積極推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，各類要素如何雙向流動(dòng)

尹稚

2023年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，要把推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興有機(jī)結(jié)合起來(lái)，促進(jìn)各類要素雙向流動(dòng)，推動(dòng)以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局。

在今年的全國(guó)兩會(huì)上，積極推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，亦被政府工作報(bào)告多次提及。如“把推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興有機(jī)結(jié)合起來(lái)，加快構(gòu)建優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局”“深入實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略行動(dòng)，促進(jìn)各類要素雙向流動(dòng)，形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局”……

縣城更像是“鐵打的營(yíng)盤流水的兵”

新型城鎮(zhèn)化的上半場(chǎng)，解決了農(nóng)民進(jìn)城打工的問(wèn)題，創(chuàng)造了渠道、改善了待遇，農(nóng)民工進(jìn)城更容易。但在下半場(chǎng)，城市的各類生產(chǎn)力要素如何暢通無(wú)阻地回到鄉(xiāng)村去，以及農(nóng)民如何就近創(chuàng)業(yè)、城市人如何回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，成為城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的關(guān)鍵問(wèn)題之一。

曾經(jīng)的拉美模式，在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)期，有大量農(nóng)民放棄了農(nóng)村土地進(jìn)城。但在新自由主義的影響下，經(jīng)濟(jì)在波動(dòng)后出現(xiàn)下滑趨勢(shì)，這些人無(wú)法再回農(nóng)村，拉美貧民窟問(wèn)題就此產(chǎn)生。這種城鎮(zhèn)化并非我們想要的。

農(nóng)村的繁榮并非將農(nóng)村變成一個(gè)個(gè)小型城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而是曾經(jīng)走出農(nóng)村、擁有城市生活經(jīng)驗(yàn)的人，帶著在城市產(chǎn)業(yè)以及城市文化中的財(cái)富、知識(shí)積累，回歸農(nóng)村，進(jìn)而帶動(dòng)農(nóng)村的發(fā)展。城市不斷從農(nóng)村吸引人才，而農(nóng)村也可以將成熟的城市人引入，如果這個(gè)鏈條能夠運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，鄉(xiāng)村才能夠具有自我造血的可能性，并走向真正意義上的繁榮，這可以理解為全生產(chǎn)要素的雙向流動(dòng)。如果沒(méi)有進(jìn)城渠道，就無(wú)法實(shí)現(xiàn)這種雙向流動(dòng)，農(nóng)民就無(wú)法接受先進(jìn)的文化和生產(chǎn)力，沒(méi)有與之相關(guān)聯(lián)的經(jīng)營(yíng)圈、朋友圈和文化圈。簡(jiǎn)而言之，就是沒(méi)有資源。

相對(duì)于城鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，雖然農(nóng)村有居住空間寬松、生態(tài)環(huán)境普遍優(yōu)于大都會(huì)地區(qū)的優(yōu)勢(shì)，但公共服務(wù)的弱勢(shì)成為其吸引城市人返鄉(xiāng)的重要阻礙。

中央提出，“縣城是新型城鎮(zhèn)化的重要載體”?？赡芪磥?lái)在人口分布中，縣城所占城市化人口比例并不是最高，但它具有重要的節(jié)點(diǎn)作用。這也是為什么這兩年政府在鄉(xiāng)村全面振興中投入了大量資金，以實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。

從成本角度考慮，農(nóng)民提高自身的首選是進(jìn)入縣城，在縣城生活一段時(shí)間后，隨著對(duì)醫(yī)療、教育等公共服務(wù)需求的進(jìn)一步提高，可能會(huì)再流向地級(jí)市、省會(huì)城市。在這一過(guò)程中，縣城是農(nóng)民從鄉(xiāng)到城非常重要的節(jié)點(diǎn)和中轉(zhuǎn)站。你無(wú)需期望他進(jìn)入縣城后一生都留在縣城。人口可以有增有減，10萬(wàn)人的縣城，每年可能有一兩萬(wàn)人進(jìn)入這個(gè)地區(qū)，同時(shí)又有一兩萬(wàn)人離開這個(gè)地區(qū)?？h城更像是“鐵打的營(yíng)盤流水的兵”。完善了縣城的建設(shè)，農(nóng)村人進(jìn)城的速度、城里人返鄉(xiāng)速度都會(huì)加快，全生產(chǎn)要素的雙向流動(dòng)也會(huì)加快。

新型城鎮(zhèn)化，一方面是宏觀意義上的雙向流動(dòng)建立，另一方面強(qiáng)化了縣城的重要載體作用和縣域經(jīng)濟(jì)的重要支撐作用。我們已經(jīng)鼓勵(lì)發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)很多年，一系列政策文件也涉及縣城和縣域的發(fā)展，這些都是為了在新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村全面振興之間形成密切結(jié)合的重要轉(zhuǎn)接點(diǎn)。

