論黨政聯(lián)合發(fā)文的規(guī)范性質(zhì)

徐亞文 李春鵬

摘要：黨政聯(lián)合發(fā)文具有與黨規(guī)、國法不同的制發(fā)主體、調(diào)整領(lǐng)域和效力邊界，從而導(dǎo)致其規(guī)范性質(zhì)在學(xué)理層面和法治實(shí)踐中的認(rèn)定困難。既有研究多關(guān)注作為“文件”的黨政聯(lián)合發(fā)文，卻忽略了它作為一項(xiàng)“制度”產(chǎn)生的生成邏輯和功能定位，? 從而陷入了“存在即合理”的錯(cuò)誤思維。從生成邏輯來看，黨政聯(lián)合發(fā)文是黨以加強(qiáng)和完善自身領(lǐng)導(dǎo)與建設(shè)為根本目的，以強(qiáng)烈的政治領(lǐng)導(dǎo)和規(guī)約為主要內(nèi)容，在順應(yīng)黨政關(guān)系深度融合的發(fā)展趨勢(shì)和遵循法治成本/效益理論的基礎(chǔ)上，對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)立法的傳統(tǒng)方式進(jìn)行革新而生成的新型法治規(guī)范。就功能定位而言，黨政聯(lián)合發(fā)文側(cè)重于黨的一側(cè)，致力于對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)的方式方法、職權(quán)職責(zé)、黨的規(guī)范化建設(shè)以及黨政機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)范。黨政聯(lián)合發(fā)文可以被合理地定位為黨內(nèi)規(guī)范。實(shí)踐中部分黨政聯(lián)合發(fā)文的內(nèi)容存在盲目擴(kuò)張和泛化，影響了其制度優(yōu)勢(shì)和正向效應(yīng)的發(fā)揮，對(duì)此黨政聯(lián)合發(fā)文要遵循嚴(yán)格的邊界范圍，方可內(nèi)在統(tǒng)一于中國特色社會(huì)主義法治體系。

關(guān)鍵詞：黨政聯(lián)合發(fā)文；中國特色黨政體制；法治成本；黨內(nèi)規(guī)范

基金項(xiàng)目：研究闡釋黨的十九屆六中全會(huì)精神國家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神研究”（22AZD058）

中圖分類號(hào)：D61；D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-854X（2024）05-0038-06

一、黨政聯(lián)合發(fā)文性質(zhì)的理論爭(zhēng)議

黨政聯(lián)合發(fā)文是指各級(jí)黨組織和行政機(jī)關(guān)在國家治理過程中就職權(quán)管理范圍內(nèi)相同、相近或存在交叉的領(lǐng)域共同發(fā)布的具有普遍約束力和能反復(fù)適用的規(guī)范性文件。黨政聯(lián)合發(fā)文在新中國成立初期即存在，黨的十八大以來，伴隨著依法治國和黨政機(jī)關(guān)統(tǒng)籌改革的推進(jìn)，黨政聯(lián)合發(fā)文的數(shù)量呈現(xiàn)“井噴式”增長(zhǎng)，形式也日趨規(guī)范化、制度化，已然成為新時(shí)代促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化不可忽視的常態(tài)化工具。（1）但是，黨政聯(lián)合發(fā)文作為實(shí)踐先于理論的產(chǎn)物缺乏法律層面的明確規(guī)定，目前僅有《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》（以下簡(jiǎn)稱《處理工作條例》，第17條和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡(jiǎn)稱《制定條例》）第13條籠統(tǒng)地對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文的制定范圍作出必要限定和對(duì)部分黨政聯(lián)合發(fā)文的黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)予以肯定，仍缺少規(guī)范定位、制定程序和備案審查等的統(tǒng)一規(guī)定。黨政聯(lián)合發(fā)文的制發(fā)主體、調(diào)整領(lǐng)域橫跨黨政兩大系統(tǒng)，規(guī)范對(duì)象涉及黨務(wù)和政務(wù)，但其規(guī)范性質(zhì)模糊，由此在實(shí)務(wù)中引發(fā)了一系列難題，如黨政聯(lián)合發(fā)文能否作為政務(wù)信息公開、能否作為提起行政訴訟的依據(jù)、在行政訴訟中能否進(jìn)行附帶性審查以及如何進(jìn)行備案審查等問題。黨政聯(lián)合發(fā)文的規(guī)范性質(zhì)作為黨內(nèi)法規(guī)研究的基礎(chǔ)性、本體性問題近年來引起學(xué)術(shù)界持續(xù)關(guān)注，形成的見解按照研究范圍可分為兩類：一類針對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文中的部分情形予以認(rèn)定，立足于黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調(diào)問題，將部分黨政聯(lián)合發(fā)文視為黨規(guī)系統(tǒng)和法律系統(tǒng)結(jié)構(gòu)耦合的產(chǎn)物，屬于黨內(nèi)法規(guī)的特殊類型——混合型黨內(nèi)法規(guī)。（2）還有觀點(diǎn)認(rèn)為中共中央、國務(wù)院的聯(lián)合發(fā)文以黨員和行政機(jī)關(guān)工作人員為規(guī)范對(duì)象，既是黨內(nèi)法規(guī)，又是行政法規(guī)，應(yīng)當(dāng)納入行政法的法源。（3）但行政法有法定制發(fā)主體和程序規(guī)定，將其納入行政法法源會(huì)造成黨規(guī)與國法體系的沖突混亂。另一類對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文的整體予以討論或分類認(rèn)定，在對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文進(jìn)行分類的基礎(chǔ)上，提出了規(guī)范性質(zhì)的識(shí)別方式，具體而言有形式識(shí)別和實(shí)質(zhì)識(shí)別兩種觀點(diǎn)。形式識(shí)別論者認(rèn)為，黨政聯(lián)合發(fā)文可以根據(jù)發(fā)文字號(hào)而定，由黨委發(fā)布即為“黨的文件”。（4）盡管這是法治實(shí)踐中的常見做法，但發(fā)文字號(hào)并非黨政聯(lián)合發(fā)文性質(zhì)認(rèn)定的絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)。《處理工作條例》只規(guī)定聯(lián)合行文時(shí)使用主辦機(jī)關(guān)的發(fā)文字號(hào)，這意味著發(fā)文字號(hào)僅表明誰是主辦機(jī)關(guān)誰是協(xié)辦機(jī)關(guān)的身份，與規(guī)范性質(zhì)并沒有必然聯(lián)系。還有學(xué)者直接依據(jù)《制定條例》第13條和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》刪除了“聯(lián)合發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件由主辦機(jī)關(guān)報(bào)送中央備案”的規(guī)定，認(rèn)為黨政聯(lián)合發(fā)文的備案審查程序與其他黨內(nèi)法規(guī)或黨內(nèi)規(guī)范性文件無異，因而凡是黨政聯(lián)合發(fā)文的規(guī)范性質(zhì)均為黨內(nèi)法規(guī)或黨內(nèi)規(guī)范性文件。（5）但是《制定條例》是先設(shè)定某種規(guī)范為黨內(nèi)法規(guī)，后認(rèn)可以黨政聯(lián)合的形式制定，而不能反過來推導(dǎo)所有的黨政聯(lián)合發(fā)文都是黨內(nèi)法規(guī)，這種論證并不嚴(yán)謹(jǐn)。實(shí)質(zhì)識(shí)別論認(rèn)為，黨政聯(lián)合發(fā)文存在黨規(guī)和國法的雙重可能，具體屬于哪種規(guī)范可以從“事項(xiàng)”、“職能”、“作用”這三個(gè)要素來確定。對(duì)于在事項(xiàng)上涉及行政相對(duì)人、在職能上屬于黨政交叉、協(xié)調(diào)領(lǐng)域的黨政聯(lián)合發(fā)文，如果黨的職能部門介入程度越深，則越偏向黨內(nèi)法規(guī)屬性，這可以被概括為“復(fù)合屬性論”。（6）

