明確參與邊界是慈善組織參與應(yīng)急治理的關(guān)鍵

☉ 陳斌

2023年12月29日，十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議表決通過(guò)關(guān)于修改慈善法的決定，其中亮點(diǎn)之一即增設(shè)應(yīng)急慈善專章，系統(tǒng)規(guī)范重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的慈善活動(dòng)。重大突發(fā)事件的復(fù)雜性與不確定性，要求包括慈善組織在內(nèi)的多元主體共同參與治理，而合作共治的前提是明確各參與主體的邊界。

宏觀層面：明確政府與慈善組織的參與邊界

在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件中，堅(jiān)持政府主導(dǎo)、社會(huì)參與的方針是我國(guó)現(xiàn)行政策法規(guī)中的規(guī)定，亦是國(guó)際社會(huì)通行的做法，即政府是應(yīng)急治理的主導(dǎo)力量和首要責(zé)任者，慈善力量在其中扮演的是補(bǔ)充性角色。在明確兩者定位的基礎(chǔ)之上，實(shí)現(xiàn)政府資源與慈善資源相互整合，進(jìn)而提升應(yīng)急治理的效果。

在支持慈善組織參與應(yīng)急治理中，政府的職責(zé)主要包括以下幾個(gè)方面：一是制定專項(xiàng)慈善應(yīng)急預(yù)案，建立慈善組織參與重大突發(fā)事件的引導(dǎo)機(jī)制。這個(gè)預(yù)案需具體且具有操作性，比如需明確多少人口、多大范圍啟動(dòng)什么級(jí)別的響應(yīng)機(jī)制，每個(gè)響應(yīng)級(jí)別需要什么樣的專業(yè)慈善組織，其應(yīng)承擔(dān)何種任務(wù)，等等。二是建立政府與慈善組織之間的應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制，在堅(jiān)持政府主導(dǎo)的原則下厘清其責(zé)任邊界，重在為慈善組織參與應(yīng)急治理提供服務(wù)。比如，政府需建立一個(gè)應(yīng)急救援慈善組織數(shù)據(jù)庫(kù)，了解不同慈善組織的專長(zhǎng)，并且在平時(shí)加強(qiáng)與這些慈善組織的互動(dòng)與交流，建立日常聯(lián)系機(jī)制，這樣才能真正引導(dǎo)慈善力量有序參與應(yīng)急救災(zāi)。三是及時(shí)提供需求信息，健全慈善信息共享機(jī)制。建立科學(xué)合理的慈善信息共享機(jī)制、健全完善的慈善供需信息共享平臺(tái)，是避免慈善資源利用上的“旱澇不均”，實(shí)現(xiàn)資源有序配置的基本條件。為此，有必要通過(guò)當(dāng)?shù)刂鞴懿块T(mén)提供“需求清單”，來(lái)建立統(tǒng)一的接收捐贈(zèng)與需求信息平臺(tái)，并充分利用大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等信息技術(shù)優(yōu)勢(shì)，據(jù)需分配善款善物，提高慈善資源的使用效率。四是為捐贈(zèng)款物的及時(shí)分配與送達(dá)提供支持。新修改的慈善法規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府及其有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)為捐贈(zèng)款物分配送達(dá)提供便利條件。鄉(xiāng)級(jí)人民政府、街道辦事處和村民委員會(huì)、居民委員會(huì)，應(yīng)當(dāng)為捐贈(zèng)款物分配送達(dá)、信息統(tǒng)計(jì)等提供力所能及的幫助?！?/p>

慈善組織在重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的職能，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)層面：一是募集款物，提供資金與物資支持。根據(jù)民政部歷年統(tǒng)計(jì)公報(bào)發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，凡是有重大災(zāi)難的年份，我國(guó)的慈善捐贈(zèng)均會(huì)顯著增加。比如，2008年汶川地震社會(huì)各界捐贈(zèng)款物達(dá)到738億元，且個(gè)人捐贈(zèng)首次超過(guò)了企業(yè)捐贈(zèng)；2020年新冠疫情暴發(fā)之時(shí)，全國(guó)各級(jí)慈善組織、紅十字會(huì)共接受捐款419.94億元，物資10.94億件（截至2020年4月23日）。二是招募志愿者，彌補(bǔ)人力資源不足。根據(jù)國(guó)務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的《中國(guó)的減災(zāi)行動(dòng)》白皮書(shū)顯示，汶川地震后，深入災(zāi)區(qū)的國(guó)內(nèi)外志愿者達(dá)300萬(wàn)人以上，在后方參與抗震救災(zāi)的志愿者人數(shù)達(dá)1000萬(wàn)以上。國(guó)務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的《抗擊新冠肺炎疫情的中國(guó)行動(dòng)》白皮書(shū)顯示，截至2020年5月31日，全國(guó)參與疫情防控的注冊(cè)志愿者達(dá)到881萬(wàn)人，志愿服務(wù)項(xiàng)目超過(guò)46萬(wàn)個(gè)，記錄志愿服務(wù)時(shí)間超過(guò)2.9億小時(shí)。三是針對(duì)特定人群實(shí)施專項(xiàng)慈善項(xiàng)目。比如，湖北省慈善總會(huì)針對(duì)基層一線從事疫情防控工作的人員（如公安民警、社區(qū)工作者、公益人士、民政服務(wù)機(jī)構(gòu)人員等）以及感染新冠肺炎和因感染新冠肺炎去世的困難群眾，設(shè)立了“疫情防控關(guān)愛(ài)計(jì)劃項(xiàng)目”；深圳市恒暉公益基金會(huì)針對(duì)疫情期間不幸犧牲的抗疫英雄設(shè)立了“傳薪計(jì)劃”項(xiàng)目，為其子女提供長(zhǎng)期的教育資金和公益陪伴關(guān)懷。武漢市慈善總會(huì)則實(shí)施了“愛(ài)滿江城”慈善項(xiàng)目，通過(guò)慈善組織募集資金，組織社會(huì)工作者提供專業(yè)心理疏導(dǎo)服務(wù)，對(duì)新冠肺炎病亡者家屬、新冠肺炎康復(fù)患者家庭、受疫情影響的特殊困難家庭、一線社區(qū)工作者及醫(yī)護(hù)人員家庭等重點(diǎn)人群開(kāi)展心理疏導(dǎo)，緩解其心理問(wèn)題。

