多跨協(xié)同構(gòu)建“五路”全鏈閉環(huán)體系
——以浙江省常山縣為例

●王 霞

近年來(lái)，浙江省常山縣按照“花錢要問(wèn)效，有效多安排，低效多壓減”原則，積極探索預(yù)算績(jī)效多跨協(xié)同工作機(jī)制，不斷完善全方位、全過(guò)程、全覆蓋預(yù)算績(jī)效管理體系建設(shè)，推進(jìn)預(yù)算績(jī)效全鏈條管理，切實(shí)加快構(gòu)建以績(jī)效為核心的集中財(cái)力辦大事財(cái)政政策體系和資金管理機(jī)制，形成工作有力度、成果可預(yù)期、結(jié)果可運(yùn)用的符合常山特色的監(jiān)督模式。

一、聚集目標(biāo)管理，理清預(yù)算績(jī)效管理“思路”

著名管理專家彼得·德魯克提出， 有目標(biāo)才能確定每個(gè)人的工作。常山縣圍繞中央、省、市決策部署和重點(diǎn)改革任務(wù)，加強(qiáng)“政府統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)政組織協(xié)調(diào)、單位扛牢主責(zé)”的預(yù)算績(jī)效管理體系建設(shè)，理清預(yù)算績(jī)效管理“思路”。

（一）創(chuàng)新“1354”工作體系

制定出臺(tái)常山縣預(yù)算績(jī)效 “全鏈條”管理工作方案，成立以縣委副書記、縣長(zhǎng)為組長(zhǎng)的工作領(lǐng)導(dǎo)小組。牢固樹(shù)立 “花錢必問(wèn)效、 無(wú)效必問(wèn)責(zé)”一個(gè)核心理念，構(gòu)建“全方位、全過(guò)程、全覆蓋”三全管理體系，建立“目標(biāo)管理、事前評(píng)估、常態(tài)監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)及結(jié)果運(yùn)用”五路閉環(huán)系統(tǒng)；力爭(zhēng)“指標(biāo)完善率、事前評(píng)估率、數(shù)字化排名率、結(jié)果運(yùn)用率”達(dá)到4 個(gè)百分百。

（二）構(gòu)建“6+N”指標(biāo)體系

建立縣鄉(xiāng)兩級(jí)綜合績(jī)效評(píng)價(jià)體系與部門整體績(jī)效評(píng)價(jià)工作， 立足一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、 社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算“四本預(yù)算”，創(chuàng)新設(shè)立分類分級(jí)績(jī)效指標(biāo)體系，構(gòu)建“事前有評(píng)估、預(yù)算有目標(biāo)、執(zhí)行有監(jiān)控、結(jié)果有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)有應(yīng)用”的全鏈條績(jī)效管理工作閉環(huán)。 制定2023—2025 年三年工作規(guī)劃， 分年度配套制定涵蓋6大任務(wù)指標(biāo)體系和N 項(xiàng)具體推進(jìn)舉措的任務(wù)清單， 將清單任務(wù)逐項(xiàng)落實(shí)到具體責(zé)任部門，形成各司其職、齊抓共管的工作合力。如，2023 年常山縣聚焦油茶產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新服務(wù)綜合體、快遞下村工程等民生項(xiàng)目，精準(zhǔn)定位績(jī)效痛點(diǎn)，“一對(duì)一” 提出優(yōu)化路徑。

（三）完善“1+N”監(jiān)督機(jī)制

“1”即壓實(shí)各預(yù)算部門的主體責(zé)任，“N”是發(fā)揮人大、組織、紀(jì)委監(jiān)委、巡察、審計(jì)等職能作用，凝聚推動(dòng)多跨協(xié)同工作合力。 健全完善問(wèn)題清單制、工作例會(huì)制、結(jié)果互認(rèn)制、運(yùn)用掛鉤制等工作機(jī)制，齊抓共管共治，進(jìn)一步強(qiáng)化財(cái)會(huì)監(jiān)督與績(jī)效管理權(quán)威性，對(duì)財(cái)政監(jiān)督與績(jī)效評(píng)價(jià)主導(dǎo)的問(wèn)題自查自糾結(jié)果，與巡察、審計(jì)結(jié)果進(jìn)行互認(rèn)。通過(guò)重大巡視問(wèn)題清單整改壓實(shí)預(yù)算績(jī)效管理主體責(zé)任，建章立制，為全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理提供制度保障。