總體上看，以上研究對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文性質(zhì)的規(guī)范認(rèn)定均存在兩個(gè)共性缺陷，即都忽略了對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文歷史背景的考察和梳理，缺乏對(duì)其深層次的形成機(jī)理的研究?！爸袊恼伪仨殢膬?nèi)部的發(fā)生與發(fā)展去理解”（7），對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文規(guī)范性質(zhì)的探討有必要立足于中國特色黨政復(fù)合體制和黨政關(guān)系的發(fā)展變化，在當(dāng)代國家治理的體系結(jié)構(gòu)和背景中探索和推理黨政聯(lián)合發(fā)文的制度生成邏輯與功能定位，在此基礎(chǔ)上結(jié)合中國特色社會(huì)主義法治體系的規(guī)范性要求對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文的性質(zhì)進(jìn)行界定，并對(duì)現(xiàn)有的黨政聯(lián)合發(fā)文進(jìn)行識(shí)別認(rèn)定和反思完善。

二、黨政聯(lián)合發(fā)文的生成邏輯

黨政聯(lián)合發(fā)文的生成邏輯內(nèi)含于中國特色黨政復(fù)合體制中，是中國共產(chǎn)黨從完善自身領(lǐng)導(dǎo)、構(gòu)建新時(shí)代黨政關(guān)系的政治層面和提高立法效率，降低立法成本的考量后在規(guī)范層面的制度創(chuàng)新。

（一）黨政聯(lián)合發(fā)文的政治邏輯

中國共產(chǎn)黨作為中國特色社會(huì)主義建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，與西方社會(huì)的政黨存在本質(zhì)區(qū)別。我國先有黨的誕生，隨后黨以國家復(fù)興和人民利益為己任帶領(lǐng)全國人民取得新民主主義革命的勝利，建立了新中國。在西方，政黨和國家是兩碼事（8），政黨獲勝后進(jìn)入國家政權(quán)體系，由國家政權(quán)體系吸納政黨。政黨、國家保持一定的獨(dú)立性。黨的權(quán)力在新中國構(gòu)建之初便與國家公權(quán)力構(gòu)成密不可分的政治有機(jī)體，在治國理政的改革實(shí)踐中形成了中國特色黨政復(fù)合體制（9），黨政聯(lián)合發(fā)文鑲嵌于中國特色黨政復(fù)合體制中，隨著黨的領(lǐng)導(dǎo)策略調(diào)整而呈現(xiàn)周期性變化，黨政聯(lián)合發(fā)文的數(shù)量、制發(fā)形式、調(diào)整范圍和功能也相應(yīng)呈現(xiàn)出明顯的階段性特征。

在新中國成立至改革開放前，由于對(duì)敵斗爭(zhēng)的需要和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的開展，在黨政關(guān)系上繼續(xù)沿用了新民主主義革命時(shí)期的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制，“一切主要和重要的問題，都要先由黨委討論決定，再由行政機(jī)關(guān)執(zhí)行”（10）。這一時(shí)期，在黨政不分的背景下，黨的文件和行政機(jī)關(guān)文件在治理效力上并無分別，也缺少黨政聯(lián)合制發(fā)文件的根基，黨政聯(lián)合發(fā)文較為鮮見。

