內河船涉海運輸行為“一事”辨析

孫 棚 單體斌

一、引言

自交通運輸部開展“內河船涉海運輸專項整治活動”以來，直屬海事系統(tǒng)、地方交通部門重拳出擊，開展專項整治行動。發(fā)現(xiàn)違法行為后，海事管理機構和交通部門分別對該行為進行行政處罰。其中海事管理機構依據(jù)《中華人民共和國海上交通安全法》（簡稱《海上交通安全法》）第103條①《中華人民共和國海上交通安全法》第103條：船舶在海上航行、停泊、作業(yè)，有下列情形之一的，由海事管理機構責令改正，對違法船舶的所有人、經(jīng)營人或者管理人處二萬元以上二十萬元以下的罰款，對船長、責任船員處二千元以上二萬元以下的罰款，暫扣船員適任證書三個月至十二個月；情節(jié)嚴重的，吊銷船長、責任船員的船員適任證書……（三）不符合安全開航條件冒險開航，違章冒險操作、作業(yè)，或者未按照船舶檢驗證書載明的航區(qū)航行、停泊、作業(yè)……的規(guī)定對船舶所有人、經(jīng)營人或者管理人處2萬~20萬元的罰款，交通部門依據(jù)《國內水路運輸管理條例》第33條②《國內水路運輸管理條例》第33條：未經(jīng)許可擅自經(jīng)營或者超越許可范圍經(jīng)營水路運輸業(yè)務或者國內船舶管理業(yè)務的，由負責水路運輸管理的部門責令停止經(jīng)營，沒收違法所得，并處違法所得1倍以上5倍以下的罰款；沒有違法所得或者違法所得不足3萬元的，處3萬元以上15萬元以下的罰款。對涉案的水路運輸企業(yè)處以相應罰款。在大多數(shù)情況下，海事管理機構的處罰對象和交通部門的處罰對象是同一航運公司，該做法是否違反“一事不再罰”制度存在爭議。有執(zhí)法人員認為該做法明顯違反“一事不再罰”的規(guī)定。

二、“一事不再罰”制度的內涵

“一事不再罰”又稱“一事不二罰”、“禁止雙重處罰”等。[1]在我國，“一事不再罰”雖然不是《中華人民共和國行政處罰法》（簡稱《行政處罰法》）的原則性條款，但在國內法學界一般稱之為“原則”，也有部分專著稱其為“一事不再罰”制度[2]。學界對于“一事不再罰”的內涵仍存在一些爭議，但通說認為對同一違法行為的同一當事人，行政機關僅能實施一次罰款的行政處罰。在內河船涉海運輸案件中，由于海事管理機構和交通部門均實施了“罰款”的行政處罰，因此“一事”的辨析對該案更為重要。

（一）自然行為因素

自然行為因素是判斷“一事”的重要條件。完全不相干的兩個行為一般不會被認為是同一行為。有學者認為自然行為是指由客觀第三人以自然觀察方式可認為是單一行為，[3]筆者也贊同該觀點。實踐中，自然行為因素應當綜合考慮違法行為的時間、空間和對象三個要素。時間要素分析違法行為時間的持續(xù)性，看中間是否有中斷，如果違法行為中斷，應當將中斷后再次發(fā)生的違法行為視作另一違法行為。[4]例如船舶不同航次的超載行為，應當屬于“數(shù)事”而非“一事”?？臻g要素分析違法行為發(fā)生的地域是否中斷。例如船舶同一航次內在上海港超速和在南京港超速由于空間發(fā)生了中斷，因此屬于兩個違法行為。對象要素分析違法行為所侵害的客體是否發(fā)生變化。例如船舶不同航次進出港未向海事管理機構報告的違法行為所侵害的客體是不同港口海事管理機構的船舶管理秩序，由于其所侵害的客體發(fā)生了變化，因此屬于“數(shù)事”而非“一事”。

