從全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃看檔案事業(yè)的發(fā)展轉(zhuǎn)型之路

姚笑云 熊潔

摘? 要：以全國檔案事業(yè)發(fā)展“十五”計劃至“十四五”規(guī)劃為脈絡(luò)，凝練出我國檔案事業(yè)的發(fā)展轉(zhuǎn)型之路，即管理模式從“管理”到“治理”的轉(zhuǎn)型、管理理念從“國家本位”到“社會本位”占主導(dǎo)的轉(zhuǎn)型、管理體制從局館“合一”到“聯(lián)動”的轉(zhuǎn)型、檔案資源從“傳統(tǒng)檔案”到“數(shù)字資源”到“數(shù)據(jù)資源”的轉(zhuǎn)型以及利用服務(wù)從強調(diào)形式正義到實質(zhì)正義的轉(zhuǎn)型。

關(guān)鍵詞：全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃;檔案事業(yè);檔案治理

Abstract：? Taking the 'Tenth Five-Year Plan' to the '14th Five-Year Plan' for the development of the national Archives industry as the context， the development and transformation of China's Archives industry has been condensed， that is， the transformation of the management model from 'management' to 'governance'， and the management concept from 'national standard' 'To a 'social-based' dominant transformation， the management system from 'integration' of bureaus and libraries to 'linkage'， the transformation of archive resources from 'traditional Archives' to 'digital resources' to 'data resources'， and the use of services from Emphasize the transformation from formal justice to substantive justice.

Keywords： National archives development plan; Archives business; Archives governance

全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃是檔案領(lǐng)域宏觀層面上的綜合性綱領(lǐng)，是指導(dǎo)我國檔案事業(yè)建設(shè)與發(fā)展的重要政策性文件。從歷次檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃可以窺探出檔案事業(yè)的政策導(dǎo)向及發(fā)展脈絡(luò)。

筆者對《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十五”計劃》《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》（以下分別簡稱“十五”計劃、“十一五”規(guī)劃、“十二五”規(guī)劃、“十三五”規(guī)劃、“十四五”規(guī)劃）進行了比較，并試圖勾畫出我國檔案事業(yè)的發(fā)展轉(zhuǎn)型之路。

1 管理模式：從“管理”到“治理”的轉(zhuǎn)型

從“十五”計劃到“十二五”規(guī)劃，有多處如“堅持依法管理檔案事業(yè)”“加強對檔案事業(yè)的宏觀管理”“提高依法管理檔案事業(yè)的水平”的表述?！笆濉币?guī)劃提出要“加快完善檔案治理體系，提升檔案治理能力”，這是首次以國家檔案事業(yè)規(guī)劃的形式提出檔案治理的戰(zhàn)略指導(dǎo)思想，標(biāo)志著檔案管理模式從“管理”到“治理”的轉(zhuǎn)型。“十四五”規(guī)劃更是把“全面推進檔案治理體系建設(shè)，提升檔案治理效能”作為“四大體系”建設(shè)的任務(wù)之首，足見檔案管理的“治理”轉(zhuǎn)型在檔案事業(yè)發(fā)展中的重要地位。

“管理”和“治理”雖一字之差，但概念有很大差別。檔案管理是指檔案部門對國家或地區(qū)檔案事業(yè)實行有組織有計劃的領(lǐng)導(dǎo)或監(jiān)督、指導(dǎo)，并協(xié)調(diào)其內(nèi)部關(guān)系和外部關(guān)系的工作。[1]檔案治理是檔案部門、社會組織和公民個人等多個主體協(xié)同合作，基于一定的行動規(guī)則，共同對檔案事務(wù)進行科學(xué)、規(guī)范管理，實現(xiàn)檔案領(lǐng)域善治的活動和過程。[2]檔案治理是以檔案管理為基礎(chǔ)，是對檔案管理的繼承與發(fā)展。[3]

如“十四五”規(guī)劃指出，“加強部門協(xié)同、區(qū)域協(xié)同、行業(yè)協(xié)同，鼓勵、引導(dǎo)、規(guī)范社會力量參與檔案事務(wù)”。這反映出的“多元共治”是檔案治理的重要特點，也是深化檔案領(lǐng)域“放管服”改革的內(nèi)在要求。又如，歷次規(guī)劃比較發(fā)現(xiàn)，在表述法律之于檔案事業(yè)的作用時，“十二五”前多使用“法制”，“十三五”后多使用“法治”?！胺ㄖ巍奔础耙婪ㄖ螜n”，亦是檔案治理的內(nèi)涵組成，落實到具體工作中，既要建立健全檔案法規(guī)制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，也要嚴(yán)格執(zhí)法、做好監(jiān)管、強化普法。

