土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限的分層調(diào)整制度設(shè)計與戰(zhàn)略構(gòu)想※

潘雨祥

內(nèi)容提要：土地經(jīng)營權(quán)被先后納入土地承包法和民法典,搭建起農(nóng)地三權(quán)分置格局,但其權(quán)利構(gòu)建尚未完成。土地經(jīng)營權(quán)制度構(gòu)建事關(guān)農(nóng)地權(quán)利分配正義,維護(hù)承包權(quán)主體利益、滿足經(jīng)營權(quán)主體需求、促進(jìn)農(nóng)地資源優(yōu)化利用是其基本要求,土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限正是這些基本要求的集中體現(xiàn)。因此,流轉(zhuǎn)期限的分層調(diào)整負(fù)載了土地經(jīng)營權(quán)制度構(gòu)建的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)、價值依據(jù)和技術(shù)路徑。根植于農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)踐,因循中國物權(quán)和債權(quán)制度現(xiàn)實(shí),可將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限分層為短期、中長期以及長期,賦予不同期限的土地經(jīng)營權(quán)以不同性質(zhì)。并在此基礎(chǔ)上通過確保土地收回權(quán)落地等保障性措施,促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)的中長期流轉(zhuǎn),為土地經(jīng)營權(quán)制度構(gòu)建奠定符合中國實(shí)際的法理和制度基礎(chǔ)。

一、 問題的提出

2018年修訂的《農(nóng)村土地承包法》落實(shí)了“三權(quán)分置”改革,創(chuàng)設(shè)土地經(jīng)營權(quán)制度,在農(nóng)村集體土地上形成了所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)并存格局。然而,《農(nóng)村土地承包法》遠(yuǎn)未完成土地經(jīng)營權(quán)的制度構(gòu)建,直至《民法典》的頒布也未有定論,一大堆遺留問題引起學(xué)界持續(xù)討論。土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)便是諸多遺留問題之核心所在,目前中國學(xué)界已形成“債權(quán)說”“物權(quán)說”“兩權(quán)說”“總括權(quán)利說”,但尚未形成共識。此外,推動土地經(jīng)營權(quán)長期化流轉(zhuǎn)的提法很早就已得到政府和學(xué)界的全面支持,但實(shí)踐中的短期流轉(zhuǎn)依舊是主流。造成今日之研究瓶頸,一個重要的原因在于理論研究忽略了流轉(zhuǎn)期限對土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的規(guī)定性價值和技術(shù)約束,以及流轉(zhuǎn)期限的分層調(diào)整對促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)長期化流轉(zhuǎn)的制度價值。在尚未對流轉(zhuǎn)期限的分層調(diào)整制度進(jìn)行深入討論的情況下,土地經(jīng)營權(quán)的制度構(gòu)建在理論和實(shí)踐中均會遇到難以克服的困境。

“三權(quán)分置”提出了“放活土地經(jīng)營權(quán)”的政策目標(biāo),在立法上體現(xiàn)為強(qiáng)調(diào)流轉(zhuǎn)方式在土地經(jīng)營權(quán)上的多樣性,但這只完成了對該政策目標(biāo)之淺層含義的理解。從國家戰(zhàn)略的層面來看,“放活土地經(jīng)營權(quán)”的深層含義在于:在滿足經(jīng)營權(quán)主體利益的同時,更加突出對弱勢群體——承包權(quán)主體的利益維護(hù),以及對國家糧食安全的保障。結(jié)合分配正義理論,這一含義將轉(zhuǎn)化為三項(xiàng)農(nóng)地權(quán)利分配原則:維護(hù)承包權(quán)主體利益、滿足經(jīng)營權(quán)主體需求、優(yōu)化農(nóng)地資源利用。而流轉(zhuǎn)期限正是農(nóng)地權(quán)利分配原則融入具體制度的媒介,對流轉(zhuǎn)期限的分層調(diào)整將有助于制度上更好地實(shí)現(xiàn)承包權(quán)主體與經(jīng)營權(quán)主體的利益維護(hù),繼而有效應(yīng)對實(shí)踐中普遍出現(xiàn)的土地經(jīng)營權(quán)短期流轉(zhuǎn)現(xiàn)象。

基于此,本文將首先從權(quán)利和當(dāng)前農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的架構(gòu)出發(fā),引申出農(nóng)地權(quán)利分配的正義性問題,點(diǎn)出其中的矛盾之處,并據(jù)此提出三項(xiàng)農(nóng)地權(quán)利分配原則;其次對農(nóng)地權(quán)利分配原則的制度融入媒介——流轉(zhuǎn)期限的分層調(diào)整制度進(jìn)行設(shè)計,并據(jù)此構(gòu)建土地經(jīng)營權(quán)短期、中長期、長期三種流轉(zhuǎn)方案;最后提出中長期是土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的應(yīng)有趨勢,并提出引導(dǎo)促進(jìn)中長期流轉(zhuǎn)的政策建議。質(zhì)言之,流轉(zhuǎn)期限是土地經(jīng)營權(quán)構(gòu)建的法門,對其展開研究將有助于為農(nóng)地資源市場化配置創(chuàng)造出更優(yōu)的利益分配格局。

