1993 年《教師法》的制定進(jìn)程、核心關(guān)切與自我定位

申素平 余若凡

（中國(guó)人民大學(xué) 教育學(xué)院，北京 100872）

改革開(kāi)放至今，我國(guó)教育法治建設(shè)取得了重大成就。一個(gè)以憲法教育條款為核心，以《中華人民共和國(guó)教育法》（以下簡(jiǎn)稱《教育法》。為行文簡(jiǎn)潔，以下相關(guān)法律均以具體法律名稱相稱）為基本，以其他教育法律為主干，涵蓋多層級(jí)法源的教育法律體系已經(jīng)基本形成。[1]其中，1993 年首次頒布的《教師法》具有特殊地位，它不僅是最早頒行的教育法律之一（《教師法》于1993 年首次頒布，僅晚于1980年首次頒布的《學(xué)位條例》和1986 年首次頒布的《義務(wù)教育法》），而且還是唯一一部以某種職業(yè)為調(diào)整對(duì)象的教育法律?！督處煼ā芳炔皇且徊繂渭兊慕處煓?quán)益保障法，也不是單純的一部教師職業(yè)管理法，而是一部集二者于一體的綜合性法律。[2]25《教師法》系統(tǒng)規(guī)定了教師的地位、權(quán)利和義務(wù)，教師資格制度、教師職務(wù)制度和聘任制度，教師的培養(yǎng)和培訓(xùn)，教師考核、教師待遇和教師獎(jiǎng)勵(lì)，各級(jí)政府在教師隊(duì)伍建設(shè)方面的職責(zé)和權(quán)限，以及教師權(quán)益救濟(jì)體系等各方面內(nèi)容，是我國(guó)教師制度的基本法律。

任何法律都是有形時(shí)空中的連續(xù)統(tǒng)一體，這意味著其同時(shí)在空間和時(shí)間兩重維度上展開(kāi)。前者在法解釋方法上指向體系解釋，后者則指向歷史解釋。所謂歷史解釋，就是指“通過(guò)研究立法時(shí)的歷史背景資料、立法機(jī)關(guān)審議情況、草案說(shuō)明報(bào)告及檔案資料，來(lái)說(shuō)明立法當(dāng)時(shí)立法者準(zhǔn)備賦予法律的內(nèi)容和含義?！盵3]歷史法學(xué)派的代表人物薩維尼在《論立法與法學(xué)的當(dāng)代使命》一書(shū)中指出，民族的共同法律信念、“民族精神”為法的終極源泉。[4]反過(guò)來(lái)說(shuō)，若未能體悟鑄就了法律文本的民族精神和歷史傳統(tǒng)，就無(wú)法真正理解其價(jià)值理念和深層含義。歷史解釋的特殊之處就在于，解釋者需要將法律置于歷史語(yǔ)境中加以考察，方能形成對(duì)法律文本更為深刻的理解。[5]

《教師法》自1993 年頒布已逾三十載，除了全國(guó)人大常委會(huì)2009 年對(duì)《教師法》第三十六條作出技術(shù)性修改外，至今未有實(shí)質(zhì)性的修改。根據(jù)《全國(guó)人大常委會(huì)2023 年立法工作計(jì)劃》，《教師法》已被列入本年度的預(yù)備審議項(xiàng)目。在《教師法》即將修訂之際，通過(guò)尋找、梳理和總結(jié)1993 年《教師法》制定前后的歷史背景資料、草案說(shuō)明報(bào)告等材料，重新檢視《教師法》的立法進(jìn)程、核心關(guān)切與自我定位，有利于形成對(duì)《教師法》更為深厚、更為系統(tǒng)和更為生動(dòng)的理解和體會(huì)。再以此歷史之眼回返觀照，能為當(dāng)前有關(guān)《教師法》修訂的諸多討論奠定更堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)和提供更為有力的支撐。

