進城落戶農(nóng)民退出農(nóng)村土地問題探析
——以重慶為例

重慶巴南區(qū)美麗鄉(xiāng)村風光

隨著新型城鎮(zhèn)化的加快推進，農(nóng)村勞動力加速向城鎮(zhèn)轉移，不少農(nóng)民在城鎮(zhèn)已擁有穩(wěn)定的非農(nóng)收入和住所并落戶，但他們并沒有放棄農(nóng)村土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權等農(nóng)村權益，農(nóng)村人地分離、人房分離現(xiàn)象較為嚴重，土地閑置逐漸成為制約各地農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的一個較為突出的問題。鼓勵進城落戶農(nóng)民退出農(nóng)村土地，有利于深化農(nóng)村土地改革、保障農(nóng)民合法土地權益，從而促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，是社會各界十分關注的問題。2022 年，黨的二十大報告提出，“堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展”，“保障進城落戶農(nóng)民合法土地權益，鼓勵依法自愿有償轉讓”。重慶作為11 個國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)之一，承擔著建立進城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉讓退出農(nóng)村權益制度等試驗任務，試驗實踐取得一定進展，但仍存在一些實質(zhì)性問題，需進一步加強改革探索與創(chuàng)新。

一、轉戶農(nóng)民退地情況及農(nóng)地閑置現(xiàn)狀

1.承包地。承包地退出比例低。根據(jù)對重慶一試驗區(qū)的調(diào)研，自農(nóng)村土地二輪承包以來，全區(qū)進城落戶農(nóng)民共計110227 人，其中整戶進城落戶35264戶（79567 人）。其中，整戶進城落戶農(nóng)戶中，退出承包地的有16584 戶，退出的戶數(shù)不到一半，占比只有47%；非整戶進城落戶的30660 人中，退出承包地的農(nóng)民只有4310 人，退出者占比僅有14%。

被保留的承包地閑置率高。按上述數(shù)據(jù)計算，整戶進城落戶的農(nóng)戶和非整戶進城落戶的農(nóng)民保留承包地的比例則分別達到了53%和86%。據(jù)了解，這些被保留的承包地除少數(shù)有條件的農(nóng)村進行了土地流轉外，大部分承包地被撂荒。

2.宅基地。宅基地退出比例相對較高。根據(jù)對該試驗區(qū)的調(diào)研，全區(qū)整戶進城落戶的35264 戶農(nóng)戶中，21920 戶退出了宅基地，占進城落戶農(nóng)戶的比重為62%，與承包地退出情況相比，相對較好。

被保留的宅基地閑置率較高。按上述數(shù)據(jù)計算，仍然有38%的農(nóng)戶保留了宅基地，并且據(jù)調(diào)研保留宅基地面積為4640 畝，戶均保留面積達232 平方米，據(jù)了解，這些被保留的宅基地約80%處于閑置狀態(tài)。

二、進城落戶農(nóng)民退地積極性不高的原因分析

從以上分析可以看出，進城落戶農(nóng)民退地情況不是很理想，其中，按整戶退出計算，退出承包地的比例低于退出宅基地的比例；從承包地退出情況看，非整戶退出的比例低于整戶退出的比例?？偟那闆r來看，進城落戶農(nóng)民退地的積極性都不高，這也是各地試驗改革實踐中普遍存在的現(xiàn)象。究其原因，筆者認為主要有以下幾條：

1.承包地流轉難。相對工業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長、生產(chǎn)效率相對較低，收益率低，山地重慶尤其如此。重慶山地、丘陵、河谷平壩面積分別占總面積的為76%、22%和2%，山地面積占絕大部分，河谷平壩尤其少。大部分村存在土地資源碎片化問題，承包地面積小、不集中，耕作條件差、宜機化程度低，宜機化農(nóng)田面積占比小，在全市耕地面積中只占有27%的比例。受限于山地丘陵的地形特點，重慶地區(qū)農(nóng)業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)難度較大，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率較低、收益較低，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體經(jīng)營承包地獲益難、參與土地流轉的積極性不高，受限的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件導致承包流轉相對較難。