（二）法律因素

法律因素是判斷“一事”最重要的因素。這是因為立法機關通過立法活動可能將“數(shù)事”擬制[5]為“一事”或者將“一事”擬制為“數(shù)事”進行處罰。例如，船舶未持有國籍證書和船舶未持有檢驗證書屬于兩個違法行為，《中華人民共和國內河交通安全管理條例》也分別對上述兩個違法行為設定了不同的罰則，但是《海上交通安全法》第95條將上述兩個違法行為擬制為“一事”。再如，《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》將非法排污等行為按日連續(xù)處罰的規(guī)定，就屬于將“一事”擬制為“數(shù)事”的情形。

有學者認為構成要件的個數(shù)應當作為判斷“一事”的標準。[6]筆者認為通過構成要件判斷“一事”固然沒錯，但是對于復雜多變的案情，僅通過構成要件的個數(shù)往往無法作出準確的判斷，自然行為因素和牽連因素也不應忽略。

（三）牽連因素

牽連因素是指兩個違法行為之間存在手段和目的、條件和結果等關系，導致兩個違法行為在某種環(huán)境下密不可分。[6]例如，某船舶為給船員偽造假資歷，而在進出港報告時填報了虛假的船員信息。再如，某船舶為了內河船涉海運輸行為不被海事管理機構發(fā)現(xiàn)而關閉船舶的AIS系統(tǒng)。上述兩個案例中，當事人均實施了兩個違法行為，且兩個違法行為分別觸犯了不同的法律條款，但是上述兩個違法行為一個是目的行為，一個是手段行為。

對于具有牽連關系的兩個違法行為是否認定為“一事”，學界并沒有統(tǒng)一的認識?；谛谭ɡ碚摚袑W者認為兩個違法行為如具有牽連關系，應當僅實施一次處罰。[3]筆者認為具有牽連關系的兩個違法行為是否擬制為“一事”應當取決于兩個違法行為的“緊密性”。如果一個違法行為的發(fā)生，必然導致另一個違法行為的出現(xiàn)，則兩個違法行為應當視為“一事”處理。例如，由于船舶持有檢驗證書是申請國籍證書的條件，對于新造船舶未持有檢驗證書必然導致其無法申請船舶國籍證書，所以在該種情況下，船舶未持有檢驗證書和船舶未持有國籍證書應當視為“一事”。①沿海水域和內河水域的法律規(guī)范不同。在內河水域船舶未持有國籍證書和未持有檢驗證書航行分別違反不同的法律規(guī)范。

三、內河船涉海運輸行為的辨析

本文中內河船涉海運輸行為是指內河船舶的所有人或者經(jīng)營人以營利為目的，使內河船舶駛往沿海水域載運貨物的行為。筆者將從自然行為因素、法律因素和牽連因素三個方面進行辨析。

（一）自然行為因素辨析

很多執(zhí)法人員認為內河船涉海運輸行為屬于一個違法行為。筆者認為內河船涉海運輸行為是一個違法事件[7]，而非一個違法行為。該違法事件包含了兩個自然行為，第一個是內河船超過檢驗證書的核定航區(qū)在海上航行的行為（以下簡稱超航區(qū)航行行為），第二個是水路運輸經(jīng)營者（內河船的船舶經(jīng)營人）超過許可的經(jīng)營范圍從事水路運輸經(jīng)營的行為（以下簡稱超范圍經(jīng)營行為）。簡單來說內河船涉海運輸是指不僅要“超航區(qū)”而且要“載貨”。后者是目的行為，前者是手段行為。內河船涉海運輸行為之所以屬于兩個自然行為而非一個行為，是因為兩個違法行為既遂的時間和空間范圍不同。超航區(qū)航行行為是船舶從內河水域駛入沿海水域時開始則被認定為既遂，而如果船舶未載運貨物或者駛入沿海水域的目的并非以運輸為目的，則不構成超范圍經(jīng)營行為的既遂。超范圍經(jīng)營的既遂是以船舶在海上裝載貨物或者載運貨物從內河水域駛入沿海水域為標志。

