在“小切口”立法中書寫全過程人民民主“大文章”

周華

習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中強調(diào)，要“加強重點領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法”，“增強立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時效性”。前者指明立法方向，其中“新興領(lǐng)域”包含數(shù)字經(jīng)濟、互聯(lián)網(wǎng)金融、人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算等，明確立法者應(yīng)以前瞻性思維化解法律制度的時間差和空白區(qū)問題；后者則首次將“時效性”與“系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”并列作為高質(zhì)量立法的衡量標(biāo)準(zhǔn)，提出要以高效立法引領(lǐng)保障改革發(fā)展。二者相互對應(yīng)，強調(diào)立法應(yīng)當(dāng)及時回應(yīng)社會發(fā)展訴求，靈活運用立法技術(shù)、創(chuàng)新立法工作形式，共同指向了急用先行、及時解決突出問題的“小切口”立法實踐。

一、“小切口”立法對現(xiàn)代法律體系的大價值

“小切口”立法是新時代立法工作的創(chuàng)新模式，其以切口小、條文少、出臺快、措施實等特點精準(zhǔn)契合了增強立法時效性的新要求，推動了立法質(zhì)量和效率的雙提升。近年來，“小切口”立法不僅在國家立法層面發(fā)揮重要作用，更成為了地方立法的主要載體。

1.“小切口”立法是國家立法的重要舞臺，是完善既有法律體系的全新路徑。當(dāng)前以憲法為統(tǒng)帥的中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，但其作為動態(tài)、開放的法律體系依然面臨不斷豐富和完善的需要。這種發(fā)展既要謀全局，亦要謀一域。黨的十八大以來，在全局層面，以民法典為代表的綜合性立法、以家庭教育促進(jìn)法為典型的專門性立法補足了既有法律體系中的短板和空缺；而在一域?qū)用?，“小切口”立法以關(guān)注特定領(lǐng)域、聚焦具體問題的特點推動我國法律體系進(jìn)一步邁向應(yīng)時性和精細(xì)化，追求立法條款的實際效能和高操作性。

2021年4月，《中華人民共和國反食品浪費法》的通過是“小切口”立法成果走入大眾視野的重要一步，其劍指百姓關(guān)注的食品浪費陋習(xí)，以32條不設(shè)章節(jié)的簡約體例將傳統(tǒng)道德約束上升為現(xiàn)代法律規(guī)制。2021年6月，《中華人民共和國反外國制裁法》以短小精悍的16條體量，為我國就外國干涉中國內(nèi)政的所謂“單邊制裁”采取反制措施，提供了重要的法治支撐。2022年，《中華人民共和國反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法》《中華人民共和國黑土地保護(hù)法》陸續(xù)通過，前者旨在根治電信網(wǎng)絡(luò)詐騙“頑疾”，后者著眼于黑土地資源的保護(hù)以及黑土地基礎(chǔ)地力的穩(wěn)步提升。如此皆為全國人大常委會的“小快靈”立法典型實踐，其針對條件成熟議題、關(guān)注最為迫切問題，實現(xiàn)重點單維突破，不僅有效解決了當(dāng)前制度供給與現(xiàn)實突出問題之間的矛盾，而且有效補充和豐富了我國現(xiàn)有法律體系。

2.“小切口”立法是地方立法的主要形式，是發(fā)揮地方人大工作優(yōu)勢的有效路徑?！靶∏锌凇绷⒎ㄖ赶蛎鞔_、立意精準(zhǔn)的獨有定位，不僅為地方治理走向縱深營造了巨大空間，也為破解地方立法的同質(zhì)化、空泛化傾向提供了有效的解決之道。地方立法作為地方治理的重要手段，需致力于滿足差異化和精細(xì)化的區(qū)域治理需要，“小切口”立法與之高度適配，由此成為了當(dāng)前地方立法的主要形式，其以高實施性和強針對性的微觀制度安排關(guān)注區(qū)域性實際問題，為地方治理的現(xiàn)代化、法治化提供了強有力的保障。

1982年，憲法首次以根本大法的形式賦予了地方立法權(quán)；2015年立法法修訂，地方立法主體擴容至設(shè)區(qū)的市，由此引發(fā)地方立法數(shù)量的井噴式增長。然而與數(shù)量爆發(fā)相背離的是，地方立法的質(zhì)量并無明顯提升，立法體例上盲目追求“大而全”、立法內(nèi)容上照抄照搬上位法，從而呈現(xiàn)出上下一般粗的重復(fù)立法怪圈，地方特色全無，實施效能缺失。而“小切口”“小快靈”立法則以其精準(zhǔn)、急需的獨特優(yōu)勢，有效提升了地方立法質(zhì)量和效率，其可鎖定民生關(guān)切和現(xiàn)實難題的突破口并予以積極快速的回應(yīng)，實現(xiàn)基層治理對策的精準(zhǔn)高效；可進(jìn)行探索性和補充性制度設(shè)置，有效填補部分全國性立法落實到地方的操作性規(guī)范空白；可融入本地政治經(jīng)濟現(xiàn)狀、地域環(huán)境條件乃至人文歷史傳統(tǒng)等個性化因素，充分體現(xiàn)地方立法的特色。

二、“小切口”立法中的人民民主意蘊

“小切口”立法是實踐全過程人民民主的重要場域，其以小、快、靈的方式，鎖定群眾所思所想所盼的選題、設(shè)定聚集民智體現(xiàn)民意的條款，實現(xiàn)急民之所急的高效，充分體現(xiàn)了將人民主體地位貫穿立法工作始終、融入立法全生命周期的民主價值意蘊。

