歐盟收緊庇護政策，“歡迎文化”或成歷史

伍慧萍

2024年4月10日，歐洲議會以301名議員同意、272名議員反對、46人棄權(quán)最終通過《移民與庇護公約》。

自1999年以來，歐盟就建立起共同庇護體系并出臺了一系列最低庇護標準，而移民與庇護政策的改革是長期困擾歐盟的棘手難題，成員國圍繞著具體問題分歧不斷。4月10日，歐洲議會正式通過《移民與庇護公約》，預計將于2026年生效，這是歐洲移民與庇護政策改革的最新進展。公約力圖在責任原則和團結(jié)原則之間尋求平衡，整體上收緊了移民管控。改革措施的通過彰顯各國經(jīng)過艱難談判取得“歷史性妥協(xié)”，被視為歐盟極大的政治成功。不過，公約能否幫助歐盟在實現(xiàn)人道庇護的同時真正解決非法移民的頑疾，仍有待成員國和外部國家的合作與推進。

旨在實現(xiàn)三方面的改革目標

公約啟動了歐盟新一輪移民與庇護政策的改革，有望實現(xiàn)三方面的改革目標。

其一，為承受移民重壓的成員國提供支持。公約旨在減輕意大利、希臘等國作為難民在歐盟第一入境國的壓力，加強外部邊界保護，并避免難民在歐盟內(nèi)部無序流動，從而更有效地限制和管控非法移民及難民潮。為此，公約希望貫徹團結(jié)原則，由其他成員國采取靈活方式幫助承受移民壓力的成員國；同時，加強源頭治理，與外部國家加強移民合作。

其二，為有庇護需求的群體提供政策基礎(chǔ)。公約旨在整合歐盟在移民、庇護、邊境管理等方面的資源，通過公平、高效和可持續(xù)的移民與庇護程序規(guī)定統(tǒng)一流程，明確責任分工，優(yōu)化關(guān)鍵流程上的協(xié)調(diào)配合。其具體改革目標，一是引入新的強制性入境前審查，在難民抵達歐洲后迅速確定身份、采集指紋并在歐洲避難數(shù)據(jù)庫（Eurodac）中登記，完成身份驗證、健康檢查和安全檢查；二是執(zhí)行新的邊境程序，采用快速遣返程序以提高庇護程序的效率；三是改進移民和邊境管理系統(tǒng)，既打擊非法移民，追蹤強制遣返者、自愿離境和重返人群的動態(tài)，又為符合庇護條件的難民在歐盟成員國之間的重新安置提供便利。

其三，為移民管理制定符合歐盟價值觀和國際法的人道規(guī)定。公約旨在為難民群體提供必要的基本權(quán)利保障，在相關(guān)機構(gòu)的支持下設(shè)立獨立監(jiān)督機制，為庇護申請者提供法律保障，保護獲得庇護的機會、自由權(quán)、兒童權(quán)利以及獲得有效救助的權(quán)利，由此避免在歐洲邊境再次上演人道主義災(zāi)難，例如2020年發(fā)生在希臘莫里亞難民營的火災(zāi)慘劇。

四大政策支柱

公約由一整套政策法規(guī)組成，包括《審查條例》《歐洲避難數(shù)據(jù)庫條例》《庇護程序條例》《庇護移民管理條例》《危機條例》等五部核心法規(guī)，其內(nèi)容大致可概括為四大支柱。

首先，確保外部邊界安全。一是加強入境前審查，規(guī)定入境前程序，包括接受安全檢查和健康檢查；二是在歐洲避難數(shù)據(jù)庫中登記庇護申請者的指紋、照片等信息，快速識別與恐怖組織有聯(lián)系的“安全風險”；三是在傳統(tǒng)的常規(guī)程序之外新增邊境程序，主要針對不符合庇護條件、用假護照誤導當局或構(gòu)成“安全風險”的難民。例如，來自摩洛哥、突尼斯、孟加拉國等國的難民在歐盟獲得庇護資格的成功率不足20%，新規(guī)希望阻止這些人群進入歐盟；四是強調(diào)危機管理和預防濫用，在歐盟突然遭到大規(guī)模移民或不可抗力威脅、或者第三國濫用難民作為工具等特殊情況下，適用更嚴厲的例外規(guī)定。

其次，引入快速高效的程序。一是改善歐盟邊境管理局的人員配置和信息技術(shù)系統(tǒng)，引入邊境程序快速處理庇護申請；二是改進難民進入歐盟和重新安置的合法途徑，支持外部國家收容難民和打擊偷運移民行為；三是保留《都柏林公約》由第一入境國負責審理庇護申請的規(guī)定；四是采取統(tǒng)一的庇護標準，確保難民獲得適當?shù)纳顥l件并融入當?shù)厣鐣晃迨敲鞔_規(guī)定獲得庇護權(quán)難民的權(quán)利和義務(wù)。

再次，確立有效的團結(jié)體系和責任體系。一是強制性的團結(jié)制度，當一個或多個成員國面臨移民壓力之時啟動該制度，不愿接收難民的國家可選擇三種方式彰顯團結(jié)，即出資“購買”攤派份額（目前考慮每名難民需出資兩萬歐元），或出資在第三國開展支持項目，或向歐盟邊境管理局派遣人員；二是業(yè)務(wù)和財政支持，歐盟相關(guān)機構(gòu)和歐盟專項基金需為成員國的行動提供必要支持；三是確定歐盟國家評估庇護申請的責任標準；四是防止二次流動，庇護申請者必須在第一入境國提交申請，在最終明確安置國之前不得離開。