二、 “三權(quán)分置”架構(gòu)中的農(nóng)地權(quán)利分配正義性問題

自從“三權(quán)分置”政策出臺以來,“放活土地經(jīng)營權(quán)”始終停留于政策話語層面,法律在很長時間內(nèi)都未明確其規(guī)范要義,直到2018年《農(nóng)村土地承包法》才規(guī)定了承包方享有依法流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利。然而,這只完成了對“放活土地經(jīng)營權(quán)”之表層要義的規(guī)范構(gòu)建,其深層內(nèi)涵仍未探明。要想真正厘清“放活土地經(jīng)營權(quán)”的深層含義,就需要從國家戰(zhàn)略的高度進(jìn)行思考,因?yàn)檫@本身就是土地經(jīng)營權(quán)制度構(gòu)建的最終方向。基于這一視角,“放活土地經(jīng)營權(quán)”內(nèi)置了兩層要義:一方面,強(qiáng)調(diào)流轉(zhuǎn)方式在土地經(jīng)營權(quán)上的多樣性,鼓勵多種方式、各種期限的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn);另一方面,又強(qiáng)調(diào)土地經(jīng)營權(quán)具有的“相對開放性”,即土地經(jīng)營權(quán)仍需要用承包資格加以限定。就此而言,“放活土地經(jīng)營權(quán)”在“三權(quán)分置”政策框架下的深層含義在于:既要促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)市場化發(fā)展,又不能把步子邁得太大,影響承包戶的切身利益。對這一含義的理解應(yīng)當(dāng)貫穿土地經(jīng)營權(quán)制度構(gòu)建始末。因此,土地經(jīng)營權(quán)的制度構(gòu)建應(yīng)當(dāng)突出弱勢群體——承包戶的權(quán)益保障,這是滿足當(dāng)前城鎮(zhèn)化發(fā)展和鄉(xiāng)村振興發(fā)展協(xié)同推進(jìn)的關(guān)鍵所在。

實(shí)踐中的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主要分為兩個核心步驟:一是承包權(quán)主體與經(jīng)營權(quán)主體的對接環(huán)節(jié);二是農(nóng)地剩余利益的分配環(huán)節(jié)(杜姣,2023)。正是這兩個環(huán)節(jié),將“三權(quán)分置”架構(gòu)在實(shí)現(xiàn)農(nóng)地權(quán)利分配正義過程中存在的問題展露無遺:一方面,在承包權(quán)主體與經(jīng)營權(quán)主體的對接環(huán)節(jié)中,經(jīng)營權(quán)主體通常居于強(qiáng)勢地位,而承包權(quán)主體則處于弱勢境遇中(朱冬亮,2020)。實(shí)踐中經(jīng)常能看到經(jīng)營權(quán)主體侵害承包權(quán)主體權(quán)益的現(xiàn)象。例如,壓低農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格,或在耕作效益不好時直接“毀約棄耕”,這些行為都會對承包權(quán)主體的經(jīng)濟(jì)利益造成損害。另一方面,在農(nóng)地剩余利益的分配環(huán)節(jié)中,承包權(quán)主體也會面臨著失地風(fēng)險等問題,對其生存保障利益造成損害。當(dāng)然,在一些情境中,經(jīng)營權(quán)主體也可能會受到農(nóng)地經(jīng)營預(yù)期不穩(wěn),農(nóng)業(yè)經(jīng)營風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制不完善等問題的困擾。這一系列問題導(dǎo)致了土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場具有很大的不確定性,在流轉(zhuǎn)雙方意思自治下,實(shí)踐中的農(nóng)地流轉(zhuǎn)往往只敢以短期的方式進(jìn)行。國內(nèi)有學(xué)者對河南省部分市縣農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行了調(diào)研考察,發(fā)現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限主要以5年以下和6至10年為主,而10年以上的只有少數(shù)(劉書暢等,2018)。隱藏在此種秩序失衡狀態(tài)下的農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題最終會轉(zhuǎn)化為治理問題,隱含著巨大的社會風(fēng)險和政治穩(wěn)定風(fēng)險(陳振,2021)。面對此景,基于分配正義的農(nóng)地權(quán)利架構(gòu)再整合成為了一項(xiàng)迫在眉睫的任務(wù)。

管窺分配正義的思想史淵源,從柏拉圖到康德再到諾奇克和羅爾斯,均提出了各自的分配正義理念。雖然隨著社會形態(tài)更迭,分配正義被賦予了各異的時代內(nèi)涵,但始終有一個核心思想貫穿始末,即“得其應(yīng)得”。從文義來看,“得其應(yīng)得”指某人應(yīng)得到某種方式的對待。因此,何謂“應(yīng)得”就成為分配正義理論的關(guān)鍵所在,若無法分辨何謂“應(yīng)得”,就會導(dǎo)致該理論流于形式,淪為抽象的正義理論。而欲論及“應(yīng)得”這一概念在農(nóng)地權(quán)利分配正義中的內(nèi)涵,就需要厘清農(nóng)地權(quán)利分配正義的分配原則,并探析其具有的三維內(nèi)涵。

一是維護(hù)承包權(quán)主體利益原則。正如上文所言,“放活土地經(jīng)營權(quán)”的深層含義在于維護(hù)承包權(quán)主體權(quán)益。這主要在于兩個方面:一方面,維護(hù)承包權(quán)主體的意思自治。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為,歸根到底屬于民事法律行為,應(yīng)當(dāng)充分尊重農(nóng)地流出方的意志自由,并維護(hù)其流轉(zhuǎn)意愿真實(shí)性,避免經(jīng)營權(quán)主體過度掌握土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)話語權(quán)。另一方面,盡可能消除承包權(quán)主體的失地風(fēng)險。農(nóng)地是承包權(quán)主體生存保障的來源,不可因土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)而致其無法收回土地,或收回的土地存在地力過度流失的情況,這是實(shí)踐中制約土地經(jīng)營權(quán)長期流轉(zhuǎn)的重要因素。美國新自由主義陣營的法哲學(xué)家羅伯特·諾奇克在其正義理論中指出,個人選擇自由才是分配正義的基礎(chǔ),分配正義應(yīng)當(dāng)指向權(quán)利享有者行使權(quán)利的自由(諾齊克,2008)。而所謂行權(quán)自由,即承包權(quán)主體流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的自由,也可以理解為農(nóng)民從事非農(nóng)就業(yè)的選擇自由,需要建立在農(nóng)地可充分提供生存保障的基礎(chǔ)之上,這是農(nóng)地權(quán)利分配正義的核心要義。雖然諾奇克在《無政府、國家和烏托邦》一書中闡述的自由帶有極端主義色彩,但其認(rèn)為分配正義的核心要素乃是權(quán)利人選擇自由的觀點(diǎn)在農(nóng)地流出方自由意志保障方面能夠展現(xiàn)出較強(qiáng)的理論價值。