中觀層面：明確不同類型慈善組織的參與邊界

根據(jù)慈善組織在應(yīng)急治理中的分工與功能定位，可將其劃分為介入型慈善組織、協(xié)調(diào)型慈善組織和資助型慈善組織等三種類型，不同類型的慈善組織在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的職責(zé)不一。

介入型慈善組織，是指直接參與應(yīng)急救援或?yàn)?zāi)后重建，直接為受災(zāi)群體提供救助服務(wù)的慈善組織。對(duì)于深入突發(fā)事件一線的介入型慈善組織來(lái)說(shuō)，需在進(jìn)行需求評(píng)估的基礎(chǔ)上開(kāi)展款物募集、志愿者招募、慈善服務(wù)供給等活動(dòng)，同時(shí)亦需注重資源整合，并根據(jù)災(zāi)情的變化及時(shí)調(diào)整自己的關(guān)注點(diǎn)，在突發(fā)事件后期注重受災(zāi)群眾的安置與心理?yè)嵛康裙ぷ鳌?/p>

協(xié)調(diào)型慈善組織，是指以介入型慈善組織為主要服務(wù)對(duì)象，通過(guò)信息共享、平臺(tái)搭建等方式協(xié)調(diào)應(yīng)急治理中不同主體之間關(guān)系的慈善組織。對(duì)于協(xié)調(diào)型慈善組織而言，其主要職責(zé)是在突發(fā)事件中負(fù)責(zé)平臺(tái)搭建、信息搜集與共享，協(xié)調(diào)不同類型慈善組織在應(yīng)急治理不同階段有序參與，進(jìn)而提升應(yīng)急治理的效率。在應(yīng)急救援過(guò)程中，參與救災(zāi)的慈善組織眾多，政府難以與每一個(gè)慈善組織進(jìn)行對(duì)接，否則溝通協(xié)調(diào)的成本太高。因此，需發(fā)揮協(xié)調(diào)型慈善組織的積極作用，加強(qiáng)慈善組織之間的合作，建立統(tǒng)一的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，互通有無(wú)、相互協(xié)調(diào)，以此確保慈善活動(dòng)有序與高效運(yùn)作。

資助型慈善組織，是指通過(guò)資助介入型或協(xié)調(diào)型慈善組織間接參與的慈善組織。對(duì)于資助型慈善組織而言，其并不直接深入一線參與應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，主要是根據(jù)突發(fā)事件的需求開(kāi)展款物募集，然后根據(jù)具體需求將資源分配給介入型或協(xié)調(diào)型慈善組織進(jìn)行具體運(yùn)作，同時(shí)對(duì)款物的使用進(jìn)行全過(guò)程管理。資助型慈善組織往往是通過(guò)設(shè)立慈善項(xiàng)目的形式來(lái)進(jìn)行資助。

微觀層面：明確慈善組織在應(yīng)急治理不同階段的參與邊界

當(dāng)前，我國(guó)慈善組織往往擅長(zhǎng)于常態(tài)下的慈善項(xiàng)目開(kāi)發(fā)，對(duì)于非常態(tài)下的應(yīng)急救援項(xiàng)目開(kāi)發(fā)與服務(wù)能力較為欠缺，大量慈善組織集中在緊急救援階段進(jìn)行款物募集，而到災(zāi)后恢復(fù)與重建階段需要慈善力量支持時(shí)，卻少有慈善組織參與。突發(fā)事件通常包括發(fā)生、暴發(fā)、控制、后續(xù)支持等多個(gè)階段，相應(yīng)的應(yīng)對(duì)活動(dòng)則包括預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等全過(guò)程，而慈善組織在不同階段均能發(fā)揮相應(yīng)作用。

在預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備階段，慈善組織可參與應(yīng)急預(yù)案設(shè)計(jì)、應(yīng)急資源籌措、應(yīng)急宣傳與培訓(xùn)等活動(dòng)；在監(jiān)測(cè)與預(yù)警階段，慈善組織可發(fā)揮信息監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)研判、不良信息上報(bào)與預(yù)警等功能；在應(yīng)急處置與救援階段，慈善組織可以從事緊急救助、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、應(yīng)急協(xié)調(diào)與信息管理等活動(dòng)；在事后恢復(fù)與重建階段，慈善組織可以介入效果評(píng)估、災(zāi)區(qū)重建、社會(huì)融入等活動(dòng)。

綜上所述，慈善組織參與應(yīng)急治理不僅需要明確政府與慈善組織的參與邊界，亦需明確不同類型慈善組織以及慈善組織在應(yīng)急治理不同階段的參與職責(zé)，唯其如此，才能真正實(shí)現(xiàn)慈善力量有序參與并提升應(yīng)急治理的效率。