[關(guān)鍵詞] 水土保持方案;質(zhì)量抽查;黑龍江省
[摘 要] 為加強水土保持事中事后監(jiān)管,基于工作實踐,黑龍江省采用專家打分法,綜合考慮數(shù)量、行業(yè)類別、監(jiān)管重點、方案級別、許可方式等,抽取2018—2022年市、縣批復(fù)的116個生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案進行了質(zhì)量抽查。結(jié)果表明:方案總體質(zhì)量較好,中等及以上方案有111個,合格率達到95.69%,不合格方案有5個,不合格率為4.31%;2021—2022年的水土保持方案質(zhì)量優(yōu)于2018—2020年的,2021—2022年大部分方案存在缺少現(xiàn)場調(diào)查情況、水土保持措施針對性不強等問題,但在表土保護、土石方綜合利用、取棄土場選址等方面的質(zhì)量明顯高于2018—2020年的;市、縣兩級水土保持方案質(zhì)量情況基本一致,建議在水土保持方案評審中,邀請至少3位以上的省級專家進行質(zhì)量把關(guān);鐵路、輸變電、機場、水利等項目水土保持方案質(zhì)量整體優(yōu)于其他行業(yè)項目,大型項目的方案質(zhì)量較高,建議對方案質(zhì)量不高的項目,加強質(zhì)量把控,即前期嚴格審查、后期加強監(jiān)管。
[中圖分類號] S157" [文獻標識碼] C" DOI:10.3969/j.issn.1000-0941.2024.05.007
隨著我國經(jīng)濟的進一步發(fā)展,人們對生態(tài)環(huán)境及水土保持的要求也越來越高[1]。水土保持方案是生產(chǎn)建設(shè)項目在建設(shè)過程中切實做好人為水土流失防治的最初環(huán)節(jié),水土保持方案是確保生產(chǎn)建設(shè)項目涉及水土保持相關(guān)工作高質(zhì)量完成的根本保障。近年來,隨著水土保持方案資質(zhì)放開及方案審批權(quán)限下放,方案總體質(zhì)量出現(xiàn)了下滑趨勢和大幅波動現(xiàn)象,一些水土保持方案的質(zhì)量堪憂,簡單、雷同,甚至與實際脫節(jié),缺乏針對性、指導(dǎo)性和約束性,給生態(tài)文明建設(shè)留下了嚴重隱患[2],尤其是市、縣批復(fù)的部分項目,其水土保持方案審核過程不夠嚴謹,僅是作為項目前期要件之一,并未充分發(fā)揮源頭預(yù)防作用[3]。筆者結(jié)合黑龍江省水利廳組織開展的水土保持方案質(zhì)量抽查實踐,分析存在的問題,提出相應(yīng)的建議,以提升方案編制質(zhì)量。
1 抽查方案
以黑龍江省各市(地)、縣(市、區(qū))錄入全國水土保持信息管理系統(tǒng)中的水土保持方案為基數(shù),抽取2018—2022年以來批復(fù)的水土保持方案報告書(表)。全省13個市(地)按照“一市一縣”抽取,年際間抽取的縣(市、區(qū))原則上不重復(fù),抽取數(shù)量不少于100個,本次抽取數(shù)量為116個(見表1)。綜合考慮數(shù)量、行業(yè)類別、監(jiān)管重點、方案級別、許可方式等,確定抽查對象和抽查比例。抽查的行業(yè)類別主要為易造成人為水土流失,且工程規(guī)模較大、需重點監(jiān)管的行業(yè),如公路、鐵路、水利、風(fēng)電、輸變電、火電、露天煤礦、露天金屬礦、露天非金屬礦、機場等工程,涵蓋27個行業(yè)類別。水土保持方案報告書與方案報告表抽查比例為7∶3,其中方案報告書78個、方案報告表38個。按照許可方式分類,審批制項目72個、承諾制項目44個。
2 抽查要點
內(nèi)業(yè)審核是水土保持方案抽查的重要手段,在審核中以6個“是否存在”作為重點關(guān)注內(nèi)容。