一、1993 年《教師法》的立法進(jìn)程

1978 年黨的十一屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，“必須加強(qiáng)社會(huì)主義法制……做到有法必依，有法可依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”；1981 年《關(guān)于建國(guó)以來(lái)黨的若干歷史問(wèn)題的決議》中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“必須……完善國(guó)家的憲法和法律并使之成為任何人都必須嚴(yán)格遵守的不可侵犯的力量”。由此，社會(huì)主義法制在國(guó)家政治生活中的重要地位得以重新建立，教育法治建設(shè)在此大背景下也開(kāi)始步入正軌。[6]1980 年全國(guó)人大常委會(huì)制定《學(xué)位條例》，1986 年全國(guó)人大制定《義務(wù)教育法》，正式揭開(kāi)了我國(guó)教育立法的序幕。《教師法》正是在這一時(shí)期進(jìn)入立法議程，并于1993 年10 月經(jīng)八屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)。事實(shí)上，要求制定《教師法》的呼聲早在1986 年前后就已經(jīng)出現(xiàn)。1986 年3 月，張承先等全國(guó)人大代表、方明等全國(guó)政協(xié)委員在第六屆全國(guó)人大第四次會(huì)議和第六屆全國(guó)政協(xié)第四次會(huì)議上分別提出要盡快制定《教師法》，全國(guó)人大教科文衛(wèi)委員會(huì)也提出了盡快起草《教師法》的議案。[2]14由此，原國(guó)家教委開(kāi)始積極籌備《教師法》起草工作，會(huì)同多方廣泛開(kāi)展調(diào)研論證，形成了《教師法（草案送審稿）》，并于1989 年4 月正式上報(bào)國(guó)務(wù)院。[2]15

《教師法（草案送審稿）》上報(bào)國(guó)務(wù)院后，原國(guó)務(wù)院法制局會(huì)同原國(guó)家教委、全國(guó)人大教科文衛(wèi)委員會(huì)在此基礎(chǔ)上又做了大量工作，包括向各地方政府、國(guó)務(wù)院各部委、部分全國(guó)人大代表和全國(guó)政協(xié)委員征求意見(jiàn)，組成征求意見(jiàn)小組在全國(guó)各地召開(kāi)座談會(huì)，同財(cái)政部、原人事部和原勞動(dòng)部等單位就草案送審稿中有關(guān)教師待遇的條款進(jìn)行了反復(fù)協(xié)商。[7]44此后，又經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議三次討論和修改，《教師法（草案）》最終于1991 年8 月9 日由國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)，時(shí)任國(guó)務(wù)院總理李鵬提請(qǐng)七屆全國(guó)人大常委會(huì)審議《教師法（草案）》。[7]44在審議《教師法（草案）》時(shí)，七屆全國(guó)人大常委會(huì)圍繞草案中的教師待遇條款和進(jìn)一步推動(dòng)教師聘任制問(wèn)題提出了相當(dāng)多的意見(jiàn)。全國(guó)人大常委會(huì)和全國(guó)人大教科文衛(wèi)委員會(huì)一致認(rèn)為，《教師法（草案）》中關(guān)于教師待遇的一系列規(guī)定應(yīng)當(dāng)更加明確和具體，否則無(wú)法實(shí)現(xiàn)制定《教師法》的核心目標(biāo)。[8]82-831992 年10 月，國(guó)務(wù)院辦公廳正式致函全國(guó)人大常委會(huì)，將《教師法（草案）》撤回，以期進(jìn)行進(jìn)一步的修改。[8]83

1993 年2 月，中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》指出，必須“建設(shè)一支具有良好政治業(yè)務(wù)素質(zhì)、結(jié)構(gòu)合理、相對(duì)穩(wěn)定的教師隊(duì)伍……采取重大政策和措施，提高教師的社會(huì)地位，大力改善教師的工作、學(xué)習(xí)和生活條件……”[9]，在中央層面上確立了教師隊(duì)伍建設(shè)的總方針以及相應(yīng)舉措。以此為契機(jī)，《教師法（草案）》的修改工作步入正軌。時(shí)任國(guó)務(wù)院總理李鵬、國(guó)務(wù)院副總理李嵐清均對(duì)《教師法（草案）》的修改工作作出明確指示。原國(guó)家教委、原國(guó)務(wù)院法制局在此基礎(chǔ)上對(duì)《教師法（草案）》作了進(jìn)一步修改，該草案經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)后，被提交至八屆全國(guó)人大常委會(huì)審議。[2]171993 年10月31 日，八屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議表決通過(guò)《教師法》，新中國(guó)第一部系統(tǒng)調(diào)整教師領(lǐng)域法律關(guān)系的法律至此誕生。

