停泊船舶關(guān)閉自動識別系統(tǒng)的行為分析及罰則適用

毛俊遠(yuǎn) 田海超 王華健

一、引言

船舶自動識別系統(tǒng)（Automatic Identification System，簡稱AIS）是一種應(yīng)用于船和岸、船和船之間的海事安全與通信的助航系統(tǒng)，能自動交換船位、航速、航向、船名、呼號等重要信息。2021年9月1日，新修訂的《中華人民共和國海上交通安全法》（簡稱《海安法》）正式施行?！逗０卜ā穼Α按拔撮_啟自動識別系統(tǒng)”這一海事違法行為的相關(guān)條款進(jìn)行了調(diào)整，即新法第36條第一款：船舶在航行中應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定開啟船舶的自動識別、航行數(shù)據(jù)記錄、遠(yuǎn)程識別和跟蹤、通信等與航行安全、保安、防治污染相關(guān)的裝置，并持續(xù)進(jìn)行顯示和記錄[1]。該條文存在“在航行中”的表述，這一調(diào)整使海事執(zhí)法人員是否應(yīng)該對船舶在停泊狀態(tài)下未開啟自動識別系統(tǒng)的行為作出海事行政處罰產(chǎn)生了分歧：有的觀點認(rèn)為，現(xiàn)行法只明確了“在航行中”，并未對其他狀態(tài)作出要求，那么就不 應(yīng)該對其他狀態(tài)下未開啟AIS的行為進(jìn)行處罰；另一種觀點認(rèn)為，《國際海上人命安全公約》（International Convention for Safety of Life at Sea，簡稱SOLAS公約）和《中華人民共和國船舶安全監(jiān)督規(guī)則》（簡稱《監(jiān)督規(guī)則》）均對相關(guān)行為設(shè)立了強制性規(guī)定，且船舶在任何狀態(tài)下保持AIS設(shè)備處于正常工作狀態(tài)確有保護(hù)船舶交通安全、打擊違法犯罪的必要。針對這一爭議問題，本文對國際公約和國內(nèi)法規(guī)中關(guān)于船舶使用自動識別系統(tǒng)的有關(guān)條款進(jìn)行分析，提出相關(guān)處罰的適用依據(jù)，以期為海事行政執(zhí)法提供參考。

二、船舶開啟A IS的重要性

AIS是一個廣泛使用的船載工具，能夠廣播船舶位置、船舶特性以及相關(guān)信息。通過數(shù)據(jù)的發(fā)送和接收可使岸站和船舶自動識別并定位臨近船舶。AIS是不用雷達(dá)探測也能獲得交通信息的有效手段，特別是在能見度不良、夜間航行的水域，可以有效減少船舶碰撞事故。AIS廣泛應(yīng)用于VTS船舶報告、海事監(jiān)督及海事搜救等領(lǐng)域，顯著提高了船舶航行安全[2]。

通過正確使用AIS，能夠有效地完成船舶識別和避碰、導(dǎo)航，從而確保船舶的安全。未按規(guī)定保持AIS設(shè)備處于正常工作狀態(tài)，對船舶之間的溝通協(xié)調(diào)和避讓及船岸之間的信息交換造成障礙，容易引發(fā)碰撞等緊急狀況。一旦發(fā)生事故，救援人員無法通過船舶AIS信號在第一時間鎖定事故位置并展開救援。近年來被曝光的部分船舶，大多是通過關(guān)閉AIS或修改AIS數(shù)據(jù)的手段阻斷或虛假傳輸包括身份和位置在內(nèi)的船舶AIS信息，以逃避監(jiān)管。

三、對“在航行中”的理解

（一）航運界的普遍理解

《海安法》中并沒有“在航行中”的明確定義，較為權(quán)威的解釋是《1972年國際海上避碰規(guī)則》第一章總則第三條第九項規(guī)定：“在航”一詞，指船舶不在錨泊、系岸或擱淺。這也是航運界較為普遍的對“在航”一詞的理解，據(jù)此可知航行與停泊（主要包括錨泊、靠泊）構(gòu)成邏輯上的反對關(guān)系，錨泊和靠泊也不應(yīng)被認(rèn)為是廣義上“航行”的一部分。

（二）對于《海安法》中“航行、停泊、作業(yè)”的理解

有的觀點認(rèn)為，《海安法》第36條所在的第四章名稱為“航行、停泊、作業(yè)”，其本質(zhì)上是將三者作為三種不同的狀態(tài)去理解。但這種理解并不準(zhǔn)確，第四章中存在專門針對作業(yè)的規(guī)定，比如《海安法》第48條規(guī)定：在中華人民共和國管轄海域內(nèi)進(jìn)行施工作業(yè)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)海事管理機構(gòu)許可，并核定相應(yīng)安全作業(yè)區(qū)……“航行、停泊、作業(yè)”的表述只是對于該章所含條款的表述，并不能作為區(qū)分定義的依據(jù)。比如，測量船在航道水域上進(jìn)行測量作業(yè)，當(dāng)然處于作業(yè)狀態(tài)，也必然處于航行狀態(tài)；挖泥船在港內(nèi)作業(yè)，如果其為了保持船體穩(wěn)定，在港內(nèi)下錨，也應(yīng)該被理解為停泊狀態(tài)。據(jù)此，將《海安法》中所述的“航行、停泊、作業(yè)”作為對“在航行中”理解的依據(jù)并將三種狀態(tài)區(qū)分開來是存在邏輯漏洞的。