當事人的一個違法事件本身不能被直接認定為一個違法行為。例如，新造船舶未持有任何證書的情況下就直接開展國內貨物運輸，那么其本身就存在多個違法行為。其違法行為包括但不限于未持有國籍證書航行、未持有檢驗證書航行和非法從事國內水路運輸?shù)冗`法行為。一個違法事件從表面上看是一個違法動作，但并非是一個“法律”意義上的違法行為，是當事人出于一個違法目的——“非法盈利”而實施多個連續(xù)性有牽連關系的多個違法行為之一，行政機關在進行法律判斷時不能直接認定其為一個違法行為。

（二）法律因素辨析

內河船舶超航區(qū)航行的違法行為適用《海上交通安全法》第103條的罰則。海事管理機構可以依法對船舶所有人、經(jīng)營人或者管理人、船長及責任船員作出行政處罰決定。處罰的種類包括罰款、沒收違法所得、暫扣和吊銷適任證書。超范圍經(jīng)營的違法行為適用《國內水路運輸管理條例》第33條規(guī)定的罰則，交通管理部門可以對水路經(jīng)營者作出行政處罰決定，處罰的種類包括罰款、沒收違法所得。

值得說明的是，雖然《海上交通安全法》第103條并未設定“沒收違法所得”這一行政處罰種類，但是經(jīng)修訂后的《行政處罰法》將沒收違法所得作為普遍授權①《行政處罰法》第28條：當事人有違法所得，除依法應當退賠的外，應當予以沒收。違法所得是指實施違法行為所取得的款項。法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章對違法所得的計算另有規(guī)定的，從其規(guī)定。的行政處罰種類后，對于實施違法行為產(chǎn)生的違法所得，有行政處罰權的行政機關均可以作出沒收違法所得的處罰決定。內河船涉海運輸這一違法事件必然伴隨著違法所得的產(chǎn)生，因此海事管理機構可以對當事人的違法所得予以沒收。

（三）牽連因素辨析

從自然因素和法律因素兩個方面分析超航區(qū)航行行為和超范圍經(jīng)營行為屬于兩個違法行為。但是，這兩個違法行為在該案件中是具有牽連關系[8]的。其中超范圍經(jīng)營行為是目的，超航區(qū)航行則是內河船涉海運輸這一違法事件中達到超范圍經(jīng)營目的的手段行為。在該違法事件中，超航區(qū)航行的行為是超范圍經(jīng)營的必要而非充分條件。即在內河船涉海運輸這一違法事件中，如果達到超范圍經(jīng)營的目的，超航區(qū)航行是違法者必須實施的路徑，而違法者實施的超航區(qū)航行這一違法行為不能完全涵攝超范圍經(jīng)營的法律構成[6]。

綜上，海事管理機構和交通部門分別對超航區(qū)航行行為和超范圍經(jīng)營行為的責任主體處以罰款的行政處罰并不違反“一事不再罰”制度。首先，將內河船涉海運輸這一違法事件當成一個違法行為是錯誤的，持此觀點者沒有認識到“一事”的內涵。其次，內河船涉海運輸這一違法事件包含兩個具有牽連關系的違法行為，法學界通說認為具有牽連關系的兩個違法行為可以僅實施一次行政處罰[5]，但是該觀點目前僅存在于學界，并未被法律規(guī)范所規(guī)制。通過立法活動，部分具有牽連關系的違法行為可被合并為一個違法行為。例如，船舶未持有國籍證書和未持有檢驗證書屬于兩個不同的海事違法行為，通過法律修訂，《海上交通安全法》第95條將其擬制為一個違法行為。再次，在實務中，大部分執(zhí)法機關會根據(jù)違法行為之間牽連關系的緊密程度自由裁量是否應當作為“一事”處理，但該做法會導致行政處罰實施不統(tǒng)一，有失行政處罰法的公正原則[8]。因此筆者認為由行政機關的共同上級部門通過規(guī)范性文件的方式明確處罰方式是恰當?shù)摹＞唧w到內河船涉海運輸行為，由交通運輸部以“通知”或者“函”的形式統(tǒng)一做法是較為妥當?shù)?。最后，交通運輸部在統(tǒng)一做法時，應當根據(jù)《行政處罰法》“過罰相當”的原則進行綜合評判。這是因為，雖然對兩個具有牽連關系的違法行為實施行政處罰不受“一事不再罰”制度的規(guī)制，但是仍需要符合“公正”原則。

