水土保持補償費征收的執(zhí)法案例分析

［關(guān)鍵詞］ 水土保持補償費;執(zhí)法;案例；化窩煤礦

［摘 要］ 以畢節(jié)市水務(wù)局查處的貴州黔西化窩煤業(yè)有限公司拒不繳納水土保持補償費案件為例，從執(zhí)法主體合法、“一案兩卷”辦案、自由裁量適當(dāng)、法制審核規(guī)范、留置送達(dá)有效等方面對典型案例進(jìn)行解剖分析，探討了案例中執(zhí)法主體、征收標(biāo)準(zhǔn)和違法成本等問題，可為規(guī)范執(zhí)法、以案釋法提供參考。

［中圖分類號］ S157" [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] B" DOI：10.3969/j.issn.1000-0941.2024.05.009

依法繳納水土保持補償費，是生產(chǎn)建設(shè)單位或個人應(yīng)當(dāng)履行的法律義務(wù)。但是，在水土保持監(jiān)督管理實踐中，一些生產(chǎn)建設(shè)項目以各種理由推脫不繳甚至拒繳水土保持補償費，造成水利規(guī)費流失和不良的社會影響，已成為各級審計反饋整改的重點問題之一。筆者以畢節(jié)市水務(wù)局依法立案查處的貴州黔西化窩煤業(yè)有限公司拒不繳納水土保持補償費案為例，通過案例剖析規(guī)范執(zhí)法，達(dá)到查處一案、警示一批、教育一片、整改一方的目的。

1 項目概況

化窩煤礦是貴州黔西化窩煤業(yè)有限公司開發(fā)建設(shè)的生產(chǎn)礦井，位于百里杜鵑管理區(qū)金坡鄉(xiāng)［2007年7月前屬黔西縣（現(xiàn)黔西市）管轄］境內(nèi)，距黔西市城區(qū)約25 km。該礦屬技改礦，井田面積488.08 hm2，礦井保有資源量1 502.8萬t，設(shè)計可采儲量885.07萬t，設(shè)計生產(chǎn)能力30萬t／a，服務(wù)年限21.1 a。項目建設(shè)區(qū)由生產(chǎn)場地、行政福利設(shè)施場地、風(fēng)井場地、連接道路、備用排矸場、給排水系統(tǒng)、附屬系統(tǒng)、廢棄場地8部分組成，占地面積6.57 hm2，其中永久占地6.03 hm2、臨時占地0.54 hm2。工程建設(shè)挖填土石方量約5萬m3，年排矸量3萬t。項目總投資6 766.43萬元，其中土建投資1 120.43萬元。項目于2010年11月開工，2015年竣工。

2 案例查處情況

2021年11月，在貴州省開展水土保持補償費清繳專項執(zhí)法行動期間，發(fā)現(xiàn)貴州黔西化窩煤業(yè)有限公司存在欠繳水土保持補償費行為。根據(jù)貴州省水利廳《關(guān)于黔西縣金坡鄉(xiāng)化窩煤礦（變更）水土保持方案的復(fù)函》（黔水?！?012〕221號）核定化窩煤礦建設(shè)期水土保持補償費13.14萬元；按照能源部門提供的煤礦企業(yè)上報以銷定產(chǎn)行業(yè)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2016年1月至2020年12月共生產(chǎn)原煤88.43萬t，以現(xiàn)行征收標(biāo)準(zhǔn)0.35元／t計算，應(yīng)繳納水土保持補償費30.95萬元，共計44.09萬元。該公司僅在2017年12月、2020年5月共繳納7.71萬元，合計欠繳水土保持補償費36.38萬元，經(jīng)多次催繳仍不繳納，構(gòu)成拒不繳納水土保持補償費違法案件。

因百里杜鵑管理區(qū)水務(wù)和生態(tài)移民局不具備執(zhí)法主體資格，故本案采取提級辦理的方式，案件由畢節(jié)市水務(wù)局承辦。市水務(wù)局分別于2022年4月8日、5月6日下達(dá)《水土保持補償費追繳通知書》和《責(zé)令限期繳納水土保持補償費通知單》，省、市、區(qū)三級水行政主管部門本著教育與處罰相結(jié)合的原則，多次到現(xiàn)場進(jìn)行催繳，并向企業(yè)普及了相關(guān)法律知識和應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律后果，該公司在2022年4月、6月2次共補繳水土保持補償費5.0萬元，但以企業(yè)經(jīng)營困難為由，仍拒不繳納剩余的31.38萬元，從而構(gòu)成拒不繳納水土保持補償費的違法行為。