二是滿足經(jīng)營權(quán)人需求原則。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中,不同經(jīng)營權(quán)主體對于農(nóng)地持有穩(wěn)定性及控制效果的需求存在較大差異,舉例而言:對于需要長期受讓農(nóng)地的主體而言,其需要獲得穩(wěn)定性高以及控制效果強(qiáng)的權(quán)利以維持其經(jīng)營預(yù)期;而需要短期受讓的主體則可以接受穩(wěn)定性和控制效果偏弱的權(quán)利。故而農(nóng)地權(quán)利分配正義要求將不同穩(wěn)定程度和持有控制效果的土地經(jīng)營權(quán)交給具有相應(yīng)需求的經(jīng)營權(quán)主體。這從羅爾斯公平的正義觀可以得出,農(nóng)地權(quán)利分配正義應(yīng)當(dāng)滿足每個經(jīng)營權(quán)主體的切實(shí)需求,即便這種分配是不平等的(羅爾斯,2009)。但值得注意的是,羅爾斯公平的正義觀僅在符合每個人利益的嚴(yán)格限定條件下才允許社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的不平等安排。因此在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中,除了滿足經(jīng)營權(quán)主體多元訴求以外,不得另創(chuàng)平等原則的例外。

雖有觀點(diǎn)認(rèn)為羅爾斯基于平等的分配正義與諾齊克基于自由的分配正義在邏輯前提和結(jié)論上都是不相通的,兩者在正義理論中無法相容。但這種結(jié)論未免過于絕對,追求平等不一定要犧牲自由(劉暢等,2022),單純解決平等或自由都是不正義的。平等和自由都是農(nóng)地權(quán)利分配正義所包含的基本價值,羅爾斯與諾奇克的分歧只存在于上述價值的理論側(cè)重不同。結(jié)合中國的實(shí)踐需求,土地經(jīng)營權(quán)的創(chuàng)設(shè)是為了在尊重承包權(quán)主體意志自由的情況下盤活農(nóng)地財產(chǎn)價值,并在此基礎(chǔ)上兼顧經(jīng)營權(quán)主體的利益需求,故有必要在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中構(gòu)建起“自由為主、兼顧平等”的基本價值導(dǎo)向。

三是促進(jìn)農(nóng)地資源優(yōu)化利用原則。土地經(jīng)營權(quán)的創(chuàng)設(shè)是為了增強(qiáng)農(nóng)地的財產(chǎn)屬性,通過增強(qiáng)其流動性以開發(fā)出經(jīng)濟(jì)價值。然而,農(nóng)村土地除了經(jīng)濟(jì)價值以外,還蘊(yùn)藏著社會價值、生態(tài)價值、發(fā)展價值,以及尤其重要的國家糧食安全戰(zhàn)略價值。伴隨中國城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn),農(nóng)村青壯年勞動力不斷向非農(nóng)部門轉(zhuǎn)移,農(nóng)地流轉(zhuǎn)也廣泛興起,部分地區(qū)出現(xiàn)糧食播種面積減少及種植結(jié)構(gòu)“非糧化”現(xiàn)象(馬玉婷等,2023)。糧食事關(guān)國計民生,糧食安全是國家安全的重要基礎(chǔ)。習(xí)近平總書記指出,解決好十幾億人口的吃飯問題,始終是我們黨治國理政的頭等大事;必須全方位夯實(shí)糧食安全根基,既要抓物質(zhì)基礎(chǔ),也要抓機(jī)制保障。為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署,十四屆全國人大常委會第六次會議于2023年10月對《糧食安全保障法(草案二次審議稿)》進(jìn)行了審議,并公布了二審征求意見稿。需要明確的是,作為國家的重要戰(zhàn)略,保障糧食安全絕非只是這一部新法的任務(wù),中國其他相關(guān)法律部門也需要對糧食安全保障作出立法回應(yīng)。因此,農(nóng)地權(quán)利分配原則應(yīng)當(dāng)促進(jìn)農(nóng)地資源有效配置,將農(nóng)地分配給具有耕作能力和效率的經(jīng)營權(quán)主體,并對其提供經(jīng)濟(jì)、政策、產(chǎn)業(yè)多位一體的立法保障,以便實(shí)現(xiàn)農(nóng)地資源充分利用以及農(nóng)地資源優(yōu)化保護(hù)。

三、 土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限的分層調(diào)整:基礎(chǔ)、依據(jù)及路徑

1. 流轉(zhuǎn)期限是農(nóng)地權(quán)利分配原則的實(shí)現(xiàn)媒介

如前所述,農(nóng)地權(quán)利分配原則要求土地經(jīng)營權(quán)的制度構(gòu)建應(yīng)當(dāng)維護(hù)承包權(quán)主體權(quán)益、滿足經(jīng)營權(quán)主體需求、維護(hù)國家糧食安全。然而,這些分配原則如何具體應(yīng)用到土地經(jīng)營權(quán)制度構(gòu)建當(dāng)中,以及這些分配原則如何確保承包權(quán)主體、經(jīng)營權(quán)主體的利益落到實(shí)處,仍需進(jìn)一步探討。結(jié)合“放活土地經(jīng)營權(quán)”政策目標(biāo)的淺層含義,認(rèn)識農(nóng)地權(quán)利分配原則的關(guān)鍵在于理解土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的多樣性。而這種多樣性恰與流轉(zhuǎn)期限本身所具有的靈活性高度契合,因?yàn)橥恋亟?jīng)營權(quán)性質(zhì)、流轉(zhuǎn)方式、持有土地穩(wěn)定性、持有控制效果、權(quán)利讓渡代價等利益訴求均可以通過流轉(zhuǎn)期限得以表達(dá)?；诖?立法就能夠通過流轉(zhuǎn)期限來落實(shí)農(nóng)地權(quán)利分配原則,通過對流轉(zhuǎn)期限分層調(diào)整制度的設(shè)計,為不同期限的土地經(jīng)營權(quán)賦予不同性質(zhì)(如短期債權(quán)調(diào)整、中長期物權(quán)化保護(hù)債權(quán)調(diào)整、長期用益物權(quán)調(diào)整),以便在不干擾當(dāng)事人意思自治的情況下規(guī)范和引導(dǎo)市場。具體而言,流轉(zhuǎn)期限與農(nóng)地權(quán)利分配原則的契合點(diǎn)可以從維護(hù)承包權(quán)主體利益、滿足經(jīng)營權(quán)主體需求以及實(shí)施國家戰(zhàn)略層面三個維度加以闡釋。