在改革開放至黨的十八大之前，為了改變黨和國家領(lǐng)導(dǎo)體制中由于“權(quán)力過分集中”、“黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)”而產(chǎn)生的黨政不分、以黨代政等一系列權(quán)力運(yùn)行和社會(huì)治理問題，黨對(duì)領(lǐng)導(dǎo)方式、黨政組織架構(gòu)和職能設(shè)置進(jìn)行了全面修正：凡屬于行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍的工作，黨中央和地方黨委不再統(tǒng)一作出指示和決定，而是由國務(wù)院和地方行政機(jī)關(guān)討論決定并發(fā)布相應(yīng)文件，黨和行政機(jī)關(guān)在國家和社會(huì)治理中的各項(xiàng)權(quán)力逐漸分開。但即便在黨政分工的背景下，黨政機(jī)關(guān)在國家治理過程中仍存在交叉?；邳h在政治生活和國家治理中的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)地位，行政機(jī)關(guān)公職人員和社會(huì)各界杰出代表有很大比例都是共產(chǎn)黨員，這些干部在組織人事和獎(jiǎng)懲等方面都需要接受黨的管理。這一時(shí)期，黨中央高度重視思想領(lǐng)域的撥亂反正和黨員思想素質(zhì)的強(qiáng)化，在作風(fēng)建設(shè)方面制發(fā)了如《關(guān)于貫徹執(zhí)行離休干部生活待遇規(guī)定的通知》等黨政聯(lián)合發(fā)文。黨的十四大以后，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)開始建立，黨政機(jī)關(guān)圍繞指導(dǎo)宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展、反腐倡廉和黨的作風(fēng)建設(shè)聯(lián)合發(fā)布了一些通知、指示等文件，如《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)興辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體和黨政機(jī)關(guān)干部從事經(jīng)營活動(dòng)問題的通知》等。1997年，黨的十五大提出“依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”的基本方略，這一時(shí)期圍繞著缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和立法基礎(chǔ)卻需要規(guī)范落實(shí)的黨政共管事項(xiàng)制發(fā)了一些黨政聯(lián)合發(fā)文，如中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見〉的通知》。（11）2000年《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》第16條明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)與同級(jí)黨委、行政機(jī)關(guān)部門與相應(yīng)的黨組織之間可以聯(lián)合行文，黨政聯(lián)合發(fā)文的數(shù)量和頻率呈現(xiàn)迅速增長(zhǎng)狀態(tài)，從總體上看，這一階段的黨政聯(lián)合發(fā)文多集中于黨務(wù)與政務(wù)的交叉、重疊領(lǐng)域，其內(nèi)容根據(jù)特定時(shí)期黨的路線、方針、政策的變化而變化，且多以通知、意見等非規(guī)范性文件的形式出現(xiàn)。

黨的十八大以來，隨著中國特色社會(huì)主義法治理論的豐富和法治實(shí)踐的多樣化，黨逐漸認(rèn)識(shí)到改革完善黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政所需解決的根本問題在于黨以何種方式與國家政權(quán)機(jī)關(guān)發(fā)生關(guān)聯(lián)，既要保障黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又要與其他機(jī)構(gòu)協(xié)同聯(lián)動(dòng)，高效運(yùn)行。黨政機(jī)構(gòu)、職能不可能完全分開，黨政權(quán)力更不可能完全分離。作為行政機(jī)關(guān)在政治生活的立足點(diǎn)，對(duì)政黨的考察不僅需要衡量“行政機(jī)關(guān)的政黨性”，還需要衡量“政黨的行政機(jī)關(guān)性”。（12）黨的領(lǐng)導(dǎo)需要深入國家和社會(huì)治理的方方面面，體現(xiàn)到國家政權(quán)機(jī)構(gòu)、體制、制度的設(shè)計(jì)和運(yùn)行之中。（13）

鑒于一段時(shí)期以來對(duì)黨政關(guān)系的片面理解和執(zhí)行黨政分開策略，黨的領(lǐng)導(dǎo)在某些領(lǐng)域存在一定程度的弱化和覆蓋不全面的現(xiàn)象。同時(shí)，基于特殊的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位，黨逐漸形成深深嵌入政權(quán)結(jié)構(gòu)且與國家政權(quán)機(jī)關(guān)相對(duì)應(yīng)的科層制組織，在國家和社會(huì)治理中并行著雙軌制權(quán)力體系——“政黨權(quán)力體系”和“憲法權(quán)力體系”。（14）這種雙軌制權(quán)力體系在促進(jìn)了國家各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)的有效治理的同時(shí)，也造成了某些領(lǐng)域黨政機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門的現(xiàn)象，對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威產(chǎn)生了不利影響。為了加強(qiáng)黨對(duì)國家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的全面領(lǐng)導(dǎo)，糾正黨政雙軌運(yùn)行的弊端，黨在繼承和發(fā)展黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，開始就其直接領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)域、歸口管理領(lǐng)域以及黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置領(lǐng)域進(jìn)行一系列規(guī)范和改革，催生了一系列黨政聯(lián)合發(fā)文。