（四）夯實(shí)績(jī)效理念根基

召開(kāi)預(yù)算績(jī)效管理培訓(xùn)班，通過(guò)預(yù)算績(jī)效管理業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)、 警示教育等途徑，樹(shù)立各預(yù)算單位“花錢必問(wèn)效，無(wú)效必問(wèn)責(zé)”的預(yù)算績(jī)效管理核心理念。規(guī)范預(yù)算績(jī)效管理流程、提升績(jī)效管理工作質(zhì)量、強(qiáng)化問(wèn)責(zé)約束。將績(jī)效管理專題納入縣委黨校主體班次培訓(xùn)內(nèi)容，2023 年在習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想進(jìn)修班、 縣委巡察干部培訓(xùn)、黨務(wù)工作者培訓(xùn)、新進(jìn)公務(wù)員和事業(yè)單位新入職人員、審計(jì)干部培訓(xùn)等班次開(kāi)設(shè)預(yù)算績(jī)效管理知識(shí)培訓(xùn)。通過(guò)多維度預(yù)算績(jī)效管理理論及業(yè)務(wù)知識(shí)講解， 宣傳政策精神，全方位提升績(jī)效水平，增強(qiáng)各預(yù)算部門與單位的預(yù)算績(jī)效管理理念，奠定績(jī)效管理基礎(chǔ)底座。

二、聚焦事前評(píng)估，延長(zhǎng)預(yù)算績(jī)效管理“線路”

作為預(yù)算績(jī)效管理的“第一關(guān)口”，事前績(jī)效評(píng)估決定了項(xiàng)目設(shè)立與否，是績(jī)效管理與預(yù)算管理深度融合的重要環(huán)節(jié)。常山縣通過(guò)優(yōu)方式、抓時(shí)效、提質(zhì)量，確保事前評(píng)估科學(xué)有效地服務(wù)預(yù)算。

（一）前移評(píng)估端口

除應(yīng)急、搶險(xiǎn)、救災(zāi)等急需項(xiàng)目外，對(duì)擬新出臺(tái)的涉及重大財(cái)政支出政策或財(cái)政安排預(yù)算資金300 萬(wàn)元及以上的非政府投資項(xiàng)目， 以及財(cái)政安排預(yù)算資金2000 萬(wàn)元及以上的政府投資項(xiàng)目，必須開(kāi)展事前績(jī)效評(píng)估。 對(duì)應(yīng)開(kāi)展而未開(kāi)展的政策或項(xiàng)目，不得納入政府投資計(jì)劃盤子， 不得安排預(yù)算資金。 同時(shí)，借智社會(huì)力量，做到可上可不上的項(xiàng)目，堅(jiān)決不上。如，針對(duì)擬新增2024 年預(yù)算資金項(xiàng)目的18 個(gè)事前績(jī)效評(píng)估報(bào)告，邀請(qǐng)對(duì)口專家、 人大代表、 政協(xié)委員等開(kāi)展聯(lián)合評(píng)審，通過(guò)答辯、實(shí)地察看、民意了解等方式進(jìn)行打分， 最終只通過(guò)了8 個(gè)， 切實(shí)避免盲目“鋪攤子”問(wèn)題。

（二）明確評(píng)估流程

當(dāng)年度9 月上旬，各預(yù)算單位要對(duì)下一年度擬申請(qǐng)預(yù)算資金的政策或項(xiàng)目的立項(xiàng)必要性、投入經(jīng)濟(jì)性、績(jī)效目標(biāo)合理性、實(shí)施方案可行性、籌資合規(guī)性等內(nèi)容開(kāi)展事前績(jī)效自評(píng)，并向財(cái)政部門報(bào)送評(píng)價(jià)報(bào)告。 當(dāng)年度10 月底前， 財(cái)政部門要會(huì)同發(fā)改等有關(guān)部門組織評(píng)審，提出明確的審核意見(jiàn)，必要時(shí)可引入第三方機(jī)構(gòu)參與評(píng)審。 論證不充分、評(píng)估結(jié)論支撐不足的，事前績(jī)效自評(píng)報(bào)告予以退回。