此外，“治理”突出利益多元，即確保不同治理主體的利益得以實現(xiàn)，以國家檔案資源體系的多元建設(shè)為例，“十二五”規(guī)劃指出，“盡快建立覆蓋人民群眾的檔案資源體系”;“十三五”規(guī)劃指出，“檔案資源更加齊全完整、豐富多元，覆蓋人民群眾的檔案資源體系更加完善”;“十四五”規(guī)劃指出，“檔案資源覆蓋面更加廣泛、內(nèi)容更加豐富、形式更加多樣、結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化”。

2 管理理念：從“國家本位”占主導(dǎo)到“社會本位”占主導(dǎo)的轉(zhuǎn)型

改革開放之前，以維護公共領(lǐng)域內(nèi)的國家利益為基本任務(wù)和目標(biāo)的國家本位思想在國家制度中一直占據(jù)主導(dǎo)作用;20世紀(jì)80年代以后，隨著社會的全面發(fā)展與進步，“社會本位”逐漸出現(xiàn)并占據(jù)主導(dǎo)地位。檔案事業(yè)也經(jīng)歷了這種轉(zhuǎn)變。

1996年，加拿大著名檔案學(xué)家特里·庫克在第十三屆國際檔案大會上指出：“檔案事業(yè)在傳統(tǒng)上是由一個國家建立，為這個國家服務(wù)，作為該國統(tǒng)治結(jié)構(gòu)和機構(gòu)文件的組成部分。檔案理論因此在國家理論、模式和概念中建立了合法地位。

現(xiàn)在情況不同了，20世紀(jì)末期公眾對檔案的認(rèn)識，或至少對用納稅資金建立起來的檔案館的認(rèn)識已發(fā)生了根本變化，即檔案現(xiàn)在是‘屬于人民、為人民服務(wù)，甚至通常由人民管理’。”21世紀(jì)以來，這種理念轉(zhuǎn)型表現(xiàn)愈加明顯，在規(guī)劃中有所體現(xiàn)。筆者以國家檔案館的建設(shè)為例加以說明。

2.1 從國家檔案館的功能與定位來看，更突出公益性、服務(wù)性、開放性?！笆濉庇媱澨岢鰢覚n案館應(yīng)“建成保管黨和國家重要檔案的基地和愛國主義教育基地，建成為改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)提供檔案信息服務(wù)的中心”，而此后的每次規(guī)劃不僅都提出了公共服務(wù)能力建設(shè)的問題，關(guān)于檔案館的功能也在不斷拓展，如“拓展檔案館開展普及型教育、專業(yè)型利用服務(wù)和定制型政府決策參考的能力”（“十三五”規(guī)劃），“檔案資政服務(wù)、公共服務(wù)、文化教育能力明顯提高”（“十四五”規(guī)劃）。

2.2 從館藏資源建設(shè)來看，更突出民生屬性。“十五”計劃指出，“國家檔案館要接收部分有價值的專業(yè)檔案進館”?！笆晃濉币?guī)劃指出，“加大各類關(guān)系人民群眾切身利益、有參考和憑證價值的檔案材料的收集力度”“將具有永久保存價值的社區(qū)檔案納入國家檔案資源體系”;“十二五”規(guī)劃指出，“加強土地、林改、社保、醫(yī)療、教育、就業(yè)等涉及農(nóng)民切身利益的檔案以及能讓農(nóng)民致富的科技檔案、經(jīng)濟檔案等的收集、保管”;“十三五”規(guī)劃指出，“完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村和城市社區(qū)檔案管理”;“十四五”規(guī)劃指出，“進一步規(guī)范村、社區(qū)建檔工作，重點提升農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、新型經(jīng)營主體培育、農(nóng)業(yè)科技發(fā)展、人居環(huán)境治理、勞動力和人才社會性流動、社會優(yōu)撫、社會救助、就業(yè)服務(wù)、社會治安綜合治理等與人民群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)事項檔案質(zhì)量”。