2022年6月，市水務(wù)局正式立案調(diào)查。按照法定程序進(jìn)行調(diào)查取證、案件討論、法制審核和黨組集體討論后，2022年8月市水務(wù)局正式下達(dá)《水土保持補償費滯納金征收決定書》，決定“征繳建設(shè)期和生產(chǎn)運行期水土保持補償費31.38萬元，并自2022年5月21日起至實際繳清之日止按日加收滯納部分0.5‰的滯納金”；同月下達(dá)《水行政處罰決定書》，“處應(yīng)繳水土保持補償費一倍的罰款31.38萬元；逾期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的3%加處罰款”。該公司未在法定期限內(nèi)申請行政復(fù)議或提起行政訴訟，又未在規(guī)定期限內(nèi)履行規(guī)定的義務(wù)，強制執(zhí)行催告期屆滿后，該企業(yè)仍拒不履行法定義務(wù)，遂依法申請人民法院強制執(zhí)行。

在人民法院案件受理期間，該公司又補繳水土保持補償費15.07萬元，實際欠繳16.31萬元。2023年4月26日，畢節(jié)市七星關(guān)區(qū)人民法院下達(dá)《行政裁定書》（2023黔0502行審62號、2023黔0502行審63號），裁定：準(zhǔn)予強制執(zhí)行貴州黔西化窩煤業(yè)有限公司補繳建設(shè)期和生產(chǎn)期水土保持補償費16.31萬元和截至2023年4月6日的滯納金5.04萬元，4月7日至水土保持補償費實際繳清之日止，以未繳費16.31萬元為基數(shù)，按每日0.5‰的標(biāo)準(zhǔn)計算滯納金；準(zhǔn)予強制執(zhí)行貴州黔西化窩煤業(yè)有限公司繳納罰款31.38萬元及加處罰款31.38萬元。

截至2023年9月7日，畢節(jié)市七星關(guān)區(qū)人民法院已強制執(zhí)行未繳納的水土保持補償費本金、滯納金和部分行政罰款，共計33.39萬元，案件處于執(zhí)行終等中。

3 案例分析

本案例辦理中，直接涉及《中華人民共和國水土保持法》《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國行政強制法》《中華人民共和國民事訴訟法》等法律，在法定期限內(nèi)嚴(yán)格按照立案、調(diào)查取證、審查、事先告知、聽取陳述和申辯、做出處罰決定、送達(dá)執(zhí)行等實施行政執(zhí)法，涵蓋了除行政復(fù)議、行政訴訟外的所有執(zhí)法程序，主要事實清楚、證據(jù)確鑿、處罰適當(dāng)、程序合法，人民法院行政裁決予以支持，是畢節(jié)市水行政執(zhí)法的成功案例之一，可以作為規(guī)范辦理水事違法案件的重要參考。

3.1 執(zhí)法主體合法

百里杜鵑管理區(qū)作為2007年7月經(jīng)貴州省委、省政府批準(zhǔn)成立的畢節(jié)市委、市政府正縣級派出機構(gòu)，區(qū)水務(wù)和生態(tài)移民局本身并不具備執(zhí)法主體資格，而本案采取提級辦理的方式，由畢節(jié)市水務(wù)局承辦，案件承辦人均持有有效的行政執(zhí)法證件，確保了行使行政執(zhí)法權(quán)的主體資格合法有效。

3.2 “一案兩卷”辦案

針對貴州黔西化窩煤業(yè)有限公司拒不繳納水土保持補償費一案在征收滯納金方面涉及行政強制、在拒不繳納水土保持補償費方面涉及行政處罰，本案在提高辦案效率的同時，首次按照“一案兩卷”的立卷形式來辦理，在行政處罰前先期下達(dá)《水土保持補償費滯納金征收事前告知書》（畢水滯征告字〔2022〕1號）和《水土保持補償費滯納金征收決定書》（畢水滯征字〔2022〕1號），在當(dāng)事人仍拒絕履行的情況下才進(jìn)行行政處罰，讓當(dāng)事人充分享有法定救濟(jì)權(quán)限。

3.3 自由裁量適當(dāng)

