援烏法案的通過經(jīng)過了美國兩黨怎樣的激烈斗爭

肖河

2023年8月10日，美國總統(tǒng)拜登向國會遞交了一份總額400億美元的補充撥款請求，用于填補在內(nèi)政外交上的財政窟窿。其中，圍繞對烏克蘭援助等事項申請2024財年財政撥款約240億美元，包括130億美元的軍事援助、73億美元的經(jīng)濟和人道主義援助，33億美元提供給受到烏克蘭危機影響的其他國家，以免它們因遭遇經(jīng)濟困難而倒向俄羅斯。余下的錢里，120億美元用于美國國內(nèi)災(zāi)后重建，40億美元用于南方州邊境安全。當(dāng)時，拜登政府已經(jīng)預(yù)感到，夏天向國會“額外要錢”不會一帆風(fēng)順，但其可能沒想到的是，這筆對美國戰(zhàn)略“事關(guān)重大”的援烏請求會上演一場持續(xù)近九個月的黨爭劇目。

華盛頓的“援烏疲勞”

之所以說白宮有所預(yù)感，主要是因為烏克蘭危機進(jìn)程再次出現(xiàn)“反轉(zhuǎn)”。2022年，也就是危機爆發(fā)的最初一年，烏克蘭展現(xiàn)出令人出乎意料的抵抗意志和戰(zhàn)斗力，接連在基輔和哈爾科夫周邊取得戰(zhàn)果，并奪回赫爾松市。這不僅讓烏總統(tǒng)澤連斯基在2022年12月訪美之旅中受到盛大歡迎，也讓拜登政府在向國會索要援烏撥款時底氣十足。在彼時的白宮看來，繼續(xù)大力援烏意味著拜登政府可以在對外戰(zhàn)略和國內(nèi)政治上“贏兩次”，既能在國際上重振美國霸權(quán)，又能向國內(nèi)選民證明拜登及其團(tuán)隊的領(lǐng)導(dǎo)力。然而，第二年，隨著俄羅斯更加全面地轉(zhuǎn)入戰(zhàn)時體制，戰(zhàn)事天平再次倒向莫斯科。2023年從夏天到初冬，美西方和烏克蘭渲染已久的“大反攻”不僅毫無收獲，反而丟掉了重鎮(zhèn)巴赫姆特，而在度過“瓦格納兵變”的驚險后，普京政府顯得更有韌性。

這一系列變化打破了一度彌漫華盛頓和歐洲的“速勝”預(yù)期，引發(fā)政治和公眾層面的“援烏疲勞”，給了共和黨人阻撓拜登政府重大議程的絕佳機會。2023年6月，當(dāng)時還在擔(dān)任國會眾議長的共和黨人麥卡錫就表示，在援烏問題上“給予補充撥款并非第一答案”，而那些比麥卡錫更激進(jìn)的極右翼共和黨人則更加咄咄逼人。9月，眼看著又到了聯(lián)邦政府因預(yù)算不足而遭遇“關(guān)門危機”的時刻，拜登為了推動國會盡快通過補充撥款，專門邀請澤連斯基二度訪美并安排他與國會領(lǐng)袖們見面。然而，麥卡錫拒絕邀請澤連斯基這位西方世界的“政治明星”在參眾兩院聯(lián)席會議上發(fā)表演說，更有28名共和黨議員發(fā)表聯(lián)名信，質(zhì)問烏克蘭的形勢到底如何，以及拜登政府是否有戰(zhàn)略規(guī)劃和“退出”方案。最終，拜登不僅沒有獲得240億美元的補充撥款，就連民主黨控制的參議院在臨時撥款法案中夾帶的60億美元救災(zāi)資金也未獲通過，共和黨控制的眾議院在最后一刻將對烏援助內(nèi)容全部剔除，這才保證了9月30日深夜拜登得以在臨時撥款法案上簽字，將“關(guān)門危機”后延45天。