（三）提升評(píng)估效能

壓實(shí)預(yù)算單位主體責(zé)任，確保按規(guī)定實(shí)施事前績(jī)效評(píng)估， 并對(duì)自評(píng)報(bào)告的真實(shí)性、合法性和完整性負(fù)責(zé)。 將預(yù)算安排與績(jī)效自評(píng)相掛鉤， 上一年度預(yù)算項(xiàng)目未按要求開(kāi)展自評(píng)的，在下一年度預(yù)算申報(bào)中，原則上予以取消，確需開(kāi)展的項(xiàng)目在“一上”進(jìn)行至少10%預(yù)算資金的削減。通過(guò)上年度績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用，2024 年預(yù)算 “一上” 根據(jù)2022 年項(xiàng)目自評(píng)情況取消項(xiàng)目46 個(gè)，壓減項(xiàng)目預(yù)算500 余萬(wàn)元。

三、聚焦常態(tài)監(jiān)控，搭建預(yù)算績(jī)效管理“回路”

績(jī)效運(yùn)行常態(tài)監(jiān)控是全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理的重要環(huán)節(jié)，是確?？?jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要手段。 常山縣多措并舉，進(jìn)一步強(qiáng)化財(cái)政資金預(yù)算執(zhí)行情況和績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的監(jiān)控管理。

（一）抓好“三個(gè)進(jìn)度”

關(guān)注項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度，檢查項(xiàng)目是否按照計(jì)劃實(shí)施、能否按期保質(zhì)完成。 關(guān)注預(yù)算資金執(zhí)行進(jìn)度，檢查預(yù)算資金撥付、實(shí)際支出、預(yù)計(jì)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余等。 關(guān)注績(jī)效目標(biāo)完成進(jìn)度，檢查績(jī)效目標(biāo)是否發(fā)生偏離，績(jī)效目標(biāo)完成情況是否與預(yù)期相符、是否與項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度相匹配。

（二）抓實(shí)“三項(xiàng)監(jiān)控”

部門抓日常監(jiān)控，對(duì)照績(jī)效目標(biāo)，全程追蹤預(yù)算執(zhí)行過(guò)程及資金使用管理情況。財(cái)政抓重點(diǎn)監(jiān)控， 將績(jī)效結(jié)果與目標(biāo)存在重大偏差的項(xiàng)目納入重點(diǎn)監(jiān)控范圍并及時(shí)發(fā)函督促， 對(duì)未按時(shí)整改的項(xiàng)目暫停預(yù)算撥款。 抓平臺(tái)智慧監(jiān)控，通過(guò)“預(yù)算管理一體化”系統(tǒng)自動(dòng)采集數(shù)據(jù)，實(shí)時(shí)監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度， 動(dòng)態(tài)共享績(jī)效監(jiān)控信息。 如，通過(guò)運(yùn)行監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)縣公安局全域雙禁項(xiàng)目已達(dá)成目標(biāo)， 收回指標(biāo)60 余萬(wàn)元。

（三）抓牢“三燈管理”

對(duì)預(yù)算績(jī)效考核結(jié)果實(shí)行“紅藍(lán)黃”三色管理機(jī)制并進(jìn)行結(jié)果運(yùn)用。 對(duì)全年績(jī)效目標(biāo)預(yù)計(jì)無(wú)法實(shí)現(xiàn)、項(xiàng)目進(jìn)度或資金執(zhí)行率嚴(yán)重偏低、存在嚴(yán)重問(wèn)題的項(xiàng)目，予以紅燈叫停。對(duì)項(xiàng)目進(jìn)度或預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緩慢、管理上存在較大漏洞、 部門績(jī)效指標(biāo)可能無(wú)法完成、全年績(jī)效目標(biāo)不確定完成等情況，予以黃燈警告。 對(duì)部分指標(biāo)設(shè)置不合理、主要績(jī)效目標(biāo)設(shè)置過(guò)低或與資金不匹配，導(dǎo)致目標(biāo)超額完成或預(yù)期資金結(jié)余較大等情況，予以藍(lán)燈提示。

四、聚焦多維評(píng)價(jià)，確保預(yù)算績(jī)效管理“對(duì)路”

更加注重績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制的科學(xué)合理性，通過(guò)項(xiàng)目支出、政策支出、整體畫像等方式開(kāi)展多維評(píng)價(jià)，確保財(cái)政資源配置效率和使用效益。

（一）開(kāi)展項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)