1)是否存在基礎(chǔ)資料明顯不實、內(nèi)容重大缺陷遺漏情況?;A(chǔ)資料是編制水土保持方案的基礎(chǔ),其不詳實或存在重大缺陷遺漏,如占地面積、挖填土石方量、防治責任范圍等相關(guān)數(shù)據(jù)存在矛盾、不合理等問題,直接影響水土保持方案的質(zhì)量,進而影響項目實施時的水土保持措施布設(shè)、土壤侵蝕量預(yù)測,從而影響水土流失面積的控制。
2)是否存在拆分項目、“以大報小”情況。通過核查項目立項文件(或項目前期工作情況說明)與水土保持方案中的主體工程建設(shè)內(nèi)容的對應(yīng)關(guān)系,分析是否存在項目拆分、“以大報小”問題。該問題的存在會直接影響項目水土流失防治責任范圍界定、水土保持補償費繳納、水土保持監(jiān)測等工作的正常開展,進而影響水土保持設(shè)施驗收,造成生產(chǎn)建設(shè)項目投產(chǎn)滯后。
3)是否存在拷貝抄襲、張冠李戴等明顯錯誤。主要查閱是否引用非本省的規(guī)范性文件作為編制依據(jù)、出現(xiàn)其他項目名稱或項目類型、出現(xiàn)與本項目無關(guān)的行政區(qū)劃名稱或水土流失防治分區(qū)、數(shù)據(jù)前后不一致、報告格式不規(guī)范等。這類錯誤的出現(xiàn)會直接影響水土保持方案的許可受理、審批行文數(shù)據(jù)的合理性等。
4)是否存在水土流失防治措施體系不完整情況。水土保持措施體系主要包括棄渣場攔擋、截排水等防護措施、邊坡綠化及防護措施、表土剝離與保護措施、土地整治及植被恢復(fù)措施、臨時防護措施等。生產(chǎn)建設(shè)單位是生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失防治的責任主體,應(yīng)當加強全過程水土保持管理,減少地表擾動和植被損壞,及時采取水土保持措施,有效控制可能造成的水土流失。
5)是否存在水土保持措施工程量和投資明顯不合理情況。主要查閱措施設(shè)計與工程量是否明顯不符,投資概(估)算原則和方法是否與計算一致。生產(chǎn)建設(shè)單位是水土保持資金投入的主體,若水土保持投資計算與實際存在較大偏差,則會直接影響各項水土保持措施的落實,防治效果也會打折扣。
6)是否存在取土場、棄渣場選址及土石方綜合利用方案不合理、不可行情況。主要核查棄渣場是否設(shè)置在對公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施、工業(yè)企業(yè)、居民點等有重大影響的區(qū)域,是否涉及河道、湖泊和建成水庫的管理范圍;涉及水土保持生態(tài)敏感區(qū)是否論證充分合理,文件依據(jù)充分;取土場選址是否符合水土保持法律法規(guī)及標準要求;土石方綜合利用方案是否合理。取土場、棄土場及因取棄土為基礎(chǔ)產(chǎn)生的土石方平衡問題是水土保持方案的核心內(nèi)容,關(guān)系到整個水土保持方案措施體系布設(shè),以及減少地表擾動、土石方挖填等關(guān)鍵性制約因素的合理性。
3 評價方法
按照評審專家與抽查專家回避、抽查專家與所在單位回避、專家回避本地市審批項目的原則[4],本次抽查選取12名省級水土保持方案評審專家,分為6組,每組2名專家。按照抽查要點,每個方案由2名專家分別打分,以平均分給方案賦分,其中<70分的方案評定為不合格,70~<80分的方案評定為中等,80~<90分的方案評定為良好,≥90分的方案評定為優(yōu)秀。
4 抽查結(jié)果
1)此次抽查的116個水土保持方案中中等及以上的有111個,合格率達到95.69%,總體質(zhì)量較好。其中,<70分的不合格方案5個,占比4.31%;70~<80分的中等方案13個,占比11.21%;80~<90分的良好方案49個,占比42.24%;≥90分的優(yōu)秀方案49個,占比42.24%。