被捆綁在一起的對烏、對以援助和邊境管控資金

在應(yīng)付完近年來每到年關(guān)便例行上演的“關(guān)門危機”之后，拜登政府又開始為爭取對烏援助進(jìn)行積極謀劃。然而，2023年秋的華盛頓政治形勢變得更為嚴(yán)峻。原本，拜登指望麥卡錫議長能在兩黨博弈告一段落后，重新將對烏援助撥款提上討論議程。結(jié)果，共和黨內(nèi)的極端保守派卻因麥卡錫在臨時撥款法案上“過于軟弱”和“自食其言”并且私下與民主黨人勾兌避免“政府關(guān)門”而異常惱火，發(fā)起了罷免他的行動，并最終于2023年10月初得逞。一片混亂之中，有“特朗普忠犬”之稱的立場更加保守的共和黨路易斯安納州眾議員邁克·約翰遜出任眾議長，而他的主要政治標(biāo)簽就是一貫堅定反對無條件援烏。不過，“有失必有得”，就在眾院共和黨不同派系還在為爭權(quán)奪位進(jìn)行激戰(zhàn)時，10月7日哈馬斯突襲以色列的“阿克薩洪水”行動上演，新一輪巴以沖突再次引爆中東。對于這場意外到來的危機，拜登毫不猶豫地決定加以利用。10月18日，拜登飛赴以色列特拉維夫展示對盟友的堅定支持。10月20日，拜登在白宮橢圓形辦公室發(fā)表演說，將烏克蘭、巴以沖突兩場危機相提并論，并把兩者歸類為“外部勢力徹底摧毀鄰近民主國家的戰(zhàn)爭”，號召美國社會和國會做出反應(yīng)。幾乎同時，白宮以“打包”的方式重新向國會提出了總額1060億美元的緊急撥款請求，其中614億美元給烏克蘭、143億美元給以色列，其余用于加強美國南方邊境保護(hù)、向中國臺灣提供軍援等事項。

面對拜登政府的新招術(shù)，新任眾議長約翰遜不為所動。他表示，積極支持以色列，眾院共和黨人愿單獨給143億美元的對以援助開綠燈，但在白宮講清楚“在烏克蘭的最終目標(biāo)”前，絕不會放行“打包”援助法案。為了更好應(yīng)對白宮將援烏和援以加以捆綁的策略，共和黨人也選擇了“用魔法打敗魔法”的路徑，開始更有意識地將援烏和美國南部邊境管控問題捆綁在一起，強調(diào)“保護(hù)美國國家安全應(yīng)以保護(hù)本國邊境為起點”。在共和黨人看來，這一做法在政治上非常“巧妙”，足令拜登左右為難——如果堅決反對，就有可能在即將揭幕的2024年大選中失去很多擔(dān)憂移民問題的中間選民選票；如果表態(tài)支持，則又有可能疏遠(yuǎn)拉美裔選民，并與民主黨內(nèi)的進(jìn)步主義人士產(chǎn)生嫌隙。當(dāng)然，對拜登政府來說，共和黨人的這種套路也不算意外，他于10月20日向國會提交的緊急預(yù)算中已經(jīng)包括了130億美元用于加強邊境保護(hù)的款項，但仍并不足以爭取到足夠多的共和黨議員支持。

為了在援烏資金耗盡之前取得突破，在白宮授意下，國會參議院民主黨人于2023年12月6日又進(jìn)行了一次1105億美元“打包”撥款申請投票闖關(guān)的嘗試。對此，不僅所有共和黨參議員都投了反對票，就連向來和民主黨站在一起的獨立參議員伯尼·桑德斯也按下紅色按鈕。最終，這份法案僅獲得49張贊成票，有51票反對，連參院的大門都沒能走出。至此，援烏問題成為美國政治中一個亂了套的“麻線團(tuán)”，與很多原本并不相關(guān)的問題糾纏在一起，后果是，不僅烏克蘭軍隊在前線愈發(fā)被動，北約盟國對于美國堅定支持烏克蘭的信心也開始動搖，拜登政府上一年應(yīng)對烏克蘭危機取得的“成績”面臨被“歸零”的風(fēng)險。

過猶不及的反援烏運動

進(jìn)入2024年，拜登政府對援烏撥款被卡在國會焦急不已，為了尋求突破，選擇在邊境問題上向國會共和黨人做出實質(zhì)性妥協(xié)。在白宮推動下，之前以邊境管控不力為由堅決反對援烏法案的俄克拉荷馬州共和黨參議員詹姆斯·蘭克福德與康涅狄格州民主黨參議員克里斯·墨菲、亞利桑那州獨立參議員科爾斯騰·西內(nèi)馬一道，領(lǐng)導(dǎo)成立了關(guān)于邊境管控的跨黨派談判小組。經(jīng)過數(shù)周磋商，談判小組于2024年1月底拿出了一個大幅調(diào)整現(xiàn)有移民政策的方案，內(nèi)容包括為移民入境人數(shù)設(shè)定可觸發(fā)關(guān)閉邊境的門檻、強化對非移民的快速遣返、提高申請避難的條件等。對于這一在移民問題上逆進(jìn)步主義潮流而動的方案，不少共和黨人表示滿意，認(rèn)為應(yīng)抓住“一代人才有一次的機遇”強化邊境管控。然而就在國會共和黨人即將松口的關(guān)鍵時刻，前總統(tǒng)特朗普突然介入，對即將達(dá)成的兩黨協(xié)議表示堅決反對，表面理由是“措施不夠有力”，真實考慮則是阻撓拜登政府在大選前排除邊境管控問題的干擾獲得新政績。