自由裁量權(quán)一般與行政行為結(jié)合在一起，是國家賦予行政機關(guān)在法律法規(guī)規(guī)定的幅度、范圍內(nèi)有一定選擇余地的處置權(quán)力。自由裁量權(quán)是否得到合理使用，是整個行政執(zhí)法過程規(guī)范性的一個具體體現(xiàn)。根據(jù)《中華人民共和國水土保持法》第五十七條，“違反本法規(guī)定，拒不繳納水土保持補償費的，由縣級以上人民政府水行政主管部門責(zé)令限期繳納；逾期不繳納的，自滯納之日起按日加收滯納部分萬分之五的滯納金，可以處應(yīng)繳水土保持補償費三倍以下的罰款”。本案在辦理過程中遵循教育與處罰相結(jié)合的原則，并嚴(yán)格按照《貴州省水行政處罰裁量基準(zhǔn)》，逾期未繳納水土保持費2個月以下的，處應(yīng)繳水土保持補償費1倍罰款，既達(dá)到了教育違法企業(yè)、糾正違法行為的目的，又讓執(zhí)法行為有力度、有溫度。

3.4 法制審核規(guī)范

重大行政執(zhí)法決定法制審核制度是黨的十八屆四中全會以來在行政執(zhí)法領(lǐng)域推行的一項重大改革，對于完善行政執(zhí)法程序、加強行政執(zhí)法監(jiān)督、規(guī)范行政執(zhí)法行為具有重要意義，是保證重大行政執(zhí)法決定合法、有效，促進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，提升行政執(zhí)法公信力和執(zhí)行力，避免因違法或不當(dāng)執(zhí)法損害公民、法人和其他組織合法權(quán)益的一項重要措施。本案在開展法制審核工作前，首先充分發(fā)揮行政機關(guān)在做出重大行政執(zhí)法決定前的法律顧問作用，由專業(yè)法律隊伍提出書面的法律建議書，法制審核部門在參考法律建議書的基礎(chǔ)上對承辦機構(gòu)草擬的執(zhí)法決定和相關(guān)材料進(jìn)行合法性及合理性審核，并出具書面審核意見供負(fù)責(zé)人參考。法制審核人員均具有法律從業(yè)資格，確保了法制審核的專業(yè)性和權(quán)威性。

3.5 留置送達(dá)有效

行政執(zhí)法部門做出的行政處罰決定，只有依照法定程序和方式送交當(dāng)事人，為此，發(fā)生法律效力；行政執(zhí)法過程中相關(guān)文件是否有效送達(dá)，也是行政執(zhí)法程序是否規(guī)范的一種重要體現(xiàn)。本案中違法企業(yè)在行政機關(guān)送達(dá)相關(guān)法律文書過程中采取躲避拒不配合簽收送達(dá)回執(zhí)的方式來逃避處罰，給執(zhí)法人員辦案增加了困難?！吨腥A人民共和國行政處罰法》第六十一條規(guī)定：行政處罰決定書應(yīng)當(dāng)在宣告后當(dāng)場交付當(dāng)事人；當(dāng)事人不在場的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)依照《中華人民共和國民事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，將行政處罰決定書送達(dá)當(dāng)事人。為此，本案多次采用留置送達(dá)的方式來確保送達(dá)的有效性，在留置送達(dá)的過程中，送達(dá)人邀請有關(guān)基層組織2名工作人員作為證明人，并在送達(dá)回證上簽名；同時在受達(dá)人的辦公場所現(xiàn)場宣讀相關(guān)決定，并在辦公場所張貼，全程錄音錄像，確保了送達(dá)程序的有效性。

4 案例探討

本案例的執(zhí)法程序合規(guī)合法，違法事實清楚，適用法律恰當(dāng)，但是通過復(fù)盤案例的辦理過程和企業(yè)承擔(dān)的違法成本，有值得深思之處。

4.1 執(zhí)法主體要更有效

百里杜鵑管理區(qū)作為2007年7月經(jīng)貴州省委、省政府批準(zhǔn)成立的畢節(jié)市委、市政府正縣級派出機構(gòu)，不是政府職能部門，不具備執(zhí)法主體資格。在轄區(qū)內(nèi)發(fā)生水土保持違法案件，直接由市級提級辦理，是確保執(zhí)法主體合法有效的方式，但是也并非唯一的方式。本案例從正式立案查處到人民法院下達(dá)行政裁決，歷時近1 a，現(xiàn)場送達(dá)文書10次，行政執(zhí)法成本約1.0萬元，時間跨度長，行政成本高，耗用了市級有限的行政資源。如采用委托執(zhí)法方式，整合區(qū)水務(wù)和生態(tài)移民局的技術(shù)力量具體承辦，客觀上市水務(wù)局雖有法律風(fēng)險，但有利于增強百里杜鵑管理區(qū)的水土保持監(jiān)管能力。

