的保障措施。

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