2月7日，國會參議院正式就捆綁了援烏、援以和邊境管控問題的議案進(jìn)行投票。在特朗普的干預(yù)下，新的總額1180億美元“打包”法案在程序性投票中得到49票贊成和50票反對。盡管從數(shù)字上看，這一結(jié)果同2023年12月初那次投票相比沒有太大差別，但背后的含義卻大為不同：首先，特朗普的赤裸裸介入雖然暫時達(dá)到了目的，但也使美國公眾對于邊境防控不力究竟應(yīng)歸咎于誰有了新的看法，共和黨繼續(xù)在援烏問題上打“邊境牌”的效果從此大打折扣。其次，由于拜登政府和民主黨愿意做出讓步，包括蘭克福德在內(nèi)的部分共和黨參議員態(tài)度有所轉(zhuǎn)變。第三，由于對烏援助又拖延了兩個月，烏克蘭的抵抗形勢還在繼續(xù)惡化，參院少數(shù)黨領(lǐng)袖麥康奈爾這樣的傳統(tǒng)共和黨國防鷹派也已按捺不住——他雖然在2月7日投下反對票，但并非意在否定對烏援助，而是主張既然邊境管控議題上有了特朗普的掣肘，不如就援外事項單獨進(jìn)行投票。

美國國防部配合援烏法案通過公布的援烏武器裝備清單

如麥康奈爾所料，僅一天之后，也就是2月8日，參議院就以67票贊成、32票反對的結(jié)果，通過了總額950億美元的對外援助法案，其中約600億美元用于援烏、約140億美元用于對以軍援、100億美元用于包括支援加沙在內(nèi)的人道主義援助。2月13日凌晨，參院舉行正式投票，以70票贊成、29票反對的結(jié)果二讀通過了一攬子對外援助法案。這表明，在援烏問題上，民主黨人已和所謂“關(guān)心國家安全”的共和黨人組成壓倒性的議題聯(lián)盟。法案在參院甫一通過，拜登和澤連斯基立即表示感謝，進(jìn)而通過輿論大張旗鼓地造勢。參院多數(shù)黨領(lǐng)袖舒默立即將壓力“傳導(dǎo)”給眾議長約翰遜，表示“現(xiàn)在輪到眾院做正確的事來拯救民主了”。導(dǎo)致參院態(tài)度反轉(zhuǎn)的原因，歸根結(jié)底在于共和黨中的極端保守派“過度消費”了援烏議題，反而削弱了自身立場。

眾議長的“保留顏面”之道

很快，國會參議院通過的法案移交眾議院。參院的投票結(jié)果及其背后的形勢變化表明，如果立即在眾議院組織投票，援烏法案大概率將會得到通過，問題的關(guān)鍵也就變成了眾議長約翰遜是否愿意將相關(guān)投票提上議程，這無疑帶給他巨大政治壓力。雖然約翰遜曾放言“法案只要到達(dá)眾議院就會完蛋”，但現(xiàn)在白宮和參院民主黨人都不認(rèn)為他真敢兌現(xiàn)這一威脅。事實上，約翰遜的反應(yīng)是眾院不急于做決定，先休會兩周再說。對于約翰遜的曖昧表態(tài)，拜登政府自然是大感振奮，要趁熱打鐵。2月16日，第60屆慕尼黑安全會議在德國舉行，白宮不僅安排了副總統(tǒng)哈里斯、國務(wù)卿布林肯前往參會，還牽頭組織了以已故共和黨參議員麥凱恩命名的國會代表團(tuán)出席，讓他們到會上更直接地感受援烏問題的熱度。會議期間，又傳來俄羅斯反對派領(lǐng)袖納瓦爾尼在獄中突然身亡和俄軍攻陷烏東重鎮(zhèn)阿夫季夫卡的消息，一時間慕安會上的美西方人士群情激昂，除了烏克蘭問題幾乎不再關(guān)心其他事情，美國國會內(nèi)部要求約翰遜“展現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)力”、在援烏這一“生存性問題”上做出“正確決斷”的呼聲也愈發(fā)高漲。