二、1993 年《教師法》的核心關(guān)切

《教師法》歷時(shí)八年，經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)兩度審議方通過(guò)施行，足見(jiàn)該法的重要程度和特殊之處。此外，該法立法進(jìn)程如此漫長(zhǎng)和曲折，期間圍繞教師法草案相關(guān)條款產(chǎn)生的爭(zhēng)議之激烈程度可見(jiàn)一斑。其中，爭(zhēng)議最為激烈的就是有關(guān)教師待遇的條款?！敖處煼ㄟt遲定不下來(lái)，主要是在教師的待遇問(wèn)題上卡殼?！盵8]98以教師工資條款為例，全國(guó)人大常委會(huì)1991 年首次審議《教師法（草案）》時(shí)，草案中規(guī)定：“國(guó)家分別規(guī)定適合高等學(xué)校和中小學(xué)教師特點(diǎn)的工資制度。隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)家不斷提高教師的工資水平，具體辦法由國(guó)務(wù)院制定”，許多全國(guó)人大常委會(huì)委員認(rèn)為，該條款過(guò)于寬泛，無(wú)法發(fā)揮保障教師工資待遇的作用。[8]821993 年中共中央國(guó)務(wù)院《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》明確規(guī)定：“逐步使教師的工資水平與全民所有制企業(yè)同類人員大體持平”，這一規(guī)定為進(jìn)一步修改教師法草案提供了重要依據(jù)。時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理李嵐清主張按照《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》的這一規(guī)定修改《教師法（草案）》，原國(guó)務(wù)院法制局根據(jù)上述指示對(duì)其進(jìn)行修改，即“教師的平均工資水平相當(dāng)于全民所有制企業(yè)同類人員的平均工資水平”[8]83-84。

1993 年10 月4 日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)了修改后的《教師法（草案）》，時(shí)任國(guó)務(wù)院總理李鵬在會(huì)上提出，將上述條款修改為“教師的平均工資水平應(yīng)當(dāng)不低于國(guó)家公務(wù)員的平均工資水平，具體辦法由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定?！盵8]84現(xiàn)在來(lái)看，這一更改對(duì)保障教師待遇頗為有利。在該版草案被提交至八屆全國(guó)人大常委會(huì)后，全國(guó)人大教科文衛(wèi)委員會(huì)提出應(yīng)當(dāng)在“水平”后加上“并不斷提高。建立定期晉級(jí)增薪制度?！币灿腥珖?guó)人大常委會(huì)委員提出教師的工資水平應(yīng)當(dāng)高于公務(wù)員。[7]46-47上述意見(jiàn)在1993 年《教師法》第二十五條中均得到了體現(xiàn)。①1993 年《教師法》第二十五條規(guī)定：“教師的平均工資水平應(yīng)當(dāng)不低于或者高于國(guó)家公務(wù)員的平均工資水平，并逐步提高。建立正常晉級(jí)增薪制度，具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！庇纱丝梢?jiàn)，保障教師待遇是制定1993 年《教師法》的核心動(dòng)因之一。有全國(guó)人大常委會(huì)委員指出：“由于教師的待遇低，在社會(huì)上得不到應(yīng)有的尊重，全國(guó)有近40 萬(wàn)教師流失，其中大多是骨干教師……教師的低待遇，造成了教育的低質(zhì)量，特別是基礎(chǔ)教育質(zhì)量滑坡?！薄拔覀冃枰慕處煼☉?yīng)當(dāng)是一個(gè)真正能保障教師合法權(quán)益的法。這樣的法將為從根本上解決長(zhǎng)期未能解決的教師待遇低下問(wèn)題帶來(lái)希望……”[8]85教師待遇得到保障，方能遏制教師隊(duì)伍人才流失，進(jìn)而為建設(shè)一支政治品質(zhì)和專業(yè)素質(zhì)“雙過(guò)硬”的教師隊(duì)伍奠定基礎(chǔ)。反過(guò)來(lái)說(shuō)，彼時(shí)教師隊(duì)伍建設(shè)面臨的最重要問(wèn)題之一即為教師待遇過(guò)低問(wèn)題。