從承包權(quán)主體利益維護(hù)來看,基于流轉(zhuǎn)期限構(gòu)建土地經(jīng)營權(quán)的價值在于:一方面,流轉(zhuǎn)期限的分層調(diào)整能夠引導(dǎo)承包權(quán)主體依據(jù)其想要的方式選擇出讓土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)、權(quán)利讓渡代價等,避免陷入盲目選擇的困境。更重要的是另一方面,流轉(zhuǎn)期限的分層調(diào)整能夠有效遏制失地風(fēng)險。短期出讓土地經(jīng)營權(quán)的承包權(quán)主體不用過多考慮失地風(fēng)險,這一問題僅在中長期流轉(zhuǎn)時才會變得愈發(fā)凸顯。流轉(zhuǎn)期限的分層調(diào)整可以通過賦予一定流轉(zhuǎn)期限以上的土地經(jīng)營權(quán)以物權(quán)化保護(hù),并明確農(nóng)地收回權(quán)的方式有效降低承包權(quán)主體面臨的失地風(fēng)險。換言之,流轉(zhuǎn)期限的分層調(diào)整相當(dāng)于為農(nóng)地收回權(quán)提供了一個參考標(biāo)準(zhǔn),即多少年以上出讓土地經(jīng)營權(quán)的承包權(quán)主體可以受到農(nóng)地收回權(quán)的強(qiáng)制保障,確保在流轉(zhuǎn)期滿后恢復(fù)其對農(nóng)地享有的權(quán)利。這有助于對失地風(fēng)險進(jìn)行分層管控,繼而有效遏制該風(fēng)險。

從經(jīng)營權(quán)主體需求滿足來看,流轉(zhuǎn)期限分層調(diào)整的制度設(shè)計價值在于其能夠滿足經(jīng)營權(quán)主體對土地流轉(zhuǎn)方式、持有土地穩(wěn)定性、持有控制效果的各異性需求。首先,流轉(zhuǎn)方式可以通過流轉(zhuǎn)期限的分層調(diào)整得以表達(dá)。希望以碎片化出租(轉(zhuǎn)包)、代耕等方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的,可以采用短期流轉(zhuǎn)的方式,而希望以入股、規(guī)?；鬓D(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的,則可以選擇長期流轉(zhuǎn)。其次,持有土地穩(wěn)定性、持有控制效果、權(quán)利讓渡代價亦能夠通過流轉(zhuǎn)期限的分層調(diào)整獲得表達(dá)。長期流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營權(quán)一般展現(xiàn)出高穩(wěn)定性、強(qiáng)控制效果、高讓渡代價等特征,而短期流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營權(quán)則表現(xiàn)出低穩(wěn)定性、弱控制效果和低讓渡代價的特征。最后,流轉(zhuǎn)期限的分層調(diào)整還有助于權(quán)利性質(zhì)的確定。試想土地經(jīng)營權(quán)人甲希望以大規(guī)模、長期化的方式獲得土地經(jīng)營權(quán),則其需要用益物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)來滿足需求。而若乙僅需短租幾年,其只需要獲得債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營。

從國家戰(zhàn)略層面來看,流轉(zhuǎn)期限分層調(diào)整的制度設(shè)計價值在于:一方面,有利于保障糧食安全。隨著流轉(zhuǎn)期限的分層調(diào)整,立法可以通過設(shè)立針對性的政策優(yōu)惠、經(jīng)營補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)保險等機(jī)制來激勵土地經(jīng)營權(quán)中長期流轉(zhuǎn),這也是土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限未來的發(fā)展趨勢所在。另一方面,有利于國家實(shí)現(xiàn)土地的調(diào)控與管制。《糧食安全保障法(草案二次審議稿)》第10條要求“國家實(shí)施國土空間規(guī)劃下的國土空間用途管制,統(tǒng)籌布局農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)等功能空間”。具言之,國家需要在國土規(guī)劃和土地利用規(guī)劃制度上對農(nóng)地和工商業(yè)建設(shè)用地等加以區(qū)分,一定時期內(nèi)要有一定的回收過程和土地用途管控調(diào)整過程,避免市場化進(jìn)程對土地利用類型的沖擊。而如何針對不同的土地制定相應(yīng)的回收與管控政策,則可以通過對不同流轉(zhuǎn)期限的土地經(jīng)營權(quán)予以分層調(diào)整的方式進(jìn)行。

2. 土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限分層調(diào)整的參考依據(jù)

如前所述,流轉(zhuǎn)期限的分層調(diào)整是農(nóng)地權(quán)利分配正義遁入土地經(jīng)營權(quán)制度構(gòu)建的突破點(diǎn),這源于流轉(zhuǎn)期限是維系承包權(quán)主體利益、經(jīng)營權(quán)主體需求以及國家戰(zhàn)略調(diào)控的橋梁。但期限本質(zhì)上是一個自然概念,其法律制度化語境切換尚需結(jié)合農(nóng)戶流轉(zhuǎn)意愿、政策目標(biāo)等因素進(jìn)行綜合考量。