2024年2月4日，經(jīng)過幾個月激烈辯論，美國國會參議員們就移民和援助烏克蘭、以色列預(yù)算資金分配等問題達(dá)成一致。次日，國會眾議長約翰遜就此向媒體發(fā)表評論，誓言在有關(guān)議案移交眾院后令其“胎死腹中”。

約翰遜面對的壓力并非僅來自于援烏支持者，共和黨極端派也在從另一頭使勁。特朗普的鐵桿支持者、極端保守的佐治亞州共和黨女眾議員瑪喬麗·格林公開警告，要根據(jù)約翰遜在援烏問題上的表現(xiàn)來決定是否發(fā)起罷免其眾議長職務(wù)的動議。與之前罷免麥卡錫時不同，共和黨在眾院的多數(shù)地位更加岌岌可危，已不能允許再次上演罷免眾議長的鬧劇了。此時，約翰遜很可能已經(jīng)決定要放援烏法案過關(guān)，但又必須找到一個讓黨內(nèi)極端保守派能夠接受的“臺階”，以免事后成為眾矢之的。這個辦法就是得到特朗普的“背書”。4月12日，約翰遜前去見特朗普，二人在海湖莊園舉行了氣氛“融洽和諧”的新聞發(fā)布會，約翰遜獲得了特朗普對其眾議長工作的公開肯定，以及對共和黨人推動“以貸款而非贈予形式”援烏的“建議”。隨后，約翰遜立即行動起來，組織人手把參院轉(zhuǎn)過來的對外援助法案進(jìn)行拆分重組。4月20日，“一拆四”后形成的不同法案在眾院相繼得到通過，分別是《21世紀(jì)以力量求和平法案》《印度-太平洋安全補充撥款法案》《烏克蘭安全補充撥款法案》和《以色列安全補充撥款法案》。《烏克蘭安全補充撥款法案》獲得311票贊成、112票反對的壓倒性優(yōu)勢。根據(jù)有關(guān)法案，美國向烏克蘭、以色列以及“印太盟友”提供總共953億美元的軍事援助，其中烏克蘭將獲得610億美元?！?1世紀(jì)以力量求和平法案》也包含與援烏緊密相關(guān)的內(nèi)容。這份既涉華又涉俄還涉伊朗的法案中的一部分被稱為“為烏克蘭人重建經(jīng)濟繁榮和機遇法案”，允許美國沒收俄在美主權(quán)資產(chǎn)，并用于支援烏克蘭。單獨設(shè)置該法案的一個主要目的就是為了給特朗普和共和黨極端保守派“保留顏面”，以證明他們堅守住了保護(hù)美國納稅人利益、在經(jīng)濟上實施“負(fù)責(zé)任”政策的立場。

眾議院一攬子通過這些法案后，把它們移交給參議院，參院加班加點經(jīng)過重新打包后于4月23日火速通過，拜登當(dāng)天就簽字生效。至此，華盛頓援烏和反援烏的博弈在持續(xù)了六個多月后宣告落幕，戰(zhàn)略代價顯而易見，既包括烏克蘭在應(yīng)對俄方進(jìn)攻的頹勢，也包括美國的盟友伙伴特別是歐洲國家對美國未來戰(zhàn)略方向愈加深刻的不安。盡管如此，博弈的結(jié)果仍證明了一個在特朗普當(dāng)政期間就已得到證明的命題，那就是，即使是特朗普這樣極端偏離美國政治和戰(zhàn)略傳統(tǒng)的政治人物，也不可能實施一套在本質(zhì)上意味著美國自我放棄霸權(quán)地位的對外政策。在2023年夏秋之交，特朗普和極端保守的共和黨人確實抓住了美國社會“速勝”預(yù)期破滅的機會，掀起了聲勢頗大的反援烏運動，但隨著俄烏交鋒的持續(xù)以及烏克蘭處境的惡化，美國在歐洲的領(lǐng)導(dǎo)力真的面臨顛覆風(fēng)險時，特朗普也就無法繼續(xù)得心應(yīng)手地利用烏克蘭問題綁架共和黨了。這提醒我們，美國在對外戰(zhàn)略的一些根本性問題上是存在兩黨共識的，這種共識在外部因素刺激下可以超越黨爭成為推動最終決策的主要動力，對此我們必須保持清醒認(rèn)知。

（作者為中國社科院世界經(jīng)濟與政治研究所副研究員、外交政策研究室副主任）