2)從抽查的時間節(jié)點來看,2020年是一個時間分水嶺。2018年、2019年的方案整體現(xiàn)場調(diào)查資料較完整,但存在表土保護方案不明確,臨時堆土方案及防護措施體系不完整等相關(guān)問題;2021年、2022年大部分方案存在缺少現(xiàn)場調(diào)查資料、水土保持措施針對性不強等問題,但在表土保護、土石方綜合利用、取棄土場選址等方面水土保持相關(guān)設(shè)計質(zhì)量明顯高于2018—2020年的。黑龍江省地處東北黑土區(qū)的核心地區(qū),保護好珍貴的黑土資源、嚴控水土流失是水土保持工作重中之重。2021年,黑龍江省發(fā)布《黑龍江省黑土地保護利用條例》《黑龍江省耕地保護條例》《建設(shè)占用耕地耕作層土壤剝離利用技術(shù)規(guī)范》(DB23/T 2913—2021)等法律法規(guī)及技術(shù)標準;2022年,《中華人民共和國黑土地保護法》發(fā)布實施;2023年,黑龍江省市場質(zhì)量監(jiān)督管理局分別對建設(shè)占用林地、草地、河道、湖泊等分地類立項編制了表土剝離技術(shù)規(guī)范。以上從不同行業(yè)角度更加詳細地規(guī)范了黑土表土剝離、保護及利用,從而提高了水土保持方案編制質(zhì)量。
2020年后方案總體質(zhì)量有所提升,分析原因:一是印發(fā)了《生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案技術(shù)審查要點》(水保監(jiān)〔2020〕63號);二是水利廳調(diào)整了省級水土保持專家?guī)?,同時制定了水行政主管部門專家動態(tài)管理考核細則,使專家在評審環(huán)節(jié)有據(jù)可依,強化了專家責任,加強了水土保持方案質(zhì)量把控。
3)從抽查的行政等級來看,116個方案中市級52個、縣級64個,其中:獲優(yōu)秀等級的市級項目22項,占抽查市級項目的42.31%,獲優(yōu)秀等級的縣級項目27項,占抽查縣級項目的42.19%??梢钥闯?,市、縣兩級水土保持方案質(zhì)量情況基本一致。建議在水土保持方案評審時,邀請至少3位以上的省級專家進行質(zhì)量把關(guān)。
4)從抽查的行業(yè)來看,鐵路、輸變電、機場、水利等項目水土保持方案整體優(yōu)于其他行業(yè)項目,大型項目的方案質(zhì)量較高。這是由于大型項目建設(shè)單位對項目前期工作的重視程度較高,對方案編制單位能力水平的要求均有相應(yīng)的制約性評價機制。各級水行政主管部門應(yīng)根據(jù)抽查的結(jié)果,加強分類管控,對方案質(zhì)量不高的項目,要加強質(zhì)量把控,即前期嚴格審查、后期加強監(jiān)管。
5 結(jié)束語
生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案是預(yù)防和治理因生產(chǎn)建設(shè)活動造成的人為水土流失的源頭所在[5],是水行政主管部門全鏈條監(jiān)管的起點,其編制質(zhì)量是能否科學(xué)防治人為水土流失的關(guān)鍵。自2022年開始,全國年度水土保持重點工作任務(wù)中均提到了要常態(tài)化開展水土保持方案質(zhì)量抽查工作,這足以證明水土保持方案編制在水土保持監(jiān)管中的重要地位。本次抽查中發(fā)現(xiàn)的問題是一定時期以來存在的共性問題,在今后的生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案編制工作中可重點關(guān)注,并逐漸杜絕。
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基金項目: 水利部重大科技項目(SKS2022095)
第一作者: 劉建新(1981—),男,河北玉田人,高級工程師,碩士,主要從事水土保持監(jiān)管研究工作。
通信作者: 孫和強(1968—),男,山東東平人,正高級工程師,學(xué)士,主要從事水土保持研究工作。E-mail: 41252526@qq.com
(責任編輯 張緒蘭)
[引用格式] 劉建新,孫和強,侯淑艷,等.黑龍江省水土保持方案質(zhì)量抽查實踐與思考[J].中國水土保持,2024(5):20-22.