具體而言，在黨的直接管理領(lǐng)域，我國在長(zhǎng)期的革命、建設(shè)、改革過程中形成了黨管干部、黨管意識(shí)形態(tài)、黨管人才、黨管軍隊(duì)等黨管原則。一般而言，黨的領(lǐng)導(dǎo)集中于宏觀政治領(lǐng)域，表現(xiàn)為“管方向、管大局、管戰(zhàn)略”，但基于相關(guān)國家或社會(huì)事務(wù)的敏感性和重要性，黨委有必要對(duì)這些特定領(lǐng)域內(nèi)的國家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行直接介入和管理，以鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。以黨管干部為例，我國80%以上的公務(wù)員，95%以上的領(lǐng)導(dǎo)干部都是黨員。在對(duì)干部的管理過程中，黨務(wù)與政務(wù)往往是交叉重疊的。面對(duì)新任務(wù)和新要求，為了更好地貫徹執(zhí)行黨的干部路線、方針和政策以及更加有效地監(jiān)督和管理領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用、考核獎(jiǎng)懲，黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合就干部的作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉等方面制發(fā)了一系列規(guī)范性文件，如《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》《領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)規(guī)定》等。

在歸口管理領(lǐng)域，出于強(qiáng)化黨對(duì)雙軌權(quán)力體系的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)也基于黨和行政機(jī)關(guān)在組織設(shè)置和職能權(quán)限上的同構(gòu)性與類似性，黨實(shí)施了“歸口管理”的領(lǐng)導(dǎo)方式。實(shí)踐中通常以黨的特定部門為主導(dǎo)，整合行政機(jī)關(guān)相關(guān)部門，形成一個(gè)局部的權(quán)力復(fù)合體——“口”，例如“政法口”，即是以中央政法委為主導(dǎo)，牽頭公安部、司法部、國家安全部、最高人民檢察院等而設(shè)。為了管理“口”，相應(yīng)地設(shè)置了一些臨時(shí)性或常設(shè)性的領(lǐng)導(dǎo)小組，它們直接隸屬于黨，成員來自于黨政機(jī)關(guān)，實(shí)際上代表黨委對(duì)黨政部門的工作進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。為了更好地實(shí)施歸口管理，貫徹黨政工作的大政方針、發(fā)布重要的決定意見和對(duì)黨政體系進(jìn)行監(jiān)督，由領(lǐng)導(dǎo)小組牽頭相關(guān)黨政部門進(jìn)行聯(lián)合發(fā)文就有了某種必然性和經(jīng)常性。（15）

在黨政統(tǒng)籌改革領(lǐng)域，2018年2月黨的第十九屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，改革的重點(diǎn)開始從行政系統(tǒng)內(nèi)部的大部制改革轉(zhuǎn)向以理順黨政職責(zé)關(guān)系為重點(diǎn)的黨政統(tǒng)籌改革，這次改革對(duì)職能相近、緊密聯(lián)系的黨政機(jī)構(gòu)實(shí)施合署辦公和合并設(shè)立，以推動(dòng)黨政機(jī)構(gòu)職能更加優(yōu)化、權(quán)責(zé)更加協(xié)同、運(yùn)行更加高效。在改革的推動(dòng)下，一批黨政融合的新機(jī)構(gòu)誕生了，它們既改變了改革開放初期的“黨政分開”，彌補(bǔ)了黨領(lǐng)導(dǎo)權(quán)弱化的不足，也與新中國成立初期的“黨政不分”有本質(zhì)區(qū)別，是堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的全面領(lǐng)導(dǎo)背景下創(chuàng)建的一種全新的組織形態(tài)。無論黨政合署合設(shè)領(lǐng)域，還是黨的直接管理領(lǐng)域，重大行政決策都是由黨委討論決定的。以往為了減少對(duì)黨執(zhí)政合法性的沖擊，一般都由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)主要責(zé)任，黨的官員承擔(dān)次要責(zé)任或不承擔(dān)責(zé)任，在實(shí)踐中形成了“黨委領(lǐng)導(dǎo)，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)”的責(zé)任承擔(dān)機(jī)制。但隨著黨政在組織機(jī)構(gòu)和職能設(shè)置上的深度融合，尤其是黨政機(jī)關(guān)統(tǒng)籌改革后，黨將部分行政機(jī)構(gòu)納入組織序列，一并承擔(dān)了行政職能。如果固守此前邏輯，仍將行政機(jī)關(guān)“頂在前面”，就會(huì)導(dǎo)致既有的問責(zé)機(jī)制失去對(duì)象，形成問責(zé)漏洞，因而實(shí)施黨政同責(zé)是有必要的。（16）目前在環(huán)境保護(hù)、食品安全、法治行政機(jī)關(guān)建設(shè)和安全生產(chǎn)等領(lǐng)域都實(shí)行了黨政同責(zé)，在此情況下，僅規(guī)定了行政責(zé)任的行政法很難覆蓋全面，因而黨政機(jī)關(guān)就相關(guān)領(lǐng)域的黨政同責(zé)問題出臺(tái)了諸多聯(lián)合發(fā)文，如《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部食品安全責(zé)任制規(guī)定》等。

（二）黨政聯(lián)合發(fā)文的經(jīng)濟(jì)邏輯

在推進(jìn)全面依法治國的過程中，國家不僅追求良法善治的目標(biāo)，還需要考慮立法的成本/效益問題。在有限理性的范圍內(nèi)，國家決策的制定均需要權(quán)衡利弊，綜合考慮立法成本與收益的最佳配置。