一方面,土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限的分層調(diào)整應(yīng)當(dāng)充分滿足當(dāng)事人需求。經(jīng)概括發(fā)現(xiàn),農(nóng)地流轉(zhuǎn)需求大致可以分為以下三種模式:一是短期流轉(zhuǎn)模式。經(jīng)營權(quán)人對農(nóng)地權(quán)利穩(wěn)定性和持有控制效果沒有特別需求,而流轉(zhuǎn)效率及成本是其更關(guān)心的事項(xiàng)。二是中長期流轉(zhuǎn)模式。經(jīng)營權(quán)主體對于農(nóng)地權(quán)利穩(wěn)定性以及持有控制效果的需求較強(qiáng),其需要一種具有較強(qiáng)對抗效力的土地經(jīng)營權(quán)為其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營提供保障,但同時也對流轉(zhuǎn)效率與成本具有一定程度的需求。三是長期流轉(zhuǎn)模式。經(jīng)營權(quán)主體對于農(nóng)地權(quán)利穩(wěn)定性、農(nóng)地持有控制效果的需求很大,甚至希望承包權(quán)主體能夠?qū)⒊宿r(nóng)地收回權(quán)以外的所有權(quán)利均讓渡出來,故制度上需要設(shè)計一種具有很強(qiáng)對抗效力的土地經(jīng)營權(quán)來滿足當(dāng)事人的需求。

另一方面,土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限的分層調(diào)整應(yīng)當(dāng)重視政策目標(biāo)導(dǎo)向。流轉(zhuǎn)期限制度,歸根到底是中國農(nóng)村土地制度的構(gòu)成部分,向來是政策關(guān)注的重點(diǎn),承載著中國新一輪農(nóng)村土地改革的價值內(nèi)核。因此,流轉(zhuǎn)期限分層調(diào)整的制度設(shè)計應(yīng)當(dāng)與新時代農(nóng)村土地改革政策目標(biāo)保持一致。一方面,流轉(zhuǎn)期限應(yīng)充當(dāng)促進(jìn)流轉(zhuǎn)的催化劑。農(nóng)地權(quán)利分配正義始于流轉(zhuǎn),無流轉(zhuǎn)則無分配正義,故流轉(zhuǎn)期限分層調(diào)整制度設(shè)計的首要目標(biāo)是促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。另一方面,流轉(zhuǎn)期限應(yīng)解決土地經(jīng)營權(quán)融資抵押問題。土地經(jīng)營權(quán)制度構(gòu)建的初衷即是讓其分擔(dān)部分本屬于母權(quán)利的融資擔(dān)保功能,從而去除土地融資擔(dān)保的身份化限制。故應(yīng)當(dāng)著眼于推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)擔(dān)保融資有效發(fā)展,通過促進(jìn)中長期流轉(zhuǎn),進(jìn)一步激活權(quán)利財產(chǎn)價值。此外,還需要確定土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)登記的資格,以促進(jìn)農(nóng)地確權(quán)。明晰的產(chǎn)權(quán)有利于降低金融機(jī)構(gòu)的信貸成本和風(fēng)險,刺激金融機(jī)構(gòu)的信貸供給意愿,激發(fā)農(nóng)村金融市場發(fā)育,使農(nóng)地成為金融機(jī)構(gòu)提供抵押貸款的保障(張建平等,2023)。

3. 土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限分層調(diào)整的具體構(gòu)建

如前所述,在農(nóng)地權(quán)利分配原則的要求下,土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限分層調(diào)整的制度設(shè)計應(yīng)強(qiáng)調(diào)滿足當(dāng)事人需求與實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)?；谶@一思路,不妨將流轉(zhuǎn)期限分為短期、中長期、長期三個層級,并在此基礎(chǔ)上分別賦予土地經(jīng)營權(quán)不同的調(diào)整方式。

短期流轉(zhuǎn)宜界定為5年以下。這主要源于:一方面,以5年為期符合實(shí)踐中農(nóng)地短期耕作的基本特征,適合種植生長周期短、經(jīng)營投入低的農(nóng)作物;另一方面,以5年為期符合中國立法關(guān)于流轉(zhuǎn)登記規(guī)則的體系解釋方法?！掇r(nóng)村土地承包法》第41條和《民法典》第341條均規(guī)定“5年以上流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營權(quán)可以登記”。立法上為土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定的5年登記限制具有一定程度的合理性,無論限制登記與否,立法以5年為限傳達(dá)了一種思想:不足5年的土地經(jīng)營權(quán)登記之必要性遠(yuǎn)不如5年以上,不需要通過物權(quán)方式加以保護(hù)。從權(quán)利性質(zhì)來看,鑒于短期流轉(zhuǎn)的經(jīng)營權(quán)人通常展現(xiàn)出權(quán)利穩(wěn)定性需求度低、土地持有控制效果需求弱,但對流轉(zhuǎn)效率和流轉(zhuǎn)成本關(guān)注度較高的特征。為滿足該需求,從立法技術(shù)上不妨賦予短期流轉(zhuǎn)之土地經(jīng)營權(quán)以相對性效力、平等性效力以及請求權(quán)效力,將其塑造成為債權(quán)性質(zhì)的權(quán)利。但值得注意的是,土地經(jīng)營權(quán)構(gòu)建為物權(quán)抑或債權(quán)均無不可,其實(shí)質(zhì)上是由立法者提供多種流轉(zhuǎn)方案以供當(dāng)事人自由選擇,因此當(dāng)事人依舊可以根據(jù)意思自治賦予短期流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營權(quán)以其他權(quán)利性質(zhì)。