在深層原因上，制定1993 年《教師法》主要出于如下因素：第一，優(yōu)先發(fā)展教育戰(zhàn)略的確立。實(shí)行改革開(kāi)放時(shí)，世界正處于激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)當(dāng)中，這場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)既是科學(xué)技術(shù)層面上的競(jìng)爭(zhēng)，又是人才素質(zhì)上的競(jìng)爭(zhēng)，但歸根結(jié)底還是教育的競(jìng)爭(zhēng)。[10]2“我們國(guó)家，國(guó)力的強(qiáng)弱，經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁的大小，越來(lái)越取決于勞動(dòng)者的素質(zhì)，取決于知識(shí)分子的數(shù)量和質(zhì)量?！盵11]“只有把教育搞上去，才能從根本上增強(qiáng)我國(guó)的綜合國(guó)力，才能在激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中取得戰(zhàn)略主動(dòng)地位?！盵12]黨的十三大提出，“教育必須為社會(huì)主義現(xiàn)代化服務(wù)，社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)必須依靠教育”，黨的十四大提出，“必須把教育擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，努力提高全民族的思想道德和科學(xué)文化水平……這是實(shí)現(xiàn)我國(guó)現(xiàn)代化的根本大計(jì)?！闭衽d教育的關(guān)鍵在于教師，因此建設(shè)一支高素質(zhì)的教師隊(duì)伍成為彼時(shí)的當(dāng)務(wù)之急。第二，黨的十一屆三中全會(huì)撥亂反正后，教師的地位和作用在思想上重新得到重視。[13]鄧小平強(qiáng)調(diào)，“一個(gè)學(xué)校能不能為社會(huì)主義建設(shè)培養(yǎng)合格的人才，培養(yǎng)德智體全面發(fā)展、有社會(huì)主義覺(jué)悟有文化的勞動(dòng)者，關(guān)鍵在教師?！盵14]1985 年中共中央《關(guān)于教育體制改革的決定》中指出，“改革教育體制……最重要的是要調(diào)動(dòng)教師的積極性?！秉h的十四大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，要“加強(qiáng)師資隊(duì)伍的培養(yǎng)和建設(shè)”。1993 年中共中央國(guó)務(wù)院《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》中指出，“振興民族的希望在教育，振興教育的希望在教師?！钡谌處煷銎蛦?wèn)題亟待解決。彼時(shí)全社會(huì)尊師重教、尊重知識(shí)分子的氛圍尚未形成。教師待遇，尤其是經(jīng)濟(jì)待遇偏低，個(gè)別地方拖欠教師工資的現(xiàn)象嚴(yán)重。“在全國(guó)12 個(gè)行業(yè)中，教師的收入是倒數(shù)第3 位。由于國(guó)家對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的投入不夠，全國(guó)有相當(dāng)數(shù)量的省市拖欠教師工資，有的拖欠達(dá)8 個(gè)月之久……”[8]78-79。教育系統(tǒng)平均工資低于全民所有制企業(yè)，城市中小學(xué)教師人均住房面積也低于城市居民，甚至在某些地區(qū)還屢次發(fā)生干擾學(xué)校教學(xué)和教師受到人身傷害的事件。[15]這些情況導(dǎo)致骨干教師、青年教師不斷流失，嚴(yán)重影響了教師隊(duì)伍的建設(shè)和發(fā)展。這也是部分全國(guó)人大代表、全國(guó)政協(xié)委員不斷呼吁制定《教師法》的主要原因。第四，教師隊(duì)伍素質(zhì)亟待提高。彼時(shí)國(guó)家教師隊(duì)伍建設(shè)剛進(jìn)入正軌，總體上看我國(guó)教師的思想品德修養(yǎng)和業(yè)務(wù)水平尚無(wú)法適應(yīng)教育事業(yè)改革和發(fā)展的需要[16]，此外還存在教師數(shù)量短缺、學(xué)歷層次較低等問(wèn)題。因此，必須將教師管理，包括教師職業(yè)資格和任用、教師培養(yǎng)、教師培訓(xùn)和考核等事項(xiàng)全部納入法治化、規(guī)范化軌道，以實(shí)現(xiàn)提升教師隊(duì)伍思想品德修養(yǎng)和業(yè)務(wù)水平的目的。[9]4