四、爭議焦點及法律適用分析

（一）爭議焦點

當(dāng)前，在海事執(zhí)法領(lǐng)域?qū)τ谠诤叫兄形撮_啟AIS的行政處罰基本沒有爭議，即依據(jù)《海安法》第36條第一款以及第103條第四項對當(dāng)事人進(jìn)行海事行政處罰。爭議焦點主要在于是否應(yīng)該對停泊狀態(tài)下未開啟AIS的行為進(jìn)行行政處罰。

（二）《海安法》是否排除了停泊中未開啟A IS的法律適用

現(xiàn)行《海安法》第36條第一款增加了“在航行中”的表述，這是否意味著其排除了停泊中未開啟AIS的法律適用？這是一項重大的調(diào)整，如前文所述保持AIS設(shè)備處于正常工作狀態(tài)十分重要，筆者查詢了《關(guān)于〈中華人民共和國海上交通安全法（修訂草案）〉的說明》（簡稱《草案說明》），并沒有發(fā)現(xiàn)該重要條款的相關(guān)說明。如果排除了停泊中未開啟AIS的法律適用，而在《草案說明》中又未提及，這是不符合常理的。

從文義解釋的角度來看，第36條第一款僅對“在航行中”的情況作出了規(guī)定，并沒有排除停泊中的情況；從歷史解釋的角度來看，無論是國內(nèi)還是國外，對停泊中未開啟AIS的處罰和規(guī)制都是長久存在的。另外，在停泊過程中開啟AIS有其必要性，雖然AIS不是為避免碰撞而設(shè)計的導(dǎo)航工具，但許多船舶在航行中都利用AIS避免安全風(fēng)險。AIS也能使鄰近船舶及岸臺及時掌握附近海面所有船舶的動靜態(tài)信息，以便采取必要的避讓行動，對船舶安全有很大幫助。[3]綜上所述，排除停泊中未開啟AIS的法律適用絕非立法者的本意，該觀點不僅不利于維護(hù)海上交通安全，還可能對打擊船舶違法犯罪造成困擾。

（三）《海安法》與《監(jiān)督規(guī)則》的適用

觀點一的支持者認(rèn)為，《海安法》明確地將船舶狀態(tài)限定為“在航行中”，其處罰適用范圍也應(yīng)為船舶在航行狀態(tài)下的違法行為，不應(yīng)擴(kuò)大其適用范圍，對于《監(jiān)督規(guī)則》則適用“上位法優(yōu)于下位法”的法律適用規(guī)則加以排除。

《監(jiān)督規(guī)則》第46條規(guī)定：配備自動識別系統(tǒng)等通信、導(dǎo)助航設(shè)備的船舶應(yīng)當(dāng)始終保持相關(guān)設(shè)備處于正常工作狀態(tài)，準(zhǔn)確完整顯示本船信息，并及時更新抵、離港名稱和時間等相關(guān)信息……其語義與《海安法》第36條第一款是包含關(guān)系，“始終”自然包含“在航行中”。雖然下位法規(guī)定的范圍大于上位法，但當(dāng)二者構(gòu)成“相抵觸”時，才可適用“上位法優(yōu)于下位法”。2004年《最高人民法院關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題座談會紀(jì)要》歸納了下位法與上位法相抵觸的各類情形，其中：（1）下位法縮小上位法規(guī)定的權(quán)利主體范圍，或者違反上位法立法目的擴(kuò)大上位法規(guī)定的權(quán)利主體范圍；（2）下位法限制或者剝奪上位法規(guī)定的權(quán)利，或者違反上位法立法目的擴(kuò)大上位法規(guī)定的權(quán)利范圍。因此下位法在擴(kuò)大其權(quán)利主體范圍和權(quán)利范圍時需要同時滿足違反上位法立法目的才構(gòu)成抵觸?！逗０卜ā返牧⒎康氖羌訌姾Ｉ辖煌ü芾?，維護(hù)海上交通秩序，保障生命財產(chǎn)安全，維護(hù)國家權(quán)益，《監(jiān)督規(guī)則》的規(guī)定顯然沒有違反《海安法》的立法目的，二者當(dāng)然不構(gòu)成抵觸。在下位法不與上位法相抵觸的情況下，應(yīng)該優(yōu)先適用更為具體的下位法，這也符合“就近適用”原則。

現(xiàn)行《監(jiān)督規(guī)則》的兩次修正日期分別是2020年3月16日和2022年9月26日，且第二次的修正時間晚于現(xiàn)行《海安法》通過和實施的時間。《監(jiān)督規(guī)則》第1條明確：……根據(jù)《中華人民共和國海上交通安全法》……和我國締結(jié)或者加入的有關(guān)國際公約的規(guī)定，制定本規(guī)則。因此可以推斷《監(jiān)督規(guī)則》是規(guī)章制定者根據(jù)現(xiàn)行《海安法》作出的最新修改，且已經(jīng)過國務(wù)院法制機構(gòu)的審查，《監(jiān)督規(guī)則》第46條是有效的。