最后，將移民問題納入國際伙伴關(guān)系。一是預防第三國人員的非正常離境，提高第三國邊境管理部門的能力，加強其與歐盟邊境管理局的合作；二是打擊非法移民偷渡行為，與伙伴國家和聯(lián)合國機構(gòu)建立反走私行動伙伴關(guān)系；三是與第三國加強在強制遣返和接收方面的合作；四是發(fā)展合法移民途徑，建立歐盟人才庫并發(fā)展人才伙伴關(guān)系，允許非歐盟公民在歐盟工作、學習和培訓。為阻止非法移民和人口販賣，歐盟與突尼斯、埃及等重要第三國先后簽署合作協(xié)議。今年3月歐盟與埃及簽署74億歐元的移民協(xié)議，5月初又與黎巴嫩簽署10億歐元的移民協(xié)議，以換取外部國家在移民難民事務(wù)上的配合。

引發(fā)各方爭議

在成員國層面，移民與庇護政策改革引發(fā)的爭執(zhí)不斷，造成立場分歧的原因在于各成員國利益訴求各異。在《都柏林公約》的改革、團結(jié)機制等關(guān)鍵問題上，成員國大體可劃分為三類：第一類是外部邊界國家，例如希臘、意大利、馬耳他、塞浦路斯和西班牙，它們作為第一入境國需要負責大多數(shù)庇護申請，因而呼吁歐盟對難民重新安置，深化與難民來源國的合作；第二類是難民偏好的國家，例如德國、法國、荷蘭、比利時、盧森堡和瑞典等，它們是不少難民的優(yōu)先選擇，因而希望限制難民的二次流動；第三類是主張限制難民的國家，例如波蘭、匈牙利、捷克、斯洛伐克、愛沙尼亞、斯洛文尼亞、奧地利和丹麥等，它們反對基于人口和經(jīng)濟總量攤派難民，主張在外部國家辦理庇護程序。

在歐盟層面，即便在批準了公約的歐洲議會內(nèi)部，不同派系議員的看法同樣存在極大分歧。很多綠黨議員認為公約過于嚴厲，質(zhì)疑新的審查規(guī)定和邊境程序是否尊重基本權(quán)利；相反，一些保守派議員認為公約還不夠嚴厲，無法發(fā)揮震懾非法移民的作用。此外，一些議員對新條例保留了《都柏林公約》第一入境國規(guī)定表示遺憾，擔心這將使外部邊界國家繼續(xù)承壓。

在國際層面，公約還遭到大量難民和人權(quán)組織的批評，呼吁歐洲議會否決該公約，不少非政府組織質(zhì)疑歐盟為難民提供庇護的政治意愿，認為邊境程序難以對難民進行全面評估，會提高被驅(qū)逐出境的概率，而新規(guī)允許在緊急情況下擴大邊境程序適用范圍，同樣也會降低難民獲得庇護權(quán)的概率。

改革前景存疑

公約是歐盟在權(quán)衡各種現(xiàn)實壓力和要求之下的無奈之舉，保留了第一入境國負責審理庇護申請的規(guī)定，同時對其他國家增加了有約束力的團結(jié)機制，獲得庇護權(quán)的難民可以按照團結(jié)機制分攤到各國，而拒絕接收的國家則需選擇其他方式做貢獻。無論如何，公約的通過標志著歐盟在移民與庇護政策這一極富爭議同時又亟須解決的政策領(lǐng)域彌合了內(nèi)部分歧、達成最小共識，新規(guī)從出臺到實施還有兩年時間，未來有望使部分移民止步于外部邊境，緩解歐盟面臨的非法移民形勢。

不過，歐盟移民與庇護政策改革的成敗取決于后續(xù)執(zhí)行情況，其前景仍存有不少疑問：其一，歐盟能否緩解邊境的難民壓力？歐盟各國目前計劃設(shè)立邊境難民營，初始可容納三萬人，四年后擴容至12萬人。由于許多來源國不愿意收回難民，給遣返帶來難度，大量庇護申請者長期滯留，仍會導致歐盟外部邊境人滿為患，邊境國家的壓力仍難緩解。其二，團結(jié)機制能否奏效？公約規(guī)定了永久團結(jié)框架，卻缺少有效的激勵機制來保障成員國切實推進改革計劃的落實，波蘭等國仍反對公約的若干規(guī)定，相關(guān)拉鋸戰(zhàn)遠未結(jié)束。其三，外部國家能否有效合作？歐盟部分寄希望于與外部重點國家加強非法移民的源頭治理，為此擴大“安全第三國”原則，而歐盟移民的外部合作無疑受到歐盟與這些國家整體關(guān)系的影響，存在極大不確定性。

2020年9月10日，位于萊斯沃斯島的希臘最大難民營莫里亞難民營發(fā)生火災(zāi)，數(shù)千人逃離。

當前，烏克蘭危機和巴以沖突攪動地區(qū)安全格局，非洲大陸飽受貧困、戰(zhàn)亂、疾病和落后困擾，歐洲仍承受非法移民和難民潮沖擊。去年，歐盟庇護局收到110萬份庇護申請，達到2016年以來的最高值，與難民相關(guān)的恐襲事件和社會治安問題時有發(fā)生。移民與難民問題也推動一些歐洲國家的右翼民粹和極右翼政黨支持率水漲船高，對主流政治構(gòu)成挑戰(zhàn)。在這個意義上，公約在今年上半年最終通過，更多是在向6月歐洲議會選舉的選民釋放政治信號，即歐洲寬容的“歡迎文化”已成歷史，歐盟正在收緊移民與庇護政策的管控。

（作者為同濟大學德國研究中心副主任、教授）