三、1993 年《教師法》的自我定位

1993 年《教師法》第一條規(guī)定：“為了保障教師的合法權(quán)益，建設(shè)具有良好思想品德修養(yǎng)和業(yè)務(wù)素質(zhì)的教師隊(duì)伍，促進(jìn)社會(huì)主義教育事業(yè)的發(fā)展，制定本法?！贝藯l揭示了《教師法》的立法宗旨。概括而言，其包括兩個(gè)方面，一是保障教師合法權(quán)益，二是通過(guò)規(guī)范化和法治化的手段建設(shè)一支具有良好思想品德和業(yè)務(wù)素質(zhì)的教師隊(duì)伍。[17]保障教師合法權(quán)益主要指向教師的經(jīng)濟(jì)待遇和社會(huì)地位。經(jīng)濟(jì)待遇在《教師法》中主要體現(xiàn)為教師的工資（包括津貼和補(bǔ)貼）待遇、住房待遇、醫(yī)療待遇、退休待遇等；社會(huì)地位一方面體現(xiàn)為在全社會(huì)范圍內(nèi)營(yíng)造濃厚的尊師重教氛圍，另一方面體現(xiàn)為教師專業(yè)人員地位的確立，以及對(duì)于教師專業(yè)權(quán)利和義務(wù)的確認(rèn)。第二個(gè)方面主要指法治化的教師隊(duì)伍管理機(jī)制，包括教師資格認(rèn)定、教師任用和考核、教師培養(yǎng)和培訓(xùn)、教師獎(jiǎng)勵(lì)和懲處等。在制定《教師法》前，我國(guó)教師隊(duì)伍管理長(zhǎng)期存在著兩個(gè)極端傾向：一方面是過(guò)于隨意缺乏規(guī)范性，另一方面則又把教師納入國(guó)家干部序列管理，在編制管理、工作量、職務(wù)晉升以及工資待遇等方面“管得過(guò)多過(guò)死”。[17]《教師法》的頒行為教師隊(duì)伍管理法治化奠定了基礎(chǔ)。綜上所述，《教師法》的頒行一方面是基于教師待遇低下的時(shí)代背景，另一方面是提升教師綜合素質(zhì)的客觀要求，并在最終意義上服務(wù)于優(yōu)先發(fā)展教育戰(zhàn)略。上述兩方面錨定了1993年《教師法》的自我定位。

由此可見(jiàn)，《教師法》不僅是一部“教師待遇法”“教師權(quán)益法”，同時(shí)也是一部“教師隊(duì)伍建設(shè)法”，它系統(tǒng)地規(guī)定了教師隊(duì)伍建設(shè)工作的方方面面。教師的待遇問(wèn)題得不到解決，合法權(quán)益得不到保障，教師隊(duì)伍建設(shè)也無(wú)從談起。在更深層的意義上，1993 年《教師法》的出臺(tái)，與當(dāng)時(shí)國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展需要一支政治品質(zhì)和專業(yè)素質(zhì)“雙過(guò)硬”的教師隊(duì)伍緊密相關(guān)。反過(guò)來(lái)說(shuō)，《教師法》的頒行為教師隊(duì)伍建設(shè)提供了堅(jiān)實(shí)的法治保障。不過(guò)，上述兩方面尚不足以完全涵括1993 年《教師法》的自我定位。本文認(rèn)為，還應(yīng)引入教師法律地位這一視角對(duì)其加以檢視。其實(shí)，教師法律身份及其變遷這一問(wèn)題，本身即內(nèi)生于《教師法》。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，公務(wù)員制度尚未創(chuàng)設(shè)，（公辦學(xué)校）教師同各級(jí)黨政機(jī)關(guān)工作人員、企事業(yè)單位管理人員、專業(yè)技術(shù)人員等在法律身份上均被納入“國(guó)家干部”范疇，由政府人事部門(mén)統(tǒng)一任用和管理。[18]隨著公務(wù)員制度的逐步確立，作為統(tǒng)一法律身份的“國(guó)家干部”不復(fù)存在，“國(guó)家干部”內(nèi)部的不同群體開(kāi)始分化。[19]《教師法》的出臺(tái)，在某種意義上就是為了彌補(bǔ)“國(guó)家干部”退場(chǎng)后教師在法律地位上的空白。