2.宅基地盤活難。農(nóng)村宅基地本就分散、不集中，加上農(nóng)戶進城落戶是零星的、宅基地是非連片性的，因此農(nóng)村被閑置的宅基地和農(nóng)房非常零散，這種現(xiàn)象在渝東南、渝東北地區(qū)尤為明顯，導致宅基地整治開發(fā)難。全市大部分行政村沒有經(jīng)營性收入，農(nóng)村集體經(jīng)濟落后、村集體經(jīng)濟組織力量薄弱，村集體盤活宅基地能力受限，獲益難。由于宅基地分散、區(qū)位條件限制等因素，市場力量盤活宅基地的動力不足、參與度不高。再者，重慶鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展較落后，同質(zhì)化、低端化問題較普遍，缺少大型載體來承擔和消化農(nóng)村宅基地。村集體沒有盤活的經(jīng)濟條件，而宅基地的基礎條件又使得外部力量缺少進入動力，因此宅基地盤活也相對較難。

3.退地補償資金籌集壓力大。對于進城落戶農(nóng)戶退出農(nóng)村土地的補償一部分是退地的貨幣補償、一部分是參與社保的部分繳費補貼，據(jù)調(diào)查，進城落戶農(nóng)民退出農(nóng)村土地權益的人均補償期望值為13萬～25 萬元。按折中標準人均19 萬元測算，一個區(qū)縣如果有10 萬人退出農(nóng)村土地權益，所需補償經(jīng)費約為190 億元。由于承包地、宅基地盤活難的現(xiàn)狀，退出來的土地變現(xiàn)難，土地補償資金僅靠村集體自有資金、政府財政支持資金以及少部分業(yè)主注入資金，缺口較大，如此龐大的補償資金需求籌集壓力大。一方面退地農(nóng)民不能得到退地的預期收益，另一方面土地補償資金又難以籌集，資金缺口的存在是部分農(nóng)民退地積極性不高的原因之一。

4.保留農(nóng)地無成本。在農(nóng)業(yè)稅取消后，農(nóng)民對農(nóng)村土地擁有無償、無成本的使用權?，F(xiàn)階段的基本做法是不強制進城落戶農(nóng)民退出農(nóng)村權益，而是探索推進進城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉讓退出農(nóng)村權益制度建設。目前對于農(nóng)村承包地撂荒、宅基地閑置的現(xiàn)象沒有相應的處罰措施或出臺相關管理辦法，因此農(nóng)地閑置也是無成本的，這也是不少農(nóng)戶雖已舉家遷入城市并有固定住所也不愿退出農(nóng)村土地的原因之一。

三、鼓勵進城落戶農(nóng)民退出農(nóng)村土地的建議

針對上述問題及原因，要減少進城落戶農(nóng)民撂荒、閑置農(nóng)村土地，解決農(nóng)村土地低效利用問題，筆者認為一方面要增強農(nóng)戶退地的積極性，另一方面要加強對退出土地的盤活，從而以此進一步促進農(nóng)民退地，形成良性循環(huán)。

1.支持并鼓勵進城落戶農(nóng)民以多種方式處理農(nóng)村土地。以避免土地閑置為核心目標，進一步完善進城落戶農(nóng)民退出農(nóng)村權益方案，既重“退出”，也重“流轉”，鼓勵、引導進城落戶農(nóng)民采取轉讓、流轉、退出等多種方式處置閑置土地資源。

①轉讓農(nóng)村土地。鼓勵進城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部轉讓承包地經(jīng)營權、向符合宅基地申請條件的農(nóng)戶轉讓宅基地，規(guī)范其轉讓行為。

②流轉農(nóng)村土地。鼓勵進城落戶農(nóng)民依法自愿以出租、入股或其他符合有關法律和國家政策規(guī)定的方式將農(nóng)村閑置土地經(jīng)營權或使用權流轉給村集體或具有資格條件的市場主體，由村集體統(tǒng)一盤活利用或由市場主體盤活利用。

③退出農(nóng)村土地。鼓勵進城落戶農(nóng)民依法自愿有償向村集體退出承包地承包權、宅基地資格權，以貨幣補償方式給予退權補償。各區(qū)縣多渠道籌集資金，并加強財政補償資金投入，將財政補償資金列入年度計劃，保障農(nóng)民退地補償。退出的土地由村集體統(tǒng)一盤活利用。

