以水利工程為例剖析公共政策歷程中的利益博弈

張博海

(武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院,湖北 武漢 430072)

0 引言

全球化與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展,塑造了多元分化的時(shí)代底色,在各方社會(huì)主體間催生出復(fù)雜交織的利益互動(dòng)與矛盾分歧,也為公共治理帶來(lái)了沉重負(fù)荷,以政府為代表的公共管理主體迫切地需要對(duì)日益多元的社會(huì)訴求進(jìn)行回應(yīng)。如何在公共政策制定與演化的歷程中綜視各方主體,提高政策的適應(yīng)性與包容性,成為公共管理主體消弭利益分歧、統(tǒng)合多元訴求的關(guān)鍵。

水利樞紐的建設(shè)管理不僅是對(duì)自然資源的分配,更是涉及到多方社會(huì)主體與復(fù)雜利益博弈的治理難題。在行政條塊分割、媒體話語(yǔ)賦權(quán)與公民意識(shí)成長(zhǎng)的背景下,水利政策的制定與演化已由政府單中心決策模式向多元主體深度參與的網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變,呈現(xiàn)出多元化、多維度、多層級(jí)的特征,充分彰顯了多元分化的時(shí)代特質(zhì)。在三門(mén)峽水利建設(shè)的政策實(shí)踐中,各方主體展開(kāi)了豐富深刻的利益互動(dòng),是剖析公共政策制定與演化歷程中博弈行為的寶貴窗口。

1 分析框架及耦合性

理性選擇制度主義是在借鑒經(jīng)濟(jì)學(xué)新制度主義的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的,通過(guò)引入經(jīng)濟(jì)學(xué)中的理性人假設(shè)、尋租理論、交易費(fèi)用等相關(guān)概念來(lái)搭建自己的分析框架。該理論假定行動(dòng)者有一套固定的偏好,會(huì)在滿足自身偏好的過(guò)程中通過(guò)計(jì)算而呈現(xiàn)出高度策略性,并且個(gè)體尋求自身利益最大化的行為最終會(huì)導(dǎo)致集體行動(dòng)的困境。個(gè)體偏好向集體行動(dòng)轉(zhuǎn)換過(guò)程中產(chǎn)生的聚合困境是該理論探究的重要問(wèn)題,并基于“行動(dòng)舞臺(tái)、行動(dòng)者、行動(dòng)情境”建構(gòu)出一套分析框架,用以研究制度安排等因素影響下的行動(dòng)者策略互動(dòng)行為。

理性選擇制度主義的分析框架能夠?qū)⑿袆?dòng)情境與行動(dòng)者行為整合在制度性舞臺(tái)的社會(huì)空間中,對(duì)于分析我國(guó)公共政策歷程中的利益博弈具有相當(dāng)?shù)慕忉屃Χ取Ｋ麡屑~建設(shè)的外部性注定了其政策歷程中蘊(yùn)含著多元交織的利益博弈,不同的行動(dòng)主體在制度性社會(huì)空間中探尋著達(dá)成集體一致的可能,這為理性選擇制度主義框架提供了的適用場(chǎng)域。

2 政策歷程回溯

水利樞紐建設(shè)本身是一把雙刃劍,上下游區(qū)域在水資源分配、居民搬遷、水土流失、生態(tài)破壞等諸多方面都存在著顯著的損益差異,分配不均的外部性注定了其政策歷程不會(huì)是一帆風(fēng)順的。三門(mén)峽水利樞紐自規(guī)劃伊始便經(jīng)歷了選址建設(shè)的三起三落,一度擱置的水利工程在蘇聯(lián)專(zhuān)家的參與支持下最終正式落定。樞紐建成后,水庫(kù)泥沙淤積、上游洪澇頻發(fā)等問(wèn)題日漸加重,中央基于“折中兼顧”的政策取向,將目標(biāo)由“防止下游千年一遇的洪水”轉(zhuǎn)變?yōu)椤按_保西安,確保下游”,災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)通過(guò)先后兩次的工程改建暫時(shí)緩解,但也為之后的存廢爭(zhēng)議埋下伏筆。

2003年陜西連續(xù)降雨,渭河流域遭受?chē)?yán)重洪災(zāi),促使各方主體的視線聚焦于三門(mén)峽水利樞紐。經(jīng)過(guò)多方的利益博弈,黃河水利委員會(huì)最后確定了“確定保留并改變運(yùn)作方式”的調(diào)整方向,降低潼關(guān)高程并協(xié)調(diào)調(diào)度運(yùn)用,至此三門(mén)峽水利樞紐的存廢問(wèn)題已作出定論。三門(mén)峽水利樞紐的存廢之爭(zhēng)為各方行動(dòng)主體提供了相互作用、相互溝通和相互斗爭(zhēng)的社會(huì)空間,是政策問(wèn)題重啟議程的機(jī)會(huì)之窗,也是承載各方利益博弈的網(wǎng)絡(luò)化行動(dòng)舞臺(tái)。