從立法的成本來看，黨政聯(lián)合發(fā)文能夠避免黨政系統(tǒng)在協(xié)同共治領(lǐng)域分別立法，造成立法資源的浪費(fèi)。一方面，黨政兩套系統(tǒng)在主體身份和機(jī)構(gòu)設(shè)置上具有高度的重疊性和同構(gòu)性，因而在諸如公文管理、后勤工作、組織運(yùn)行等內(nèi)部事務(wù)的管理上往往具有高度相似性。黨政聯(lián)合發(fā)文的方式不僅能夠減少人力成本、物力成本和時(shí)間成本，還可以提供臨時(shí)性或暫行性的行為規(guī)范，以彌補(bǔ)國家法律的滯后性造成的空白與縫隙，為國家立法積累經(jīng)驗(yàn)。另一方面，黨政聯(lián)合發(fā)文也是“路徑依賴”的結(jié)果。根據(jù)路徑依賴原則，人們一旦選擇某種制度，已經(jīng)付出的沉沒成本和既得利益就會(huì)形成一種慣性作用力，使這項(xiàng)制度不斷進(jìn)行自我強(qiáng)化，而鮮有改變。（17）新中國成立以來，盡管缺少法律的明文規(guī)定，但黨政聯(lián)合發(fā)文無論作為一般的公文處理方式、工作慣例還是規(guī)范性法律文件始終具備實(shí)踐默認(rèn)的效力，在貫徹黨的路線、方針、政策和規(guī)范黨政協(xié)同共治領(lǐng)域事項(xiàng)中發(fā)揮著不可替代的作用。與其推翻已經(jīng)形成固定規(guī)則模式的路徑，造成沉沒成本喪失和既得利益損失，不如繼續(xù)延用現(xiàn)有制度。這也是實(shí)務(wù)界對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文予以認(rèn)可的重要原因之一。

從立法的收益來看，一方面，黨政聯(lián)合發(fā)文可以有效避免立法沖突和矛盾。在黨政工作存在大量交叉和重合的情況下，黨政機(jī)關(guān)采取各自立法的模式雖然更能體現(xiàn)“各行其道”、“各司其職”的現(xiàn)代化黨政分工的要求，但也會(huì)產(chǎn)生黨政分割的碎片化治理問題，難免會(huì)造成立法混亂和黨政關(guān)系的梗阻。通過黨政聯(lián)合立法的形式，可以集中黨的政治智慧與國家行政機(jī)關(guān)的管理經(jīng)驗(yàn)，提高黨政協(xié)同共治領(lǐng)域的立法質(zhì)量；另一方面，黨政聯(lián)合發(fā)文可以有效提高文件的執(zhí)行力。執(zhí)政黨在國家治理的系統(tǒng)工程中擁有最高權(quán)威，發(fā)揮著溝通各個(gè)主體，協(xié)調(diào)各方利益的核心作用。借助黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威有利于打破部門權(quán)力界限，解決現(xiàn)代行政機(jī)關(guān)因職能分化帶來的職責(zé)碎片化和結(jié)構(gòu)僵化等問題。

通過對(duì)不同歷史時(shí)期黨政聯(lián)合發(fā)文的梳理也可以看出，黨政聯(lián)合發(fā)文是以完善黨的領(lǐng)導(dǎo)與建設(shè)為根本目的，以強(qiáng)烈的政治領(lǐng)導(dǎo)與規(guī)約為主要內(nèi)容，在結(jié)合黨政機(jī)構(gòu)、職權(quán)與職責(zé)深度融合的發(fā)展趨勢(shì)和遵循法治效益/成本理論的客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上，對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)立法傳統(tǒng)方式進(jìn)行創(chuàng)新后而生的新型法治規(guī)范。它致力于將黨的領(lǐng)導(dǎo)理念和執(zhí)政主張通過聯(lián)合發(fā)文的方式直接體現(xiàn)為國家意志，同時(shí)作用于黨務(wù)和政務(wù)管理活動(dòng)中。在這些領(lǐng)域，黨能夠迅速將政治系統(tǒng)的信號(hào)傳遞到行政系統(tǒng)，從而將黨的全面領(lǐng)導(dǎo)所形成的政治勢(shì)能嵌入治國理政的方方面面，形成黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的治理優(yōu)勢(shì)。（18）

三、黨政聯(lián)合發(fā)文屬于黨內(nèi)規(guī)范

中國特色社會(huì)主義法治規(guī)范體系存在著雙軌并行的法治格局——黨規(guī)體系和國法體系，他們都有具體的權(quán)限范圍，遵循相應(yīng)的制發(fā)程序。黨政聯(lián)合發(fā)文作為法規(guī)范體系的重要組成部分亦應(yīng)如此。結(jié)合對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文生成邏輯和功能定位的分析以及法規(guī)范制發(fā)的形式和實(shí)質(zhì)要件，可以考慮將黨政聯(lián)合發(fā)文歸屬于黨內(nèi)規(guī)范。這里的黨內(nèi)規(guī)范是狹義上的黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件的上位概念。