3 管理體制：從局館“合一”到“聯(lián)動”的轉(zhuǎn)型

檔案工作“局館合一”的管理體制始于1993年10月發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)中央檔案館、國家檔案局職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)、人員編制方案的通知》，文件明確“中央檔案館與國家檔案局合并，一個機構(gòu)掛中央檔案館與國家檔案局兩塊牌子，履行檔案保管、利用和全國檔案事業(yè)行政管理兩種職能”。隨后，各級地方參照中央這一模式進行了檔案機構(gòu)改革。

“十五”計劃指出，“各級檔案行政管理部門和國家檔案館要抓住機構(gòu)改革的機遇，利用局館合一的有利機制，全國履行和充分發(fā)揮檔案行政管理與檔案保管利用兩種職能，保障檔案工作穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展”。

“一個機構(gòu)、兩塊牌子”的做法實現(xiàn)了兩個機構(gòu)合為一個機構(gòu)，機構(gòu)數(shù)量得到減少，行政成本能夠降低，機構(gòu)效能也可提高。同時，檔案“局館合一”后，檔案行政管理和文化事業(yè)業(yè)務(wù)互為支撐、協(xié)同發(fā)展。[4]應(yīng)該說，這種體制在一個時期內(nèi)促進了檔案事業(yè)良性健康發(fā)展。但是，隨著國家市場經(jīng)濟體制、行政體制改革的不斷深化，這種政事不分的管理體制暴露出了越來越多的弊端，影響了檔案行政管理機構(gòu)和文化事業(yè)機構(gòu)職能的發(fā)揮。

2018年國家新一輪黨政機構(gòu)改革展開，中央到地方各級檔案機構(gòu)大多數(shù)的做法是：作為行政管理部門的檔案局和作為文化事業(yè)機構(gòu)的檔案館分立。但這種“分立”并非簡單地回到了“局館合一”前的分立狀態(tài)?！笆奈濉币?guī)劃指出，要“增強各級檔案主管部門統(tǒng)籌謀劃和指導(dǎo)協(xié)調(diào)能力，增進局館協(xié)同”。

國家檔案局對“十四五”規(guī)劃的解讀中指出，“推進局館工作融合，建立局館工作聯(lián)席會議、工作會商、工作清單對接、項目專班制度等，做到重要政策提前協(xié)商、重要工作協(xié)同推進、重要安排及時溝通，切實做到工作一盤棋、分工不分家”。[5]簡單說，“分立”描述的是機構(gòu)設(shè)置情況，“融合”反映的是工作關(guān)系。

周林興提出用“聯(lián)動”一詞將上述含義合二為一，他認(rèn)為“聯(lián)動”本身就包含著對分立的肯定，是比分立更高級的存在形式，能夠在兼顧“局館分立”管理體制下機構(gòu)設(shè)置、職權(quán)劃分與隸屬關(guān)系等硬性因素的基礎(chǔ)上更好地詮釋兩者社會效能層面的緊密聯(lián)系。[6]

4 檔案資源：從“傳統(tǒng)檔案”到“數(shù)字資源”到“數(shù)據(jù)資源”的轉(zhuǎn)型

20世紀(jì)90年代以來，隨著電子文件在各業(yè)務(wù)系統(tǒng)的大量出現(xiàn)，檔案行業(yè)關(guān)注到了檔案數(shù)字資源的問題?！笆濉庇媱澨岢觥把芯恐贫娮游募w檔和電子檔案管理的制度與辦法”“加快現(xiàn)有檔案的數(shù)字化進程”。此后的每次規(guī)劃都圍繞增量電子文件的歸檔以及紙質(zhì)檔案數(shù)字化的問題提出明確要求，簡單來說就是推進“增量電子化”、做好“存量數(shù)字化”。

值得關(guān)注的是，“十四五”規(guī)劃對數(shù)字資源提出更高的要求，指出“加快推進對重要檔案數(shù)字化成果進行文字識別和語音識別”，這是轉(zhuǎn)化成結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)資源的前提工作，同時強調(diào)檔案工作應(yīng)“主動融入數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會、數(shù)字政府建設(shè)，推動檔案全面納入國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”。