中長期流轉(zhuǎn)宜界定為流轉(zhuǎn)期限在5至20年。相較于短期,中長期流轉(zhuǎn)的經(jīng)營權(quán)人會產(chǎn)生更長遠(yuǎn)的生產(chǎn)預(yù)期,需要承包權(quán)人讓渡出更多農(nóng)地權(quán)利。一方面用于滿足因農(nóng)地資本投入提升而引發(fā)的農(nóng)地融資抵押需求,另一方面用于獲得更穩(wěn)定的農(nóng)地權(quán)利保障方式以滿足長期農(nóng)業(yè)經(jīng)營需求。至于流轉(zhuǎn)期間的上限,則不妨參考《民法典》第705條關(guān)于租賃權(quán)最長期限的規(guī)定,限制中長期流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營權(quán)不得超過20年,其原因在于:首先,從體系解釋來看,土地經(jīng)營權(quán)與租賃權(quán)同屬于對他人所有之不動產(chǎn)進(jìn)行用益的權(quán)利,兩者在資源利用有效性、用益物歸還邏輯等方面存在較大相似性。其次,從權(quán)利保護(hù)邏輯來看,超過20年的土地經(jīng)營權(quán)不宜通過債權(quán)的方式加以保護(hù),即便是通過登記的方法賦予其物權(quán)化保護(hù)方式,也難以滿足保護(hù)需求。最后,從比較法視野來看,日本民法典規(guī)定租賃契約最長20年,德國民法典則規(guī)定租賃不得超過30年。對于中長期流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營權(quán)而言,其流轉(zhuǎn)期限的最大值與租賃權(quán)遵循相同的邏輯徑路,故也應(yīng)受到類似的限制?；诖?在權(quán)利定性時,宜為中長期流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營權(quán)確定債權(quán)之基調(diào),在此基礎(chǔ)上考慮其兼具長期流轉(zhuǎn)之權(quán)利穩(wěn)定性、對抗效力需求,故而提供物權(quán)化保護(hù)。在滿足該類流轉(zhuǎn)方式對于高流轉(zhuǎn)效率和低交易成本需求的同時,將是否進(jìn)行登記納入意思自治范疇。

長期流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營權(quán)宜界定為流轉(zhuǎn)期限在20年以上,但不超過母權(quán)利期限。上文將中長期限定在20年之內(nèi),主要是基于以中長期流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營權(quán)屬于不動產(chǎn)租賃權(quán)的考量,以及對現(xiàn)有法律進(jìn)行體系解釋和比較法解釋的結(jié)果。那么,超過20年流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)?shù)玫椒傻恼J(rèn)可嗎?答案是肯定的。因?yàn)?0年限制的主要是債權(quán)性質(zhì)的用益權(quán),不宜過度擴(kuò)張至具有用益物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)。就此而言,土地經(jīng)營權(quán)存在突破20年的可能性。近代法和比較法中存在永佃權(quán)制度,可以為土地經(jīng)營權(quán)突破20年提供理論支撐和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。以意大利民法典為例,該法將永佃權(quán)制度沿用至今。意大利民法典第958條第1款規(guī)定永佃權(quán)既可以是永久的,也可以是附期限的,但對于附期限的永佃權(quán),其存續(xù)期限不滿20年者,不得設(shè)定(陳國柱,2010)。此外,大清民律草案第1089條規(guī)定:“永佃權(quán)存續(xù)期間,為二十年以上五十年以下”(楊立新,2002)。永佃權(quán)制度的可鑒之處在于,土地所有者對土地的控制應(yīng)當(dāng)符合社會公共利益且有利于創(chuàng)造長期經(jīng)濟(jì)財富。對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而言,長期經(jīng)營往往伴隨著更低的成本,能夠更好地維護(hù)農(nóng)地資源利用的有效性,是一種更符合可持續(xù)性發(fā)展的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式。基于這一思路,立法上允許設(shè)立超過20年的土地經(jīng)營權(quán)不僅可能,而且現(xiàn)實(shí)。從權(quán)利性質(zhì)來看,長期流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營權(quán)具有用益物權(quán)性質(zhì)。用益物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)具有較高穩(wěn)定性和較強(qiáng)保護(hù)性,恰然回應(yīng)了長期流轉(zhuǎn)的經(jīng)營權(quán)人對穩(wěn)定農(nóng)地利用關(guān)系、增強(qiáng)農(nóng)地持有控制效果、農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營、抵押融資等方面的多元現(xiàn)實(shí)需求。故應(yīng)當(dāng)賦予用益物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)優(yōu)先效力、公示公信效力、排他效力、支配效力、物上請求權(quán)效力等法律效力。

四、 中長期流轉(zhuǎn):土地經(jīng)營權(quán)期限的推薦方案及政策建議

1. 土地經(jīng)營權(quán)中長期流轉(zhuǎn)的推薦理由

從實(shí)現(xiàn)農(nóng)地權(quán)利分配正義的角度來看,中長期流轉(zhuǎn)在適應(yīng)登記備案權(quán)利正規(guī)化保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需要、回應(yīng)土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保需求、保障國家實(shí)施土地用途管制、確保承包權(quán)主體土地收回權(quán)落地、符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營基本規(guī)律等方面存在合理性。也符合中國建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國對優(yōu)化配置生產(chǎn)要素,實(shí)現(xiàn)高效產(chǎn)出的內(nèi)在要求(陳秧分等,2023)。此外,由于將流轉(zhuǎn)期限限制在一定范圍之內(nèi),中長期流轉(zhuǎn)方案也避免了違背中國城鎮(zhèn)化彈性特征以及增加失地風(fēng)險等長期流轉(zhuǎn)方案才會產(chǎn)生的問題。

一是以相對長期流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán),能夠適應(yīng)登記備案權(quán)利正規(guī)化保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需要。土地經(jīng)營權(quán)的登記實(shí)際上是利用物權(quán)的公示公信效力對其加以保護(hù)。這首先有助于在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明晰承包權(quán)人和經(jīng)營權(quán)人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,使土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利內(nèi)容進(jìn)一步確定。其次,登記可以通過公示,進(jìn)一步增強(qiáng)對經(jīng)營權(quán)人相關(guān)權(quán)益的法律保護(hù)效力,能夠?qū)Φ谌诵纬捎行?有益于穩(wěn)定土地經(jīng)營關(guān)系,規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)秩序,促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)的市場化發(fā)展。最后,土地經(jīng)營權(quán)登記通過明確記載土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利內(nèi)容,如地塊位置、租賃期限、租金水平、租金支付方式等,還可以幫助貸款機(jī)構(gòu)評估土地經(jīng)營權(quán)的擔(dān)保價值(王小映,2021)。