一方面，從黨內(nèi)規(guī)范的實(shí)質(zhì)內(nèi)容看，不少學(xué)者以黨政聯(lián)合發(fā)文的規(guī)范對(duì)象超出黨組織與黨員，規(guī)范內(nèi)容涉及國家事務(wù)與社會(huì)事務(wù)為由，認(rèn)為將黨政聯(lián)合發(fā)文歸屬于黨內(nèi)規(guī)范會(huì)造成效力外溢，對(duì)國家法律體系產(chǎn)生“虹吸效應(yīng)”。但這種觀點(diǎn)多立足于《制定條例》修訂以前對(duì)黨內(nèi)法規(guī)概念的界定，也是對(duì)黨內(nèi)規(guī)范功能定位的不當(dāng)理解。相比于以往“規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為”的規(guī)定，2019年《制定條例》將黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范內(nèi)容修改為“規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)”，在規(guī)范對(duì)象上不再局限于“黨組織和黨員”，在規(guī)范定位上不再簡(jiǎn)單地規(guī)范“工作、活動(dòng)或行為”，而是著重凸顯“規(guī)范治理”的功能，更加貼合黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)實(shí)際。根據(jù)此次修改，黨內(nèi)法規(guī)可分為規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的“黨的領(lǐng)導(dǎo)類法規(guī)”與規(guī)范黨的建設(shè)活動(dòng)的“黨的建設(shè)類法規(guī)”。（19）領(lǐng)導(dǎo)類黨內(nèi)法規(guī)的治理功能體現(xiàn)為黨外，規(guī)范對(duì)象為黨的領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政活動(dòng)。從黨的領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)容上看，黨的十九大報(bào)告指出，黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)包含了政治、思想、組織、作風(fēng)、紀(jì)律、制度和反腐敗斗爭(zhēng)七個(gè)方面；黨管原則直接將干部管理、軍隊(duì)建設(shè)、人才工作、意識(shí)形態(tài)等領(lǐng)域納入黨的直接領(lǐng)導(dǎo)范圍；黨政機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌改革更是以合并設(shè)立的方式將部分行政機(jī)構(gòu)并入黨的機(jī)關(guān)，直接賦予中央宣傳部、統(tǒng)戰(zhàn)部等部分行政事務(wù)管理權(quán)力，除此之外，還賦予省一級(jí)的地方黨委討論和決定本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、民生保障等經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問題的職責(zé)；從黨的領(lǐng)導(dǎo)的對(duì)象上看，黨不僅領(lǐng)導(dǎo)自身，還需要領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)機(jī)關(guān)、民主黨派和社會(huì)。（20）建設(shè)類黨內(nèi)法規(guī)的治理功能主要體現(xiàn)在黨內(nèi)，規(guī)范對(duì)象為對(duì)黨組織和黨員的管理，具體包含對(duì)黨組織的工作和活動(dòng)的管理，對(duì)黨員的監(jiān)督、考核、獎(jiǎng)懲，對(duì)干部的選拔、監(jiān)督和管理等?；谡h權(quán)力和黨政系統(tǒng)人員身份的高度重疊性，黨的領(lǐng)導(dǎo)類法規(guī)和建設(shè)類法規(guī)必然涉及對(duì)國家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的調(diào)整，并不可避免地需要直接或間接規(guī)范諸多非黨主體。根據(jù)《制定條例》第4條、第10條的規(guī)定，擁有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的主體可以就黨的領(lǐng)導(dǎo)和建設(shè)的體制機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)要求、方式方法以及職權(quán)范圍內(nèi)有關(guān)事項(xiàng)制定黨內(nèi)法規(guī)。（21）不同歷史時(shí)期的黨政聯(lián)合發(fā)文主要以黨政系統(tǒng)的公職人員為規(guī)范對(duì)象，主題圍繞著法治建設(shè)、社會(huì)治理、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)、黨政同責(zé)、人才工作、黨政內(nèi)部事務(wù)管理等黨政協(xié)同共治領(lǐng)域，就黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的建設(shè)和黨政內(nèi)部事務(wù)的管理這三方面進(jìn)行了規(guī)范。而黨內(nèi)規(guī)范性文件多涉及制定政策、部署以及制定黨內(nèi)法規(guī)條件尚不成熟的事項(xiàng)，因而黨內(nèi)規(guī)范自然可以涵蓋黨政聯(lián)合發(fā)文所涉及的前兩個(gè)方面的內(nèi)容。就第三個(gè)方面而言，行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部公務(wù)處理、后勤管理等事項(xiàng)屬于政務(wù)范圍，黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)文對(duì)其統(tǒng)一規(guī)定確實(shí)超出了黨內(nèi)規(guī)范的事項(xiàng)范圍。但從根本上說，黨內(nèi)規(guī)范的首要目標(biāo)是加強(qiáng)黨的自身建設(shè)、深化改革和促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。作為中國特色社會(huì)主義法治體系的一部分，黨內(nèi)規(guī)范當(dāng)然具有系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性，但黨內(nèi)規(guī)范的重中之重仍是解決實(shí)踐問題，即社會(huì)效果要大于“法規(guī)效力”，盲目追求一個(gè)封閉自洽的黨內(nèi)規(guī)范系統(tǒng)并不可取。（22）由此來看，即便黨政聯(lián)合發(fā)文涉及行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部管理事務(wù)造成黨內(nèi)規(guī)范一定程度的外溢效力，基于聯(lián)合立法帶來的治理效應(yīng)的極大提升，其溢出效力也可被合理消解。