3 政策歷程中的博弈分析

3.1 行動(dòng)情境

3.1.1 渭河發(fā)生嚴(yán)重洪災(zāi)

陜西發(fā)生嚴(yán)重洪災(zāi),水庫(kù)存廢再起爭(zhēng)論。2003年8-10月,渭河流域發(fā)生了50多年來(lái)最為嚴(yán)重的洪災(zāi),這次洪水造成多處決口,1 080萬(wàn)畝農(nóng)作物受災(zāi),515萬(wàn)人受災(zāi),直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)23億元。但是這次洪峰最高流量?jī)H為3 700 m3/s,相當(dāng)于三五年一遇的流量,屬于典型的“小水釀大災(zāi)”,三門(mén)峽水利樞紐被視為洪災(zāi)加劇的重要?dú)w因。經(jīng)此,渭河洪災(zāi)“禍”起三門(mén)峽的說(shuō)法不斷流傳,嚴(yán)重洪災(zāi)迫使各方不得不將三門(mén)峽問(wèn)題重新提上議程。

3.1.2 新建樞紐正式完工

小浪底水利樞紐建成使用,三門(mén)峽水利樞紐意義遭疑。作為黃河流域另一項(xiàng)關(guān)乎國(guó)計(jì)民生且具有重要戰(zhàn)略地位的水利工程,小浪底水利樞紐于2001年 12月31日全部竣工。該樞紐是黃河干流三門(mén)峽以下唯一能夠取得較大庫(kù)容的控制性工程,其建成大大分擔(dān)了三門(mén)峽水利樞紐的防洪、發(fā)電、沖沙等職能,并為其背后的政策利益博弈增添新的砝碼。由于小浪底水利樞紐的正式完工,各方利益博弈的環(huán)境要素發(fā)生顯著改變,社會(huì)圍繞三門(mén)峽水利樞紐的存在必要性與應(yīng)擔(dān)蓄洪量進(jìn)行廣泛討論。

3.2 行動(dòng)者行為

政策歷程中的各方行動(dòng)者圍繞存廢之爭(zhēng)展開(kāi)了復(fù)雜交織的利益博弈,并形成由政策制定者、政策實(shí)施者與政策實(shí)施對(duì)象構(gòu)成的多元行動(dòng)者主體網(wǎng)絡(luò)。中央政府領(lǐng)導(dǎo)下的水利部作為政策制定者,肩負(fù)著為相關(guān)主體搭建利益互動(dòng)渠道平臺(tái)的職責(zé),通過(guò)專(zhuān)題調(diào)研會(huì)對(duì)各方代表的訴求進(jìn)行傾聽(tīng);黃河水利委員會(huì)作為政策實(shí)施者,則負(fù)責(zé)對(duì)三門(mén)峽水電站存廢作出回應(yīng)決策與具體執(zhí)行。三門(mén)峽水利樞紐存廢問(wèn)題反映的實(shí)質(zhì),是一場(chǎng)綿延四十余年的利益糾葛,而作為政策實(shí)施對(duì)象的陜?cè)ザ?是行動(dòng)情境中最主要的行動(dòng)者,也是利益博弈的核心主體。此外隨水利樞紐建設(shè)而興的三門(mén)峽市屬于新生既得利益主體,在政策演化的歷程中發(fā)揮著日益關(guān)鍵的作用。

3.2.1 以陜西為代表的“廢庫(kù)派”

不均的負(fù)外部溢出成本是“廢庫(kù)派”利益博弈的核心支撐,也是公共政策的存在價(jià)值與決策難點(diǎn)。共處黃河流域,其他省份在向黃河索取利益,享受幾十年安瀾的同時(shí),也帶給陜西難以消弭的負(fù)面影響,可謂“下游受益,上游買(mǎi)單”。陜西省作為三門(mén)峽水利樞紐建設(shè)的受害者,從建設(shè)伊始便承擔(dān)了諸如庫(kù)區(qū)移民、河道淤積、土地堿化、洪澇災(zāi)害等諸多負(fù)面影響。三門(mén)峽樞紐是導(dǎo)致03年渭河洪災(zāi)的重要誘因,水庫(kù)高位蓄水導(dǎo)致潼關(guān)水位居高不下,渭河倒灌以至于“小水釀大災(zāi)”,嚴(yán)重的洪澇災(zāi)害堅(jiān)定了陜西“廢庫(kù)”的決心。

3.2.2 以河南為代表的“保庫(kù)派”