2.適當提高補償標準，優(yōu)化補償方式。

①充分考慮土地的保障功能，提高權益退出補償標準。合理提高承包地權益退出的補償標準，充分體現(xiàn)承包地承載的生活、就業(yè)、養(yǎng)老三重保障功能和價值。適當提高宅基地及農(nóng)房退出的補償標準，體現(xiàn)宅基地、民房的住房保障功能及價值。

②細化、優(yōu)化土地退出的相關權益補償。深化“三權分置”改革，細分承包地的承包權和使用權、宅基地的資格權和使用權等，采用第三方專業(yè)評估的方式評估各項權益的價值，對進城落戶農(nóng)戶靈活選擇某項或某些權益的退出給予合理補償。

③探索多元補償方式。尊重退出土地權益農(nóng)戶的意愿和選擇，采取貨幣補償、全部作價入股、以地養(yǎng)老等多種方式補償農(nóng)戶的土地權益退出損失，其中貨幣補償既可以一次性補償，也可以在約定年限內(nèi)按月補償（相當于工資或養(yǎng)老金）。

3.深化“三變”改革，推進撂荒承包地的盤活利用。

①以“三變”形式盤活利用被撂荒的承包地。進城落戶農(nóng)民流轉或退出的農(nóng)村承包地，由村集體統(tǒng)一進行高標準農(nóng)田建設或其他土地整理活動，并引入新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，將承包地經(jīng)營權作價入股新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，以資源高度整合、資源變資產(chǎn)的方式促進承包地的高效盤活利用，由村集體出面以保障土地被盤活的確定性。

②積極培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。根據(jù)重慶地形地貌、氣候、生物和資源呈多樣性特點，圍繞“一村一品一鄉(xiāng)一業(yè)”，引領創(chuàng)辦專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，鼓勵新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體以吸納入股的方式積極參與進城落戶農(nóng)民承包地開發(fā)利用，開展適度規(guī)模經(jīng)營，大力發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)、智慧農(nóng)業(yè)，加快推進重慶現(xiàn)代山地特色高效農(nóng)業(yè)發(fā)展。

③加強財政資金與金融信貸支持。充分發(fā)揮財政資金、鄉(xiāng)村振興基金等資金的杠桿作用，加大對進城落戶農(nóng)民承包地盤活利用項目及參與主體的財政資金支持力度，促進要素集聚及綜合效益提升。鼓勵金融機構對新型經(jīng)營主體開發(fā)新的金融產(chǎn)品，對實力強、信譽好的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，在信貸支持上給予傾斜，加大進城落戶農(nóng)民承包地開發(fā)利用項目支持力度，并鼓勵開展此類項目的保險業(yè)務。

4.發(fā)展鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)，推進閑置宅基地的盤活變現(xiàn)。

①發(fā)展鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)，大量消化閑置宅基地。進城落戶農(nóng)民流轉或退出的宅基地和農(nóng)房，由村集體統(tǒng)一收儲、集零為整、整體規(guī)劃，并引入開發(fā)企業(yè)以租賃、入股聯(lián)營等方式對其進行統(tǒng)一開發(fā)和打造，因村制宜、因地制宜，發(fā)展符合各村特點的鄉(xiāng)村旅游、餐飲民宿、文化體驗、民俗展覽、康養(yǎng)服務、電子商務等新業(yè)態(tài)，以多元化、大容量載體吸納消化農(nóng)村閑置宅基地。以對資源統(tǒng)一整合、規(guī)劃和利用的統(tǒng)籌推進方式實現(xiàn)閑置宅基地的高效利用。

②高度重視農(nóng)村產(chǎn)權交易平臺作用。以現(xiàn)有農(nóng)村綜合產(chǎn)權交易信息平臺為基礎，加強閑置宅基地和農(nóng)房信息化建設，給予建設專項資金投入支持。利用平臺精準發(fā)布供需信息、積極對接市場主體，規(guī)范交易程序、豐富交易內(nèi)容，打造統(tǒng)一規(guī)范的閑置宅基地產(chǎn)權交易市場，并確保平臺實質(zhì)啟動、發(fā)揮作用。經(jīng)營主體直接和村集體產(chǎn)生交易行為，以解決市場信息不對稱和供需雙方互不信任的問題。