與《公務(wù)員法》相比，《教師法》賦予教師的法律地位有其特殊之處。在教師的法律地位方面，1993年《教師法》第三條規(guī)定：“教師是履行教育教學(xué)職責(zé)的專業(yè)人員，承擔(dān)教書(shū)育人，培養(yǎng)社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)者和接班人、提高民族素質(zhì)的使命。教師應(yīng)當(dāng)忠誠(chéng)于人民的教育事業(yè)?！痹摋l規(guī)定具有多重向度。首先，“履行教育教學(xué)職責(zé)的專業(yè)人員”確立了教師的職業(yè)地位，即從事教育教學(xué)工作的專業(yè)人員；其次，“承擔(dān)教書(shū)育人，培養(yǎng)社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)者和接班人、提高民族素質(zhì)的使命”確立了教師的政治使命，即培養(yǎng)合格的社會(huì)主義建設(shè)者和接班人、提高民族素質(zhì)。最后，“應(yīng)當(dāng)忠誠(chéng)于人民的教育事業(yè)”進(jìn)一步明確了教師的政治地位，強(qiáng)調(diào)了教師職業(yè)的國(guó)家性和公共性。1993 年《教師法》第三條刻畫(huà)了教師的兩重形象：第一，以教育教學(xué)活動(dòng)為職業(yè)的專業(yè)人員；第二，以培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會(huì)主義建設(shè)者和接班人為己任，忠誠(chéng)于人民教育事業(yè)的公共服務(wù)提供者。前者構(gòu)成了后者的基礎(chǔ)，后者可被視為前者的補(bǔ)充。此外，法律身份的具體內(nèi)容是與之相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)?！督處煼ā返谄邨l、第八條規(guī)定的教師權(quán)利與義務(wù)基本與教育教學(xué)活動(dòng)的開(kāi)展相關(guān)聯(lián)，第九條規(guī)定的相關(guān)主體職責(zé)也以保障教師正常開(kāi)展教育教學(xué)活動(dòng)為目的①《教師法》第七條規(guī)定的六項(xiàng)教師權(quán)利或者直接指向教育教學(xué)活動(dòng)，或者是教育教學(xué)活動(dòng)的內(nèi)在組成，或者是教育教學(xué)活動(dòng)的正常開(kāi)展的必要條件?！督處煼ā返诎藯l規(guī)定的六項(xiàng)教師義務(wù)或者是對(duì)于教育教學(xué)活動(dòng)的某種要求，或者是教師在教育教學(xué)活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)履行的某種職責(zé)（職業(yè)道德）。有學(xué)者指出，《教師法》規(guī)定的教師義務(wù)具有多重性質(zhì)，既包括“教師作為專業(yè)人員的義務(wù)”，也包括“教師作為普通公民的義務(wù)”，還包括“教師作為國(guó)家公權(quán)力執(zhí)行者的義務(wù)”（參見(jiàn)申素平.教育法學(xué)：原理、規(guī)范與應(yīng)用[M].北京：教育科學(xué)出版社，2009：204）。不過(guò)，可以認(rèn)為，這些不同性質(zhì)的義務(wù)均與教師的教育教學(xué)活動(dòng)存在緊密的關(guān)聯(lián)。。由此可見(jiàn)，1993 年《教師法》視野下的教師，是肩負(fù)公共性職責(zé)的專業(yè)人員，立法調(diào)整的核心在教育教學(xué)這一專業(yè)活動(dòng)。