應(yīng)該進(jìn)行差異化考核

中國(guó)國(guó)土面積遼闊，近年來(lái)，隨著西部大開發(fā)、中部地區(qū)崛起、東北全面振興等一系列國(guó)家戰(zhàn)略的實(shí)施，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距整體縮小，但各地具體情況還存在巨大差異，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、區(qū)域發(fā)展不平衡的現(xiàn)象依舊存在。

國(guó)家主體功能區(qū)將全國(guó)國(guó)土分為三大類，第一類是城市化地區(qū)，第二類是農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，第三類是重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。這三類地區(qū)所依賴的投資強(qiáng)度差異非常大。在考核體系上，如果使用“一把尺子”測(cè)量這三種地區(qū)，這就可能導(dǎo)致基層目標(biāo)確定和追求存在盲目性，進(jìn)而導(dǎo)致大量投資資源的錯(cuò)配，也是形成不良債務(wù)的來(lái)源。

中國(guó)最終追求的目標(biāo)是一個(gè)相對(duì)均衡的國(guó)土，但這并非一步就能到位。先做哪些、后做哪些，與我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力、當(dāng)前的發(fā)展階段、不同地區(qū)的情況都有關(guān)系。

中國(guó)最小的縣可能只有幾千人，大城市則有上千萬(wàn)人口，同級(jí)別轄區(qū)人口規(guī)模最大的差距可達(dá)數(shù)十倍。此前，我們的資金有很多按照行政級(jí)別進(jìn)行管理，補(bǔ)貼是按照“磚頭”（基建）補(bǔ)項(xiàng)目，未來(lái)可能會(huì)逐漸轉(zhuǎn)向“補(bǔ)人”——隨著人口流動(dòng)進(jìn)行差異化管理。另外，老工業(yè)基地、老少邊窮地區(qū)、邊境地區(qū)以及革命老區(qū)等特殊政策地區(qū)，也需要將分區(qū)施策落到實(shí)處。

地方發(fā)展如何解決資金問(wèn)題

無(wú)論是加強(qiáng)縣城的支撐作用，還是推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興，都涉及大量的資金投入。近些年，一些地方基層財(cái)力比較緊張。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，就必須解決資金問(wèn)題。

這兩年大家都說(shuō)缺錢，我們的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，地方財(cái)政有幾類問(wèn)題：第一類是發(fā)展過(guò)程中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)財(cái)政支出較多，第二類是短債長(zhǎng)用形成資金錯(cuò)位，第三類是非正常政績(jī)觀導(dǎo)致的亂花錢。

第一類在云貴川比較典型，源于他們交通設(shè)施的造價(jià)水平與平原地區(qū)不可以同日而語(yǔ)。

第二類源于短債長(zhǎng)用，與金融工具缺乏有關(guān)，例如一些公共設(shè)施可能需要20年、30年甚至50年才可以攤平成本，甚至永遠(yuǎn)攤不平，像文化館、圖書館、博物館等，若只有3年、5年、10年期的短期融資，無(wú)法支撐這類設(shè)施。

第三類源于有很多面子工程。例如某地級(jí)市，早年間曾請(qǐng)我們規(guī)劃歌劇院。當(dāng)?shù)鼐用駭?shù)量很多，但居民構(gòu)成不足以支撐歌劇院的運(yùn)營(yíng)費(fèi)用。因此，我們建議其引進(jìn)美式集成影院，最終的結(jié)果是，影院非常受歡迎。規(guī)劃時(shí)，一些地方官員沒(méi)有考慮到當(dāng)?shù)氐木唧w情況，易導(dǎo)致出現(xiàn)不良資產(chǎn)，尤其是個(gè)別人口流出地區(qū)，還存在盲目放大土地和各種生產(chǎn)要素資源投入規(guī)模的問(wèn)題。

因此，建議細(xì)分地方收支情況，查清哪些支出是合情合理的，哪些融資的支撐工具、金融工具不足。對(duì)于合理的支出，若暫時(shí)無(wú)法償還，可以發(fā)放專項(xiàng)債，拉長(zhǎng)融資周期。但對(duì)于亂花錢的行為，應(yīng)嚴(yán)厲打擊。

無(wú)論推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，還是鄉(xiāng)村全面振興，都需要精準(zhǔn)施策，分區(qū)、分類、分能級(jí)，做到政策的精細(xì)化和精準(zhǔn)化。

（作者系清華大學(xué)中國(guó)新型城鎮(zhèn)化研究院執(zhí)行副院長(zhǎng)、清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院創(chuàng)始人，由《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者周琦采訪整理）