四、其他法律問題

除“一事不再罰”問題外，海事管理機構和交通部門在對涉海運輸?shù)膬群哟敖?jīng)營人實施行政處罰過程中仍存在其他的法律問題。

（一）違法所得沒收問題

根據(jù)《行政處罰法》，違法所得是指當事人實施違法行為所取得的款項，違法行為已經(jīng)發(fā)生，實際尚未收到的應收款也應計入違法所得。[9]一般認為存在經(jīng)濟利益驅動的違法行為，一旦既遂，均存在違法所得。[10]內河船的經(jīng)營人通過從事海上貨物運輸行為，必然存在違法收益，其違法收益一般表現(xiàn)為運費或者自營的貨物差價。實務中，對于部分案件，海事管理機構和交通部門均未對當事人的違法所得開展調查并予以沒收。如果海事管理機構和交通部門僅實施罰款，而不對違法所得予以沒收，則極有可能導致個案罰款數(shù)額低于違法收益，最終無法全面遏制內河船涉海運輸行為。

海事管理機構和交通部門未對內河船涉海運輸?shù)倪`法所得予以沒收，一個原因是取證困難，缺少可以參照的工作指引；另一原因是關于違法所得的計算方法存在爭議[3]。例如，目前大量內河船存在掛靠行為，而違法當事人（被掛靠的經(jīng)營人）違法所得是掛靠費用還是內河船涉海運輸?shù)姆欠ㄊ杖耄吭谟嬎銉群哟瑢嶋H船舶所有人違法所得時，是否需要扣除該航次的船員工資和運輸成本？如果船舶所有人自營貨物（船東買入貨物后，運送到目的港再賣出貨物），應當如何計算違法所得？

（二）超范圍經(jīng)營的取證問題

實務中，有的交通部門在收到海事管理機構移送的內河船超航區(qū)航行的處罰決定書后，沒有開展調查就直接認定其所屬的水路運輸經(jīng)營者存在超范圍經(jīng)營問題。該做法既可能導致錯案的發(fā)生，也可能導致證據(jù)不足而存在法律風險。這是因為船舶存在超航區(qū)航行行為，并不一定存在超范圍經(jīng)營。例如，部分船舶空載從長江水域駛往廣東內河水域必然途經(jīng)我國沿海水域，雖然違反《海上交通安全法》，但是該航次并不存在經(jīng)營行為，交通部門不能認定水路運輸經(jīng)營者存在超范圍經(jīng)營的違法行為。

五、結語

內河船涉海運輸是一個違法事件，而非一個違法行為。海事管理機構和交通部門分別對內河船涉海運輸違法事件的超航區(qū)航行和超范圍經(jīng)營行為實施行政處罰并不違反《行政處罰法》第29條“一事不再罰”制度的規(guī)定。但是超航區(qū)航行和超范圍經(jīng)營行為具有較為緊密的牽連關系，行政機關需要根據(jù)“過罰相當”原則綜合考慮是否將上述兩個違法行為擬制為“一事”處理。為做好海事管理機構和交通部門之間的職責銜接，避免法律風險，建議交通運輸部明確“內河船涉海運輸”這一違法事件的處罰要求，并視情確定當事人違法所得的計算方法。執(zhí)法人員在對內河船涉海運輸行為進行查處時，應當開展全面調查，尤其是通過多種途徑收集載貨數(shù)量、貨物種類、運價等與違法收入有直接關系的證據(jù)材料，為制定違法所得計算標準提供實踐支撐。