另一方面，從黨內(nèi)規(guī)范的制發(fā)形式要件來看，對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文屬于黨內(nèi)規(guī)范的質(zhì)疑主要集中在制定主體上，有觀點(diǎn)認(rèn)為黨政聯(lián)合發(fā)文的制定主體包含了國家行政機(jī)關(guān)，而《制定條例》只規(guī)定了中央和地方黨組織擁有黨內(nèi)法規(guī)的制定權(quán)，因而否定黨政聯(lián)合發(fā)文的黨內(nèi)法規(guī)屬性。（23）厘清這一觀點(diǎn)需要對(duì)《制定條例》第13條進(jìn)行深入分析。從文意解釋的視角看，黨內(nèi)法規(guī)允許在涉及行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍事項(xiàng)的情況下，黨政機(jī)關(guān)可以聯(lián)合制定。此時(shí)，黨組織和行政機(jī)關(guān)作為一個(gè)統(tǒng)一的整體即“黨政聯(lián)合”成為黨內(nèi)法規(guī)的制定主體。之所以有學(xué)者認(rèn)為黨政聯(lián)合發(fā)文的制定主體不適格，是因?yàn)閷?duì)“黨政聯(lián)合”進(jìn)行了拆分，認(rèn)為黨組織和行政機(jī)關(guān)在聯(lián)合后仍舊是兩個(gè)獨(dú)立的制定主體。（24）對(duì)于黨內(nèi)規(guī)范性文件而言，盡管目前沒有承認(rèn)可以由黨政聯(lián)合制定的法律規(guī)定，但根據(jù)當(dāng)然解釋的適用規(guī)則，在法律沒有明文規(guī)定的情況下，從法律制定的目的考慮，如果某種事實(shí)比法律所規(guī)定的情況更有適用的理由，則可以直接適用有關(guān)事實(shí)的法律規(guī)定。既然“黨政聯(lián)合”能夠成為黨內(nèi)法規(guī)的制定主體，那么依據(jù)舉重以明輕的解釋規(guī)則，“黨政聯(lián)合”也當(dāng)然能夠成為黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定主體。據(jù)此，實(shí)踐中存在的大量黨政聯(lián)合發(fā)文都可認(rèn)定為黨內(nèi)規(guī)范。

將黨政聯(lián)合發(fā)文定位為黨內(nèi)規(guī)范后，可以看出實(shí)踐中一些黨政聯(lián)合發(fā)文明顯存在盲目擴(kuò)張和泛化的傾向，不僅偏離了黨政聯(lián)合發(fā)文的邏輯和功能，也嚴(yán)重影響了這一制度正向效應(yīng)的發(fā)揮。這主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：第一，黨政聯(lián)合發(fā)文的部分內(nèi)容對(duì)純粹的政務(wù)如食品安全、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等進(jìn)行直接規(guī)范，涉及普通公民、社會(huì)團(tuán)體的權(quán)利義務(wù)。（25）這在地方黨政聯(lián)合發(fā)文中表現(xiàn)尤為明顯。在法治政府常態(tài)化考核背景下，地方行政機(jī)關(guān)為了規(guī)避司法審查和法律風(fēng)險(xiǎn)或者為了提升文件的發(fā)文等級(jí)和執(zhí)行力，可能更傾向于選擇黨政聯(lián)合發(fā)文作為行政管理方式，并冠以“黨委紅頭文件”。如果將其納入黨內(nèi)規(guī)范，一方面，純粹的政務(wù)只能由行政機(jī)關(guān)通過立法活動(dòng)予以調(diào)整，如果黨內(nèi)規(guī)范有所涉及，則屬于超越黨內(nèi)立法權(quán)限而應(yīng)被糾正的立法越位。否則，便造成黨規(guī)對(duì)國法的侵蝕。另一方面，本應(yīng)接受正式法律備案審查、司法審查等法律監(jiān)督程序檢驗(yàn)的行政規(guī)范性文件條款便可以豁免國法規(guī)范的適用，行政相對(duì)人的合法權(quán)利也得不到救濟(jì)和保障。這樣也會(huì)進(jìn)一步誘使行政機(jī)關(guān)主動(dòng)聯(lián)合黨委以黨的發(fā)文字號(hào)發(fā)布相關(guān)文件，規(guī)避人大和上級(jí)行政機(jī)關(guān)的備案審查以及行政相對(duì)人可能就此提起的行政復(fù)議或行政訴訟。如果將其認(rèn)定為行政規(guī)范性文件，確實(shí)解決了前者的難題，但也產(chǎn)生了一系列新問題：對(duì)于國法而言，除了憲法規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)地位外，國法也不宜對(duì)黨內(nèi)事務(wù)、黨政關(guān)系等關(guān)涉黨的領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政行為作出調(diào)整。另外，目前也無明文規(guī)定黨組織可以成為國法的制定主體。第二，黨政聯(lián)合發(fā)文的部分內(nèi)容對(duì)純粹黨務(wù)進(jìn)行調(diào)整。將其認(rèn)定為黨內(nèi)規(guī)范雖然不會(huì)造成對(duì)國法體系的侵?jǐn)_，但可能產(chǎn)生黨“依文件執(zhí)政”的錯(cuò)誤傾向。（26）正常情況下，黨實(shí)施一項(xiàng)執(zhí)政活動(dòng)需要經(jīng)過黨委決策部署、國家政權(quán)機(jī)關(guān)黨委或黨組進(jìn)行決策轉(zhuǎn)化、國家政權(quán)機(jī)關(guān)作出決策并實(shí)施這幾個(gè)主要環(huán)節(jié)。黨政聯(lián)合發(fā)文大大減少了執(zhí)政的程序環(huán)節(jié)，如果允許對(duì)純粹黨務(wù)進(jìn)行聯(lián)合發(fā)文，就可能導(dǎo)致黨執(zhí)政程序簡(jiǎn)化的風(fēng)險(xiǎn)。這些黨政聯(lián)合發(fā)文本身存在瑕疵，不僅違反了黨政聯(lián)合發(fā)文的生成邏輯和功能定位，也混淆了黨規(guī)與國法體系的規(guī)范定位和制度價(jià)值，容易引發(fā)政治與法律“去界分化”，產(chǎn)生黨政不分、行政矮化的法治亂象，因而不宜作為黨政聯(lián)合發(fā)文規(guī)范性質(zhì)的研究對(duì)象。對(duì)這些黨政聯(lián)合發(fā)文的研究重點(diǎn)并非試圖將其歸于某種法治規(guī)范，而是要通過相關(guān)配套措施的完善加以調(diào)整或避免，如完善黨政聯(lián)合發(fā)文的備案審查機(jī)制、規(guī)范性文件定期清理機(jī)制或黨規(guī)與國法轉(zhuǎn)化機(jī)制等。