統(tǒng)籌運(yùn)用單位自評(píng)、 部門評(píng)價(jià)和財(cái)政評(píng)價(jià)三種方式：?jiǎn)挝蛔栽u(píng)指單位對(duì)預(yù)算資金產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)、滿意度指標(biāo)完成情況的“地毯式”績(jī)效評(píng)價(jià)；部門評(píng)價(jià)指本部門對(duì)所轄項(xiàng)目開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)； 財(cái)政評(píng)價(jià)指財(cái)政部門量化單位自評(píng)和財(cái)政抽評(píng)結(jié)果， 并形成績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告。 2023 年采用“線上（預(yù)算管理一體化系統(tǒng)）+線下（紙質(zhì)）”實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金支出項(xiàng)目自評(píng)全覆蓋，在自評(píng)的基礎(chǔ)上按照10%比例采用“第三方機(jī)構(gòu)+專家?guī)?績(jī)效管理科+業(yè)務(wù)科室”開(kāi)展抽查復(fù)核，重點(diǎn)項(xiàng)目評(píng)價(jià)關(guān)注重大民生項(xiàng)目，通過(guò)合規(guī)性評(píng)價(jià)、關(guān)注經(jīng)濟(jì)效率評(píng)價(jià)、 聚焦公共價(jià)值的政策評(píng)價(jià)，全方位、多維度了解常山縣財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效雛形。

（二）開(kāi)展政策支出績(jī)效評(píng)價(jià)

政策支出績(jī)效評(píng)價(jià)主要采取部門評(píng)價(jià)和財(cái)政評(píng)價(jià)兩大方式。 部門評(píng)價(jià)指縣級(jí)部門對(duì)所實(shí)施政策開(kāi)展的績(jī)效評(píng)價(jià)， 原則上以3年為一周期。 周期內(nèi)，根據(jù)政策實(shí)施期限和評(píng)價(jià)時(shí)點(diǎn)，有序進(jìn)行年度自評(píng)、中期評(píng)估和到期評(píng)價(jià)，確保政策績(jī)效評(píng)價(jià)全覆蓋。 財(cái)政評(píng)價(jià)指財(cái)政部門對(duì)所實(shí)施政策開(kāi)展的績(jī)效評(píng)價(jià)， 圍繞集中財(cái)力辦大事財(cái)政政策體系，從經(jīng)濟(jì)性、效率性、有效性、綜合性等維度出發(fā)， 對(duì)重大財(cái)政支出政策實(shí)施到期評(píng)價(jià)，并形成績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告。 評(píng)價(jià)結(jié)果為“差”的，政策退出；評(píng)價(jià)結(jié)果為“中等”的，結(jié)合實(shí)際進(jìn)行退出或優(yōu)化。

（三）開(kāi)展整體畫像打分排名

探索全成本預(yù)算績(jī)效管理， 推進(jìn)成本效益分析等方法的運(yùn)用， 在綜合績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上， 有序推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合績(jī)效評(píng)價(jià)、部門整體績(jī)效評(píng)價(jià)，建立“評(píng)價(jià)一批、規(guī)范一批、標(biāo)準(zhǔn)化一批”的壓茬推進(jìn)機(jī)制，拓展績(jī)效評(píng)價(jià)的示范引領(lǐng)作用， 全面推進(jìn)預(yù)算與績(jī)效深度融合。

五、聚焦結(jié)果運(yùn)用，接好預(yù)算績(jī)效管理“電路”

結(jié)果應(yīng)用是預(yù)算績(jī)效管理的靈魂和歸宿，常山縣針對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，通過(guò)限期整改、公開(kāi)通報(bào)、多重掛鉤等方式，調(diào)動(dòng)部門開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)工作的積極性和主動(dòng)性，不斷提升預(yù)算部門績(jī)效管理責(zé)任意識(shí)。

（一）強(qiáng)化預(yù)算掛鉤

無(wú)目標(biāo)不預(yù)算。 2023 年9 月全縣預(yù)算單位對(duì)2023 年的項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行調(diào)整規(guī)范，在調(diào)整規(guī)范前暫停預(yù)算單位除人員類經(jīng)費(fèi)外的所有資金（含公用經(jīng)費(fèi)）撥付。 縣財(cái)政局對(duì)預(yù)算績(jī)效考核結(jié)果實(shí)行“紅藍(lán)灰”三色管理機(jī)制并進(jìn)行結(jié)果運(yùn)用。 重點(diǎn)是與預(yù)算資金安排相掛鉤，對(duì)處于灰色區(qū)間的部門，剔除人員、政策性增減支以及一次性因素外的次年經(jīng)常性預(yù)算經(jīng)費(fèi)壓減不低于10%；藍(lán)色區(qū)間的，不減不增；紅色區(qū)間的，增加不低于10%。

（二）強(qiáng)化信息公開(kāi)