（四）SO LA S公約的適用

SOLAS公約規(guī)定，船舶的AIS應(yīng)始終處于開啟狀態(tài)，除非船舶面臨迫在眉睫的安全危險，如船長發(fā)現(xiàn)海盜、劫持、綁架等威脅。如果有必要采取這一行動，應(yīng)將其記錄在船舶日志中，并說明作出決定的原因。該公約并沒有指出在停泊狀態(tài)下可以關(guān)閉AIS。參考前文所述，SOLAS公約適用于經(jīng)授權(quán)懸掛締約國政府國旗的船舶，其規(guī)定與《海安法》第36條第一款同樣是包含關(guān)系。但因為國內(nèi)法與國際法屬于不同的法律體系，在此我們僅討論國際法與國內(nèi)法的沖突適用?！逗０卜ā返?21條規(guī)定：中華人民共和國締結(jié)或者參加的國際條約同本法有不同規(guī)定的，適用國際條約的規(guī)定，但中華人民共和國聲明保留的條款除外。我國是SOLAS公約的締約國，且并未對SOLAS公約相關(guān)條款聲明保留，理應(yīng)適用SOLAS公約的相關(guān)條款。

綜上所述，對于船舶停泊狀態(tài)下未開啟自動識別系統(tǒng)的行為，海事管理機構(gòu)應(yīng)該對其進(jìn)行行政處罰，這不僅是出于對保障海上交通安全的考量，也是對我國履約責(zé)任的踐行。

五、相關(guān)罰則的適用

SOLAS公約和《監(jiān)督規(guī)則》雖然對船舶停泊狀態(tài)下未開啟自動識別系統(tǒng)的行為設(shè)立了強制性規(guī)定，但均沒有相關(guān)的罰則。不過，作為依據(jù)《海安法》制定的規(guī)章，《監(jiān)督規(guī)則》完全可以適用上位法的相關(guān)罰則，即《海安法》第103條第一款：船舶在海上航行、停泊、作業(yè)，有下列情形之一的，由海事管理機構(gòu)責(zé)令改正，對違法船舶的所有人、經(jīng)營人或者管理人處二萬元以上二十萬元以下的罰款，對船長、責(zé)任船員處二千元以上二萬元以下的罰款，暫扣船員適任證書三個月至十二個月；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷船長、責(zé)任船員的船員適任證書?！逗０卜ā返?條明確：從事船舶、海上設(shè)施航行、停泊、作業(yè)以及其他與海上交通相關(guān)活動的單位、個人，應(yīng)當(dāng)遵守有關(guān)海上交通安全的法律、行政法規(guī)、規(guī)章以及強制性標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范……同理，亦可以通過《海安法》第121條優(yōu)先適用SOLAS公約的條款和相關(guān)罰則。

不同海事執(zhí)法人員對于該違法行為對應(yīng)的處罰項還是有所爭議：一種觀點認(rèn)為應(yīng)根據(jù)第4項“未按照有關(guān)規(guī)定開啟船舶的自動識別、航行數(shù)據(jù)記錄、遠(yuǎn)程識別和跟蹤、通信等與航行安全、保安、防治污染相關(guān)的裝置，并持續(xù)進(jìn)行顯示和記錄”進(jìn)行處罰；另一種觀點則認(rèn)為應(yīng)根據(jù)第13項“其他違反海上航行、停泊、作業(yè)規(guī)則的行為”進(jìn)行處罰。持有觀點二的人認(rèn)為：第4項是《海安法》針對第36條第一款作出的專門規(guī)定，不應(yīng)依據(jù)其他法規(guī)。但第4項的表述為“未按照有關(guān)規(guī)定”而不是“未按照本法規(guī)定”。同時，兜底條款列于例示情形之末，在適用時優(yōu)先考慮例示情形，只有在窮盡例示情形之后，兜底條款才有適用的空間。[4]因此，海事執(zhí)法人員在確定罰則時應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎適用兜底性條款，在有明確的條款可以適用時，應(yīng)優(yōu)先適用明確條款。

六、結(jié)語

在建設(shè)交通強國、海洋強國的大背景下，《海安法》作為我國海上交通安全的基礎(chǔ)性法律，是交通運輸法治體系的重要組成部分，其目的在于加強海上交通管理，維護(hù)海上交通秩序，保障生命財產(chǎn)安全，維護(hù)國家權(quán)益。海事行政處罰涉及公民的基本權(quán)利，必須采取處罰法定原則，這是現(xiàn)代法治的要求。在處罰法定的前提下，還需從立法目的、必要性等多方面進(jìn)行綜合考量，這就對海事執(zhí)法人員提出了更高的要求，筆者對于該問題的思考也由此產(chǎn)生。但作為基層執(zhí)法人員，筆者的觀點也存在一定的局限性，建議上級考慮提請全國人大常委會釋法，由立法機關(guān)作出權(quán)威解釋，徹底消除爭議。