雖然文本中未直接提出“數(shù)據(jù)化”或“數(shù)據(jù)資源”，但檔案行業(yè)已經(jīng)關(guān)注到數(shù)字資源到數(shù)據(jù)資源升級問題，二者差別在于前者僅僅指以數(shù)字形態(tài)存在的檔案信息，如傳統(tǒng)的數(shù)字化成果;而后者則指標(biāo)準(zhǔn)的可供分析和挖掘的結(jié)構(gòu)化檔案數(shù)據(jù)。與此同時，檔案資源的接收模式也經(jīng)歷了從“紙質(zhì)單套（軌）”到“紙質(zhì)電子雙套（軌）”到“電子單套（軌）”的轉(zhuǎn)型。

“十一五”規(guī)劃指出“依法按期向國家檔案館移交符合進館標(biāo)準(zhǔn)的檔案，具備條件的要做到電子目錄、全文數(shù)據(jù)與紙質(zhì)檔案同步進館”;“十二五”規(guī)劃指出，“加強各級機關(guān)依法移交檔案進館的指導(dǎo)與監(jiān)督，做到電子目錄、全文數(shù)據(jù)與紙質(zhì)檔案同步進館”。表明當(dāng)時“雙套制”仍然是歸檔制度的重要內(nèi)容。

到了“十三五”，則強調(diào)“在有條件的部門開展電子檔案單套制、單軌制管理試點”;“十四五”規(guī)劃更是明確“切實推動來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)的電子文件以電子形式單套制歸檔。大力推進黨政機關(guān)電子文件單套制歸檔”“推進企業(yè)事業(yè)單位電子文件單套制歸檔從會計系統(tǒng)向管理系統(tǒng)、工程技術(shù)系統(tǒng)、科研系統(tǒng)等更廣泛領(lǐng)域推廣”?？梢钥闯觯娮訂翁讱w檔制正在向各個系統(tǒng)逐步推進。

5 利用服務(wù)：從強調(diào)形式正義到強調(diào)實質(zhì)正義的轉(zhuǎn)型

實質(zhì)正義與形式正義源于法學(xué)的概念，推廣到檔案服務(wù)領(lǐng)域，筆者認(rèn)為，前者指檔案法律和制度本身帶有的且能實際實現(xiàn)的正義，即檔案社會服務(wù)被平等、公正地賦予并尊重每一名公民相同的權(quán)利和義務(wù);后者則著眼于手段與形式的正義性。

在形式正義評價體系中，法律及制度中規(guī)定檔案部門提供面向公眾的檔案開放服務(wù)，公民均具有享受檔案服務(wù)的權(quán)利，只要實施了相關(guān)服務(wù)即完成了自身職責(zé)要求。但在權(quán)利義務(wù)的具體落實中，由于可能不注重個體的實際情況，造成檔案服務(wù)無法滿足個體化、差異化的服務(wù)需求，其檔案服務(wù)效果并不理想，這種現(xiàn)象十分普遍。

在檔案事業(yè)發(fā)展過程中，利用服務(wù)一直被關(guān)注并朝著開放、共享的方向在發(fā)展，同時也經(jīng)歷了從強調(diào)形式正義到強調(diào)實質(zhì)正義的轉(zhuǎn)型。這體現(xiàn)為：

5.1 服務(wù)內(nèi)容從聚焦宏觀策略到重視具體措施?！笆濉庇媱澲痢笆濉币?guī)劃，關(guān)于檔案開放利用及開發(fā)的表述多為宏觀策略，如強調(diào)要加快檔案開放進度，主動提供多形式、多途徑、程序簡化的利用服務(wù)，加強檔案開發(fā)及編研工作等，為檔案服務(wù)工作指明了方向。

“十四五”規(guī)劃更重視規(guī)劃的可操作性，列出較為具體的措施及要求，便于政策落到實處。如關(guān)于“推進檔案開放”工作列出了“建立健全機關(guān)、企事業(yè)單位檔案開放審核建議機制以及各級國家檔案館館藏檔案解密和開放審核有關(guān)制度”“加強檔案開放與政府信息公開的銜接，完善配套工作制度”“推動檔案館定期通過網(wǎng)站或其他方式公布開放檔案目錄，穩(wěn)定推進開放檔案全文在線查閱”等內(nèi)容;關(guān)于“加大檔案資源開發(fā)力度”工作，指出可圍繞“慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年、黨史學(xué)習(xí)教育、迎接中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會召開”等重要時間節(jié)點或活動，通過“展覽陳列、新媒體傳播、編研出版、影視制作、公益講座”等方式推出檔案文化精品。