4.2 征收標(biāo)準(zhǔn)有待商榷

《國家發(fā)展改革委 財政部關(guān)于降低電信網(wǎng)碼號資源占用費等部分行政事業(yè)性收費標(biāo)準(zhǔn)的通知》（發(fā)改價格〔2017〕1186號）明確從2017年7月1日起，降低水土保持補償費征收標(biāo)準(zhǔn)；同時也明確“2017年7月1日前應(yīng)交未交的上述行政事業(yè)性收費，補交時應(yīng)按原標(biāo)準(zhǔn)征收”?！妒“l(fā)展改革委 省財政廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委 財政部關(guān)于降低電信網(wǎng)碼號資源占用費等部分行政事業(yè)性收費標(biāo)準(zhǔn)的通知》（黔發(fā)改收費〔2017〕1610號）明確“開采期間，石油、天然氣以外的礦產(chǎn)資源按照開采量（采掘、采剝總量）由每噸0.5元降為每噸0.35元按季度計征”。本案例中，核定征收時段跨越2017年7月1日，水土保持補償費征收標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一按0.35元／t計算，值得商榷。

4.3 違法成本加劇困境

本案例的當(dāng)事人貴州黔西化窩煤業(yè)有限公司所屬化窩煤礦是百里杜鵑管理區(qū)范圍內(nèi)礦界最寬、儲量最大的生產(chǎn)礦井，目前開采的15號煤層，平均厚度1.7 m。因井下地質(zhì)構(gòu)造條件差，含矸率、含硫量高，加上經(jīng)營管理不善等原因，年均達(dá)產(chǎn)率僅58.95%，煤炭發(fā)熱量僅10 465 kJ/kg，以電煤銷售價格0.014元／kJ計，經(jīng)營是虧損的，這固然是該公司無法按期繳納水土保持補償費的原因之一，但是水土保持法律法規(guī)并未規(guī)定此類情況的減緩免交條件，該公司沒有任何理由和借口拖延履行法定義務(wù)。因5次錯過了免于行政處罰的時間窗口而受到水行政處罰，不僅要補繳拖欠的本金，還要繳納滯納金、處應(yīng)繳數(shù)額2倍的罰款，同時被納入失信被執(zhí)行人名單、限制高消費措施，結(jié)果得不償失，代價慘重，教訓(xùn)深刻。企業(yè)本身生產(chǎn)經(jīng)營困難，付出的違法成本更加劇了企業(yè)生存的困境。

5 結(jié)束語

畢節(jié)是國務(wù)院批準(zhǔn)的“開發(fā)扶貧、生態(tài)建設(shè)”試驗區(qū)，又是“全國法治政府建設(shè)示范市”，依法行政、依法執(zhí)法，建設(shè)法治政府對水行政執(zhí)法提出了更高標(biāo)準(zhǔn)和更嚴(yán)格的要求。本案例執(zhí)法背景是畢節(jié)市兩任政府主要領(lǐng)導(dǎo)自然資源資產(chǎn)審計、百里杜鵑管理區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計反饋問題整改內(nèi)容之一，為完成審計整改而倒逼水務(wù)部門擔(dān)當(dāng)作為的執(zhí)法實踐。水務(wù)部門要主動作為，敢于執(zhí)法，善于執(zhí)法，讓違法行為“無處藏身”，切實提高違法案件辦理的數(shù)量。本案例同時也折射出具體辦案人員對政策把握能力的不足，需要強化業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，精通有關(guān)法律法規(guī)和政策，切實提升違法案件辦理的質(zhì)量，讓法律成為“長牙齒的老虎”，使辦理的每一件水土保持違法案件都經(jīng)得起歷史和人民的檢驗。

第一作者： 孟天友（1971—），男，貴州畢節(jié)人，畢節(jié)市水土保持監(jiān)測中心主任，高級工程師，農(nóng)學(xué)學(xué)士，主要從事水土保持技術(shù)和管理工作。

通信作者： 羅忠志（1987—），男，貴州大方人，工程師，碩士，主要從事水土保持技術(shù)與管理工作。E-mail： 1340376436@qq.com

（責(zé)任編輯 張緒蘭）

［引用格式］ 孟天友，羅忠志，溫玉峰，等.水土保持補償費征收的執(zhí)法案例分析：以貴州黔西化窩煤業(yè)有限公司拒不繳納水土保持補償費案為例[J].中國水土保持，2024（5）：26-28.