完善預(yù)算績(jī)效信息公開(kāi)制度， 在常山政務(wù)網(wǎng)新設(shè)預(yù)算績(jī)效公開(kāi)模塊，增加預(yù)決算公開(kāi)內(nèi)容，擴(kuò)大各類評(píng)價(jià)結(jié)果公開(kāi)范圍，強(qiáng)化監(jiān)督檢查，嚴(yán)格審核各部門的績(jī)效信息公開(kāi)情況，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)反饋，督促相關(guān)單位立行立改，確保公開(kāi)信息合格合規(guī)。 財(cái)政部門將當(dāng)年度全縣預(yù)算績(jī)效管理總體情況報(bào)人大常委會(huì)，主動(dòng)接受評(píng)議監(jiān)督。 加強(qiáng)人大對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的監(jiān)督力度，將預(yù)算績(jī)效管理納入人大對(duì)部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)人履職評(píng)議內(nèi)容，推動(dòng)政府預(yù)算和部門預(yù)算績(jī)效持續(xù)提升。 拓展績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果宣傳機(jī)制，通過(guò)“企業(yè)家談績(jī)效”“請(qǐng)人民閱卷—績(jī)效”等多元化渠道，選樹(shù)正反面典型案例，鮮明確立績(jī)效先行導(dǎo)向，營(yíng)造狠抓績(jī)效管理的濃厚氛圍。

（三）強(qiáng)化問(wèn)題整改

按照相關(guān)資金績(jī)效評(píng)價(jià)問(wèn)題整改工作要求，對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行反饋、列出問(wèn)題清單，向被評(píng)價(jià)單位發(fā)送《績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋意見(jiàn)函》，限定整改時(shí)限，明確整改任務(wù)、整改措施，做到問(wèn)題整改一抓到底。2023 年共對(duì)工業(yè)企業(yè)研發(fā)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助等11 個(gè)項(xiàng)目、 常山縣科技創(chuàng)新發(fā)展十條政策（試行）等3 個(gè)政策績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題進(jìn)行督促整改， 績(jī)效管理科聯(lián)合業(yè)務(wù)科室對(duì)被評(píng)價(jià)部門整改進(jìn)行全面審核， 未能及時(shí)完成整改的分析原因持續(xù)跟蹤， 相關(guān)項(xiàng)目和政策在后期復(fù)盤中得到優(yōu)化完善。

預(yù)算單位每月向財(cái)政部門報(bào)送自查問(wèn)題，經(jīng)財(cái)政部門初步核查篩選后，納入“七張問(wèn)題清單”實(shí)行動(dòng)態(tài)管理?？h績(jī)效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組定期召開(kāi)例會(huì)，及時(shí)分析研判，推動(dòng)績(jī)效問(wèn)題有效整改。 縣紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)將預(yù)算績(jī)效管理納入對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門常規(guī)或?qū)ｍ?xiàng)巡察內(nèi)容，當(dāng)年未列入巡察的部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，抽取一定比例進(jìn)行專項(xiàng)監(jiān)督。 審計(jì)部門對(duì)預(yù)算績(jī)效管理情況開(kāi)展審計(jì)監(jiān)督， 將預(yù)算績(jī)效管理情況納入領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范圍。如十四屆縣委第三輪巡察發(fā)現(xiàn)隨意外包服務(wù)、項(xiàng)目績(jī)效不佳、產(chǎn)業(yè)扶貧不精準(zhǔn)等33 個(gè)問(wèn)題。又如，發(fā)現(xiàn)補(bǔ)助480 萬(wàn)元建設(shè)的某中心冷鏈未達(dá)到預(yù)期績(jī)效目標(biāo)后， 要求資金使用主體在巡察整改階段積極整改，并舉一反三，形成長(zhǎng)效機(jī)制。

（四）強(qiáng)化考核運(yùn)用

縣委縣政府將財(cái)政績(jī)效管理列入部門全縣部門綜合考核指標(biāo)， 考核結(jié)果直接與部門考核等次及年終獎(jiǎng)金掛鉤。 組織人事部門將預(yù)算績(jī)效考核指標(biāo)納入全縣干部綜合考核體系， 并將預(yù)算績(jī)效管理結(jié)果作為政府績(jī)效評(píng)估的計(jì)分指標(biāo)和領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用、 公務(wù)員和事業(yè)人員考核的重要參考。 對(duì)財(cái)務(wù)人員推行激勵(lì)機(jī)制，作為優(yōu)秀財(cái)務(wù)人員交流重用、崗位調(diào)整、評(píng)先評(píng)優(yōu)的重要依據(jù)。 ■