四、結(jié)語

中國法治呈現(xiàn)出政治與法律不斷融合的發(fā)展趨向，而黨政聯(lián)合發(fā)文使得政治對(duì)法律的影響更加直接，這有利于高效解決國家和社會(huì)改革治理中出現(xiàn)的問題，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。但黨政聯(lián)合發(fā)文也需要明確的限度，否則可能游離于法治之外。也即黨政聯(lián)合發(fā)文遵循黨內(nèi)規(guī)范的性質(zhì)定位，既不能越位，也不可缺位，在法治建設(shè)、社會(huì)治理、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)、黨政同責(zé)、人才工作、黨政內(nèi)部事務(wù)管理等黨政協(xié)同共治的治理領(lǐng)域中，以黨的領(lǐng)導(dǎo)方式方法和職權(quán)職責(zé)、黨的建設(shè)和黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部管理事務(wù)為基本范圍，不可涉及純粹政務(wù)或純粹黨務(wù)；以黨政機(jī)關(guān)、公職人員或其他干部為主要規(guī)約對(duì)象，不可涉及普通公民、法人或非法人組織。

注釋：

（1） 參見章志遠(yuǎn)：《挑戰(zhàn)與回應(yīng)：黨政聯(lián)合發(fā)文的法治化路徑初探》，《黨內(nèi)法規(guī)理論研究》2019年第1期。

（2） 參見陳紅梅、李娟：《黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)的內(nèi)在機(jī)理與現(xiàn)實(shí)路徑》，《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2021年第1期。

（3） 參見金國坤：《黨政機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌改革與行政法理論的發(fā)展》，《行政法學(xué)研究》2018年第5期。

（4） 參見宋功德：《黨規(guī)之治》，法律出版社2015年版，第69頁。

（5） 參見任喜榮、樊英：《論黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定文件的信息公開》，《內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)》2021年第1期。

（6） 參見孟欣然：《黨政聯(lián)合發(fā)文規(guī)范屬性探析》，《浙江學(xué)刊》2022年第1期。

（7） 參見［美］費(fèi)正清、麥克法夸爾主編：《劍橋中華人民共和國史：1949—1965》，王建朗等譯，上海人民出版社1990年版，第14—15頁。

（8） 參見鄭永年：《中國模式：經(jīng)驗(yàn)與困局》，浙江人民出版社2010年版，第64頁。

（9） 參見王立峰：《中國特色黨政復(fù)合體制的政治邏輯與實(shí)踐機(jī)制》，《江海學(xué)刊》2022年第1期。

（10） 《毛澤東選集》第5卷，人民出版社1977年版，第95頁。

（11） 參見徐信貴：《黨政聯(lián)合發(fā)文的備案審查問題》，《理論與改革》2020年第3期。

（12） 《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年10月29日。

（13） 中共中央宣傳部編：《習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想三十講》 ，學(xué)習(xí)出版社2018年版，第 79 頁。

（14） 參見景躍進(jìn)等主編：《當(dāng)代中國政府與政治》，中國人民大學(xué)出版社2016年版，第6頁。

（15） 參見封麗霞：《黨政聯(lián)合發(fā)文的制度邏輯及其規(guī)范化問題》，《法學(xué)研究》2021年第1期。

（16） 參見金國坤：《黨政機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌改革與行政法理論的發(fā)展》，《行政法學(xué)研究》2018年第5期。

（17） 參見呂愛權(quán)：《中國制度變遷的“路徑依賴”探析》，《山東大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2003年第1期。

（18） 參見王立峰、孫文飛：《新時(shí)代黨政聯(lián)合發(fā)文制度的“政治勢(shì)能”優(yōu)勢(shì)及其治理效能》，《河南社會(huì)科學(xué)》2021年第9期。

（19） 參見張曉瑜、秦前紅：《“法多元主義”視角下黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范屬性探析》，《河南社會(huì)科學(xué)》2020年第11期。

（20） 參見陳云良、蔣清華：《中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)權(quán)法理分析論綱》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2015年第3期。

（21） 參見宋功德：《黨內(nèi)法規(guī)的百年演進(jìn)與治理之道》，《中國法學(xué)》2021年第5期。

（22） 參見屠凱：《黨內(nèi)法規(guī)的二重屬性：法律與政策》，《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》2015年第5期。

（23） 參見侯嘉斌：《黨內(nèi)法規(guī)溢出效力的界定與正當(dāng)性》，《黨內(nèi)法規(guī)理論研究》2019年第2期。

（24） 參見王嬋、肖金明：《黨內(nèi)規(guī)范性文件的概念、屬性、定位》，《中共天津市委黨校學(xué)報(bào)》2019年第5期。

（25） 參見周悅麗、馬家輝：《關(guān)于混合性黨內(nèi)法規(guī)的理論與實(shí)證研究》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2021年第6期。

（26） 參見王留一：《論行政立法與行政規(guī)范性文件的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)》，《政治與法律》2018年第6期。

作者簡(jiǎn)介：徐亞文，武漢大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，武漢大學(xué)黨內(nèi)法規(guī)研究中心研究員，湖北武漢，430072；李春鵬，武漢大學(xué)法學(xué)院博士研究生，湖北武漢，430072。

（責(zé)任編輯 李 濤）