二是以相對長期流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán),能夠回應(yīng)融資擔(dān)保需求。受限于小農(nóng)弱質(zhì)性和金融機(jī)構(gòu)逐利性,信貸約束普遍存在于農(nóng)村社會中(袁士超等,2023)。在現(xiàn)有立法僅規(guī)定了經(jīng)營權(quán)人可以擔(dān)保融資,但未能進(jìn)一步妥善解決土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)?，F(xiàn)實(shí)問題的情況下,中長期流轉(zhuǎn)制度方案能夠有效提升土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保效率。農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中,抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)普遍采用第三方接管模式,即通過接管主體的農(nóng)業(yè)經(jīng)營收益清償債務(wù),當(dāng)債權(quán)完全受償后抵押權(quán)消滅,并將農(nóng)地返還給經(jīng)營權(quán)人。在此種模式下,土地經(jīng)營權(quán)能夠獲取經(jīng)營收益的前提是,權(quán)利的剩余期限能夠滿足農(nóng)業(yè)經(jīng)營的需要。因此,金融機(jī)構(gòu)往往會為了保全其信貸資產(chǎn)的安全,僅為具有穩(wěn)定權(quán)利預(yù)期的經(jīng)營權(quán)人辦理抵押貸款。此外,為避免抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)困難,金融機(jī)構(gòu)通常會要求經(jīng)營權(quán)人辦理抵押登記,而抵押登記以土地經(jīng)營權(quán)登記為前提條件(杜換濤,2023)。故相對較長期限流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)有利于緩解融資抵押困境。

三是以相對長期流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán),符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營基本規(guī)律。一方面,符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)律。一些多年生農(nóng)作物均表現(xiàn)出長期性特征,即農(nóng)作物生產(chǎn)經(jīng)營在短時間內(nèi)難見成效。鑒于土地經(jīng)營權(quán)生產(chǎn)盈利主要來源于農(nóng)作物產(chǎn)品,故需要經(jīng)營權(quán)人獲取較長期限的土地經(jīng)營權(quán)。另一方面,符合農(nóng)地投資的可持續(xù)發(fā)展規(guī)律。農(nóng)地投資具有累積性,對農(nóng)地土壤質(zhì)量的優(yōu)化改良以及對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施設(shè)備的建設(shè)是一項(xiàng)著眼于長期生產(chǎn)經(jīng)營的累積性投入,其目標(biāo)在于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的可持續(xù)發(fā)展,這同樣以土地經(jīng)營權(quán)相對長期流轉(zhuǎn)為必要前提。

四是避免過度長期流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán),能夠適應(yīng)中國城鎮(zhèn)發(fā)展的彈性化特征。與世界上其他發(fā)展中國家經(jīng)歷的城鎮(zhèn)化具有單向性不同,中國的城鎮(zhèn)化具有彈性化特征,人口在城鄉(xiāng)之間是自由流動的。根據(jù)有關(guān)調(diào)查,農(nóng)民在城市里面工作,到了55歲時90%的人愿意回鄉(xiāng)養(yǎng)老,農(nóng)村將成為平價且符合中國人心理的養(yǎng)老場所(仇保興,2015)。正如2008年金融危機(jī)之時,中國沿海勞動力崗位損失了6000萬個,但是這些損失的農(nóng)民工勞動力大部分選擇回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng),而在金融危機(jī)恢復(fù)之后便再度轉(zhuǎn)移到城市之中,這種彈性結(jié)構(gòu)對中國這樣一個人口大國是非常重要的。立法應(yīng)適應(yīng)這一趨勢,切忌搞一刀切和盲目長期化,因其會過度影響農(nóng)地對承包權(quán)主體的生存保障價值,繼而影響社會穩(wěn)定。此外正如前所述,國家需要在國土規(guī)劃和土地利用規(guī)劃制度上對農(nóng)地和工商業(yè)建設(shè)用地等加以區(qū)分,一定時期內(nèi)要有一定的回收過程和土地用途管控調(diào)整過程,避免市場化進(jìn)程中對土地利用類型的沖擊,過度長期流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)難以滿足這種調(diào)控要求。

五是避免過度長期流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán),能夠確保承包權(quán)主體的土地收回權(quán)落地。承包權(quán)主體的失地風(fēng)險與土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限呈正相關(guān),也即流轉(zhuǎn)期限越長則失地風(fēng)險越高。這一方面源于當(dāng)經(jīng)營權(quán)人過度長期占有一片土地之后,其與農(nóng)地的聯(lián)系將會變得極為緊密,對農(nóng)地的支配也趨于完整,這將加大承包權(quán)主體收回農(nóng)地的難度。另一方面,如果承包權(quán)主體希望解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛,其也會面臨因過長期限流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)而導(dǎo)致的舉證困難等一系列救濟(jì)難題。就此而言,立法只能鼓勵適度長期的流轉(zhuǎn),因其有助于確保承包權(quán)主體的土地收回權(quán)落地,并能有效遏制因流轉(zhuǎn)期限過長帶來的失地風(fēng)險問題。

2. 引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)中長期流轉(zhuǎn)的政策建議

在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場化發(fā)展的進(jìn)程下,立法應(yīng)當(dāng)在充分尊重當(dāng)事人意思的前提下,通過巧妙的制度設(shè)計來引導(dǎo)當(dāng)事人選擇中長期流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。鑒于實(shí)踐中普遍存在的短期流轉(zhuǎn)不符合農(nóng)地規(guī)模化、集約化經(jīng)營趨勢,故立法應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的政策來應(yīng)對這一現(xiàn)實(shí)困境。筆者認(rèn)為,可以通過確保承包權(quán)主體的土地收回權(quán)落地、優(yōu)化農(nóng)業(yè)經(jīng)營風(fēng)險的協(xié)同分擔(dān)機(jī)制、推行規(guī)模長期化經(jīng)營的政策優(yōu)惠三種方式來達(dá)成這一制度目的。