從結(jié)構(gòu)體例上看，除教師的權(quán)利和義務(wù)外，1993 年《教師法》還規(guī)定了教師資格制度、教師職務(wù)制度、教師聘任制度、教師培養(yǎng)和培訓(xùn)制度、教師考核制度、教師待遇（包括工資、津貼、補(bǔ)貼、住房、住房、醫(yī)療、退休/退職等）、教師獎(jiǎng)勵(lì)、教師權(quán)益保護(hù)（包括侵害教師合法權(quán)益的法律責(zé)任和教師申訴制度）。教師資格制度和教師聘任制度關(guān)涉教師隊(duì)伍的進(jìn)出，教師職務(wù)制度、教師培養(yǎng)和培訓(xùn)制度、教師考核制度關(guān)涉教師隊(duì)伍專業(yè)素質(zhì)和政治品質(zhì)的維持和提升，教師待遇實(shí)質(zhì)上劃定了教師待遇的最低標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)管理主體提出了明確要求，教師權(quán)益保護(hù)則是教師在與其管理主體發(fā)生權(quán)益糾紛時(shí)，可以尋求的救濟(jì)途徑。從調(diào)整對(duì)象和觀察視角上看，上述內(nèi)容更接近對(duì)于教師隊(duì)伍建設(shè)的“宏觀調(diào)控”，而非對(duì)于教師與用人單位間建立的聘用關(guān)系的“微觀管理”，后者更多是由《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》《勞動(dòng)合同法》等發(fā)揮作用①已有學(xué)者在梳理了教育行政機(jī)關(guān)的職權(quán)后發(fā)現(xiàn)，“在教育法規(guī)范上，教育行政機(jī)關(guān)直接與教師發(fā)生法律關(guān)系的情形并不多?！币?jiàn)管華.論教育行政機(jī)關(guān)的法律地位[J].華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)（教育科學(xué)版），2021，39（1）：26-39.。有學(xué)者在分析1993 年《教師法》第三十九條確立的教師申訴制度時(shí)指出，當(dāng)前教師群體處于較為復(fù)雜的法律關(guān)系之中，“教師群體權(quán)益保障的法律適用橫跨民事法、勞動(dòng)法、行政法與教育法等領(lǐng)域”，在《教師法》層面上“針對(duì)整個(gè)教師群體設(shè)置統(tǒng)一的救濟(jì)制度”無(wú)法發(fā)揮制度預(yù)期功能。[20]這一論斷注意到了《教師法》同《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》《勞動(dòng)合同法》等法律法規(guī)間已經(jīng)存在的適用交叉和可能存在的適用沖突，但并未察覺(jué)到二者在調(diào)整對(duì)象和觀察視角上的差異。

四、結(jié)語(yǔ)

1993 年《教師法》的出臺(tái)，結(jié)束了長(zhǎng)久以來(lái)我國(guó)教師隊(duì)伍建設(shè)和教師權(quán)益保障無(wú)法可依的局面，為切實(shí)提升教師社會(huì)地位，保障教師待遇，提升教師業(yè)務(wù)水平和政治素質(zhì)，加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)奠定了基礎(chǔ)，提供了法治保障，標(biāo)志著我國(guó)教育立法實(shí)踐重新步入正軌。其后，我國(guó)教育立法進(jìn)入蓬勃發(fā)展時(shí)期，九年間共制定了五部教育法律。[1]1993 年《教師法》的出臺(tái)，是教育立法回應(yīng)營(yíng)造尊師重教社會(huì)氛圍、切實(shí)提升教師社會(huì)地位、保障教師各項(xiàng)待遇、加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)的時(shí)代呼聲的結(jié)果，是立法者圍繞教師工資待遇等關(guān)鍵條款反復(fù)磋商、不斷修改的結(jié)果，更是圍繞“教師隊(duì)伍建設(shè)”這一宏觀命題謀篇布局的結(jié)果。

“教育法學(xué)研究也應(yīng)加強(qiáng)對(duì)教育法條文的學(xué)理解釋，其對(duì)于豐富和深化對(duì)教育法有關(guān)條文的認(rèn)識(shí)和理解”具有重要價(jià)值。[21]其中，歷史主義的視角對(duì)于進(jìn)一步完善教育法條文的學(xué)理解釋具有重要的補(bǔ)充價(jià)值，特別是理解其中大量存在的、具有典型時(shí)代特征的條文，具有非常重要的價(jià)值。本文基于現(xiàn)有的歷史材料，圍繞1993 年《教師法》的立法進(jìn)程、核心關(guān)切與自我定位進(jìn)行深入梳理和系統(tǒng)詮釋，指出保障教師各項(xiàng)權(quán)益和加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)兩大核心關(guān)切，提出教師隊(duì)伍建設(shè)的“宏觀調(diào)控”法這一定位，以期為《教師法》修訂提供參考依據(jù)。