此外，“十四五”規(guī)劃更是創(chuàng)新性地以專項形式，從項目管理、區(qū)域保護中心、基礎(chǔ)工作、檔案保護開發(fā)幾個方面列出推進國家重點檔案保護與開發(fā)工程的具體內(nèi)容，推進檔案利用體系建設(shè)。

5.2 服務(wù)目標(biāo)從聚焦為國家重點工作服務(wù)到向基層與民生拓展。“十五”計劃提到檔案工作應(yīng)“為黨和國家各項工作服務(wù)，為改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)第一線服務(wù)，為廣大人民群眾服務(wù)”，編研工作“圍繞黨和國家的中心工作及經(jīng)濟建設(shè)的熱點問題，開展深層次檔案編研工作”。“十二五”及以后，開始有了“提升檔案館的公共服務(wù)功能”“推動與民生保障服務(wù)相關(guān)的檔案數(shù)據(jù)開放”等表述。

“十四五”規(guī)劃強調(diào)，要“建設(shè)好覆蓋人民群眾的檔案資源體系和方便人民群眾的檔案利用體系，提高人民群眾的滿意度”“推動檔案查詢利用服務(wù)延伸到村、社區(qū)基層一線，促進檔案公共服務(wù)均等化、便捷化”?？梢姍n案服務(wù)目標(biāo)向基層與民生方向拓展。

5.3 共享服務(wù)從分散到集成。首先，檔案信息共享規(guī)模在擴大，從區(qū)域擴大到全國。如“十五”計劃提出要“組織各級國家檔案館建立區(qū)域性檔案資料目錄”，“十四五”規(guī)劃則明確要設(shè)立“全國檔案查詢利用服務(wù)平臺建設(shè)項目”。

此外，檔案部門也逐漸融入政府一站式服務(wù)平臺中，如“十三五”規(guī)劃提出，“建立開放檔案信息資源社會化共享服務(wù)平臺，為社會提供全方位的檔案信息服務(wù)”;“十四五”規(guī)劃也強調(diào)，“建設(shè)以全國檔案查詢利用服務(wù)平臺為支撐、檔案查詢‘一網(wǎng)通辦’的全國檔案信息共享利用體系”，明確將檔案查詢利用服務(wù)融入政府“一網(wǎng)通辦”服務(wù)體系。

5.4 服務(wù)形式從利用服務(wù)到知識服務(wù)。歷次規(guī)劃都注意到了現(xiàn)代化、信息化技術(shù)對檔案服務(wù)的深遠影響，并積極探索運用技術(shù)提升檔案服務(wù)質(zhì)量。“十四五”規(guī)劃指出，要“積極探索知識管理、人工智能、數(shù)字人文等技術(shù)在檔案信息深層加工和利用中的應(yīng)用”。相比傳統(tǒng)線性、機械式的檔案信息檢索與利用服務(wù)，知識服務(wù)則是運用人工智能、數(shù)字人文技術(shù)，匹配了利用者的需求并提供了個性化、智能化服務(wù)，這也是檔案領(lǐng)域未來發(fā)展的重要方向。

基金項目：四川省高等學(xué)校檔案工作協(xié)會項目（Scgdx-190204）、四川省高等學(xué)校檔案工作協(xié)會項目（Scgdx-190303）。

參考文獻：

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[3]金波、晏秦.從檔案管理走向檔案治理[J].檔案學(xué)研究.2019（01）：46-55.

[4]徐擁軍、張臻、任瓊輝.我國檔案管理體制的演變：歷程、特點與方向[J].檔案學(xué)通訊.2019（01）：15-22.

[5]國家檔案局政策法規(guī)司.《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》解讀一：強基固本推進檔案治理體系建設(shè)[N].中國檔案報.2021年8月26日.

[6]周林興，徐承來，鄒莎，鮑志芳.局館聯(lián)動：另一種可能更科學(xué)的檔案管理體制定位[J].檔案學(xué)通訊.2021（01）：29-36.

（作者單位：成都理工大學(xué)檔案館 來稿日期：2021-10-20）