首先,確保土地收回權(quán)落地。實(shí)踐中大量出現(xiàn)短期流轉(zhuǎn)的原因之一即在于承包權(quán)主體不愿、不敢長期流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。費(fèi)孝通在描述中國傳統(tǒng)小農(nóng)社會圖景時曾指出,土地是農(nóng)民的“命根子”(費(fèi)孝通,1998)。土地不僅承載著農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入價值,更重要的是,其還承載著農(nóng)民的生存保障價值。長期流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)難免會引發(fā)承包權(quán)主體對農(nóng)地生存保障價值減損的擔(dān)憂,當(dāng)然這不無道理,因此“三權(quán)分置”政策應(yīng)當(dāng)讓農(nóng)民把土地穩(wěn)定這顆“定心丸”一直吃下去。就此而言,確保承包權(quán)主體享有的土地收回權(quán)就成為促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)中長期化發(fā)展趨勢的助推器,也是凸顯“三權(quán)分置”政策語境下“放活土地經(jīng)營權(quán)”之深層要義的關(guān)鍵所在。至于在物權(quán)法定原則的背景下,如何落實(shí)土地收回權(quán),筆者認(rèn)為立法可以強(qiáng)制要求中長期流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營權(quán)合同中加入“農(nóng)地保質(zhì)保量歸還義務(wù)條款”,要求經(jīng)營權(quán)主體在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限屆滿后保質(zhì)保量地歸還農(nóng)地,并通過登記的方式確定下來。

其次,優(yōu)化風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。農(nóng)業(yè)經(jīng)營過程中可能產(chǎn)生的風(fēng)險既包含自然風(fēng)險(如地震、水災(zāi)、蝗災(zāi)等),也包含商業(yè)風(fēng)險(糧食價格波動、經(jīng)濟(jì)危機(jī)等)。在經(jīng)營權(quán)主體面臨風(fēng)險時,應(yīng)建立起承包權(quán)主體和經(jīng)營權(quán)主體之間的積極溝通機(jī)制,通過彈性價格和彈性土地占有量等機(jī)制,實(shí)現(xiàn)兩者的利益均衡。當(dāng)然,這些彈性調(diào)控機(jī)制涉及多方主體間的利益協(xié)調(diào)問題。而自治協(xié)商正是處理這種問題的關(guān)鍵,借助自治協(xié)商過程,可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營效益與風(fēng)險的共擔(dān),避免出現(xiàn)經(jīng)營權(quán)主體因不堪重負(fù)而“毀約棄耕”的情況。這不僅有益于維護(hù)經(jīng)營權(quán)主體的穩(wěn)定預(yù)期,同時也是在維護(hù)承包權(quán)主體的權(quán)益。值得注意的是,當(dāng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營遭受自然風(fēng)險時,還可以依據(jù)情勢變更原則,充分發(fā)揮村集體經(jīng)濟(jì)組織作為“中間人”的作用,聯(lián)系承包權(quán)人與經(jīng)營權(quán)人進(jìn)行協(xié)商,協(xié)商不成則可以請求人民法院或仲裁機(jī)構(gòu)解決糾紛。

最后,推行經(jīng)營保障機(jī)制。鑒于中長期流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)有助于促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營朝著規(guī)模化、集約化的方向發(fā)展,有助于維護(hù)國家糧食安全。故可以參考《糧食安全保障法》第6條的規(guī)定,采取下列措施保障中長期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的穩(wěn)定性,以達(dá)到激勵和引導(dǎo)當(dāng)事人選擇中長期流轉(zhuǎn)的目的。一是建立健全糧食安全保障投入機(jī)制,采取財政、金融等支持政策加強(qiáng)保護(hù)經(jīng)營權(quán)人的農(nóng)業(yè)資金投入,并在此基礎(chǔ)上完善農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、收購、儲存、運(yùn)輸、加工、銷售協(xié)同保障機(jī)制;二是國家引導(dǎo)社會資本投入農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、儲備、流通、加工等領(lǐng)域,保障經(jīng)營權(quán)人的合法權(quán)益;三是國家引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)合理推出金融產(chǎn)品和服務(wù),并完善政策性農(nóng)業(yè)保險制度,鼓勵開展商業(yè)性保險業(yè)務(wù)。值得注意的是,根據(jù)全國人大常委會公布的《關(guān)于〈中華人民共和國糧食安全保障法(草案二次審議稿)〉修改情況的匯報》,草案二審稿第6條第3款新增了關(guān)于“完善政策性農(nóng)業(yè)保險制度,鼓勵開展商業(yè)性保險業(yè)務(wù)”的規(guī)定,表明中國將商業(yè)性保險融入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營協(xié)同保護(hù)機(jī)制的立法政策取向,為土地經(jīng)營權(quán)中長期流轉(zhuǎn)的制度保障提供了借鑒性思路。此外,探索農(nóng)產(chǎn)品期貨和農(nóng)業(yè)保險聯(lián)動機(jī)制也符合國家提升糧食供給保障能力的戰(zhàn)略需求(黃昊舒,2023)。再者,為鼓勵中長期流轉(zhuǎn),制度上還可以為承包權(quán)主體提供中長期流轉(zhuǎn)獎勵、非農(nóng)就業(yè)指引、長期非農(nóng)就業(yè)津貼,并為經(jīng)營權(quán)主體提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)培育、農(nóng)產(chǎn)品促銷引導(dǎo)等幫扶。

五、 結(jié) 語

土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限的分層調(diào)整制度是“三權(quán)分置”改革的風(fēng)向標(biāo)。在黨中央強(qiáng)調(diào)深入推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下,促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)中長期流轉(zhuǎn)不僅能夠推動“三權(quán)分置”政策中“放活土地經(jīng)營權(quán)”的內(nèi)涵趨于完善,亦有助于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的基本格局。在土地經(jīng)營權(quán)制度進(jìn)一步構(gòu)建的過程中,應(yīng)處理好頂層設(shè)計與實(shí)踐探索的關(guān)系,在牢牢把握城鎮(zhèn)化發(fā)展和鄉(xiāng)村振興發(fā)展同步進(jìn)行這一大前提的基礎(chǔ)上,對實(shí)踐中的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場加以適當(dāng)?shù)囊?guī)范和引導(dǎo),而這需要建立在對農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)踐的深入探索之上。因此,學(xué)界關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)的研究也應(yīng)當(dāng)延續(xù)其方興未艾之勢繼續(xù)進(jìn)行下去,為中國土地制度改革增添新的動力。