重慶大足區(qū)美麗新農(nóng)村

③加強閑置宅基地和農(nóng)房盤活利用的政策支持。鼓勵企業(yè)和個人積極參與閑置宅基地和農(nóng)房盤活，在資金、融資、基礎設施建設等方面給予優(yōu)惠政策。對于開發(fā)利用閑置宅基地和農(nóng)房達到一定面積規(guī)模的、開發(fā)利用進城落戶農(nóng)民閑置宅基地和農(nóng)房面積達到其總開發(fā)面積一定比例的、項目開發(fā)符合政府引導方向的、建設達到一定標準的（如星級農(nóng)家樂）等，給予一定財政資金獎補。對利用閑置宅基地和農(nóng)房發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、餐飲民宿、康養(yǎng)服務的等，給予優(yōu)先融資支持，并對經(jīng)營狀況好、誠實守信的經(jīng)營主體提供增信服務。鼓勵開展閑置宅基地和農(nóng)房長期租賃合同質(zhì)押融資業(yè)務。對開發(fā)利用閑置宅基地和農(nóng)房達到一定面積規(guī)模的、開發(fā)利用進城落戶農(nóng)民閑置宅基地和農(nóng)房面積達到其總開發(fā)面積一定比例的，優(yōu)先安排基礎設施建設。

5.拓展補償資金渠道。設立退地補償專項基金，通過財政支持、社會捐助、無償劃撥等多種方式拓展補償基金來源，提高農(nóng)戶退地補償標準，增強進城農(nóng)戶退地積極性。

①做好頂層設計。制定從上至下的財政支持政策，完善專項基金籌集、管理、使用辦法，選擇有條件的地方開展封閉試點，視條件成熟后再全面推開。

②加大補償資金籌措。積極盤活承包地、宅基地，以經(jīng)營業(yè)主注入資金為主，大力爭取上級財政資金支持，量力而行逐步增加本級財政，支持農(nóng)村集體經(jīng)濟劃撥部分經(jīng)營收益，鼓勵社會力量無償捐助，探索將宅基地轉化為經(jīng)營性建設用地的部分增值收益用于退地補償，共同做大退地補償專項基金規(guī)模。

③加強宣傳引導。加大對進城落戶農(nóng)戶退出土地相關政策的宣傳，加強典型示范，在全社會營造鼓勵進城落戶農(nóng)戶退地的良好氛圍。

6.農(nóng)地閑置采取一定措施。農(nóng)地是農(nóng)民的基本生存保障，農(nóng)民可無償享有該權利，但是不可無償浪費該權利，建議對承包地撂荒、宅基地閑置的行為采取一定的處罰措施。一是持續(xù)深化農(nóng)村土地“三權分置”改革，全面完成試驗區(qū)確權工作，全面清理并整治不合規(guī)占有、使用農(nóng)村權益的行為，全面摸清農(nóng)地閑置現(xiàn)狀。二是建議參照國有閑置土地的處理辦法，開展農(nóng)村集體閑置土地處置辦法的研究，制定出臺規(guī)范性文件和處罰措施，形成對農(nóng)村閑置土地的規(guī)范化管理，如對閑置土地達到一定年限的，沒收其土地使用權。三是提高村集體的組織管理能力，強化村規(guī)民約與村民自治，提高村民相互監(jiān)督的能力、加強村集體對農(nóng)地閑置行為的清理與治理。

7.持續(xù)推進試驗改革創(chuàng)新。一項試驗改革應是自上而下整體推進的過程，尤其是正處于試驗階段的改革，相關制度與配套政策還有缺失和不完善，相關具體工作推進不順暢在所難免，需持續(xù)推進試驗改革創(chuàng)新，建議上一層面加大改革授權、操作層面勇于創(chuàng)新。一是持續(xù)完善相關制度細則。相關制度和細則的缺少，會使得操作層面工作推進難，更高層面需出臺相關規(guī)定和細則，并加強各相關部門的通力合作。二是加大對試驗區(qū)的改革授權。國家和市級相關改革事項、應對策略等優(yōu)先落地試驗區(qū)。市級層面積極向上爭取更多改革授權，同時積極授權本層級權限于區(qū)縣層面，給予區(qū)縣更多可操作空間。三是大力推進體制機制創(chuàng)新。在遵循法律法規(guī)的前提下，凡是有利于改革的經(jīng)驗和做法，允許先行先試并大力鼓勵與推廣，并形成創(chuàng)新性體制機制，形成可復制的各地經(jīng)驗。