以河南為代表的“保庫(kù)派”則更多屬于三門(mén)峽水利樞紐的受益方,關(guān)乎國(guó)計(jì)民生與社會(huì)穩(wěn)定的生存依托是其博弈的主要砝碼,“向上爭(zhēng)取”是其改變博弈態(tài)勢(shì)的主要手段。河南省作為黃河中下游所流經(jīng)的最主要的省份,三門(mén)峽水利樞紐建設(shè)為其帶來(lái)防洪、發(fā)電、灌溉等效益,還形成了三門(mén)峽市這樣因三門(mén)峽水利建設(shè)而興的新生主體。此外,三門(mén)峽水利樞紐是治黃工程體系中的關(guān)鍵一環(huán),擔(dān)負(fù)著黃河下游防洪、防凌的重任,保護(hù)著冀、豫、魯、皖、蘇超過(guò)25萬(wàn)平方公里范圍內(nèi)1.7億人口的生命財(cái)產(chǎn)安全。跨省域的綜合價(jià)值賦予保庫(kù)派向更高層級(jí)行政單位爭(zhēng)取的籌碼,從而將陜?cè)ザ〉睦娌┺陌紊粮叩幕?dòng)場(chǎng)域,形成更為多元復(fù)雜的政策網(wǎng)絡(luò)。

3.2.3 新生既得利益主體

三門(mén)峽建設(shè)政策直接催生出三門(mén)峽市這一新生既得利益主體,自1957年設(shè)立以來(lái),其命運(yùn)始終與三門(mén)峽水庫(kù)緊密捆綁在一起,擁有最為深切的利益關(guān)聯(lián),一榮俱榮一損俱損。水利樞紐的建成,直接解決了全市生活生產(chǎn)的基本用水問(wèn)題,并為相關(guān)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造了超過(guò)6萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位。此外,三門(mén)峽市以黃河為媒介,以旅游為載體,開(kāi)展一系列經(jīng)貿(mào)文旅活動(dòng),帶動(dòng)了文旅產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的蓬勃發(fā)展。廢棄三門(mén)峽水庫(kù)將會(huì)導(dǎo)致三門(mén)峽市喪失重要的灌溉、發(fā)電、旅游、供水來(lái)源,市域的居民基本生活和一二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展都將受到根本性沖擊。在政策博弈中三門(mén)峽市基于自身生存發(fā)展的根本需要力保水利樞紐,雖然在多方主體中行政地位相對(duì)弱勢(shì),但卻牢牢占據(jù)著政策網(wǎng)絡(luò)中利益考量的核心一環(huán)。

4 結(jié)論與討論

4.1 兼顧新生主體

政策的制定與演化,除了會(huì)帶來(lái)不同主體的相互博弈,也可能會(huì)催生全新的利益主體。因水利而興的三門(mén)峽政府及市民,在政策歷程中逐漸形成了一個(gè)獨(dú)立于水利部門(mén)、工程本身卻又與其榮辱與共的新生主體,并深度參與到行動(dòng)舞臺(tái)之中。當(dāng)政策需要被調(diào)整時(shí),他們作為水利存廢的利益攸關(guān)主體,通過(guò)發(fā)聲對(duì)各方施加壓力從而對(duì)結(jié)果產(chǎn)生顯著影響。新生主體改變了政策網(wǎng)絡(luò)中各方的博弈形勢(shì),如果忽略其利益訴求會(huì)為政策推行與社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)諸多隱患。因此在政策制定與演化的歷程中,需要以長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光對(duì)政策進(jìn)行充分評(píng)估,以開(kāi)放的態(tài)度吸納多元主體參與。同時(shí)需要保證足夠的靈活性與包容性以適應(yīng)不斷變化的政策環(huán)境,從而平衡和兼顧各方訴求。

4.2 重視意見(jiàn)領(lǐng)袖

意見(jiàn)領(lǐng)袖在政策演化的歷程中發(fā)揮了不可忽視的重要作用。2004年陜西省人大代表及政協(xié)委員相繼提交議案,建議三門(mén)峽水庫(kù)立即停止蓄水發(fā)電,以徹底解決渭河水患。除此之外,中國(guó)科學(xué)院、中國(guó)工程院雙院士張光斗和原全國(guó)政協(xié)副主席、水利部長(zhǎng)錢(qián)正英都是堅(jiān)定的“廢庫(kù)派”。他們作為意見(jiàn)領(lǐng)袖參與政策網(wǎng)絡(luò),在三門(mén)峽存廢的互動(dòng)博弈中憑借自身的影響力與專(zhuān)業(yè)見(jiàn)解為政策制定者與各方公眾搭建橋梁,影響公眾觀點(diǎn)并促進(jìn)政策的演化與創(chuàng)新。重視意見(jiàn)領(lǐng)袖的作用,對(duì)于提高政策的公眾接受度,推動(dòng)政策執(zhí)行與創(chuàng)新至關(guān)重要。