1.從立法選題的擬定來看，“小切口”立法堅持“為了人民”的立項標(biāo)準(zhǔn)。全過程人民民主要求立法要切實反映人民意愿，體現(xiàn)人民意志，將人民群眾關(guān)心關(guān)切的事項列入立法日程?！靶∏锌凇绷⒎ǔ浞煮w現(xiàn)了民生訴求的法律實現(xiàn)，其不同于綜合性立法的“大而全”屬性，在法規(guī)立項上講究“小而準(zhǔn)”，切小題目且切準(zhǔn)要點。鎖定的是亟待解決的、關(guān)乎民生福祉、關(guān)乎經(jīng)濟社會發(fā)展的實際問題和突出問題，真正從源頭體現(xiàn)了“民眾有所呼、立法有所應(yīng)”的民主價值，實現(xiàn)了人大所立之法與百姓所需之法的高度契合。

全過程人民民主要求在立法工作中要深入開展調(diào)研，準(zhǔn)確把握實際情況，以此增強立法的針對性和可操作性。而“小切口”立法則以強針對性為特色，其立法選題通常誕生于實地走訪，來源于與基層部門以及人民群眾的深入交流，以此體察第一線的社情民意，積極回應(yīng)民眾當(dāng)前生活中的實際需求和迫切愿望。由此，人民群眾從法律制度政策的旁觀者、遵守者轉(zhuǎn)化成了參與者、貢獻(xiàn)者，甚至是立法選題的啟動者，“小切口”立法通過從民眾法治需求的痛點末梢切入，直接反映基層群眾的意見愿望，實現(xiàn)立法真正為民的價值期許。

2.從立法進(jìn)程來看，“小切口”立法講求急用先行，推動治理難題的速戰(zhàn)速決?！靶∏锌凇绷⒎ǖ男〔娇熳吣Ｊ狡鹾狭诵聲r代立法工作對于高質(zhì)和高效的雙重要求。在立項上關(guān)注百姓“最盼、最急、最憂”的熱點難點問題；在立法流程上追求快速高效；在立法成果上體現(xiàn)為“管用幾條就制定幾條”“幾條有用就保留幾條”的短而精。以立法進(jìn)展的快捷便利對應(yīng)立法切口與調(diào)整范圍的小而專，從而以相對少量的立法資源消耗實現(xiàn)緊要經(jīng)濟社會發(fā)展問題的破解之道。

“小切口”立法借助于接地氣的民主參與工作機制，讓人民群眾真正實現(xiàn)了對立法進(jìn)程的沉浸式參與，可以就關(guān)乎自己切身利益的事務(wù)直抒己見，而這些意見建議有的直接進(jìn)入法條，成就了純粹的民意立法，部分未能入法的也可能在適當(dāng)條件下轉(zhuǎn)化為基層治理的新舉措，民眾主人翁意識在此得以提升。因此，“小切口”立法切口雖小、體量短小精悍，但其內(nèi)容上充分表達(dá)了民眾訴求、反映了人民智慧，實現(xiàn)了民眾為自己建言獻(xiàn)策，使得立法從源頭上即得到人民群眾的認(rèn)可和肯定，人民當(dāng)家作主在此得到了直觀而充分的體現(xiàn)。

3.從具體條款的確定來看，“小切口”立法堅持緊緊依靠人民的工作方式。擴大人民群眾切身參與的廣度和深度，是在立法工作中踐行全過程人民民主的必然要求。不同于“大而全”立法在結(jié)構(gòu)設(shè)計和條款擬定上更多需要依靠專家學(xué)者或?qū)崉?wù)經(jīng)驗豐富者的參與，“小切口”立法關(guān)注民生實際問題，堅持問題導(dǎo)向，選題與生活息息相關(guān)，服務(wù)于人民群眾的現(xiàn)實需求，條款設(shè)計側(cè)重務(wù)實高效、利于執(zhí)行，為此也屬于人民群眾真正有話說且能說得上話的范疇。

在結(jié)構(gòu)類型上，“小切口”立法的形式趨于靈活多樣，無需完整的篇章節(jié)、條款項的體例，多數(shù)以簡明的條款式陳述，在條款類型上則回避準(zhǔn)用條款、原則性條款，追求具體事項的實操和量化條款。基于選題的具體化和條款的簡潔化，立法協(xié)商作為全過程人民民主的基本實現(xiàn)形式得到了廣泛應(yīng)用，各類組織及民眾個人均可就條款內(nèi)容的確定發(fā)表自身見解和觀點。在此無需專業(yè)的法學(xué)理論素養(yǎng)，對文化水平也無過高要求，人民群眾可以從自己樸素的生活經(jīng)驗和掌握的常規(guī)常理出發(fā)，暢所欲言發(fā)表意見建議，從而直接催生民心民意、匯聚民智民力，實現(xiàn)人民對地區(qū)乃至國家治理的切身參與。

三、全過程人民民主指引下的“小切口”立法

“小切口”立法是人大及其常委會踐行全過程人民民主的典型舉措，在統(tǒng)籌推進(jìn)以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治的社會主義法治建設(shè)新征程上，必須始終堅持以全過程人民民主為指引，以全過程人民民主的制度優(yōu)勢不斷提升人民群眾在立法工作中的參與感、幸福感和安全感。

1.推進(jìn)“小切口”立法的制度化、規(guī)范化和程序化。習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中明確了未來五年我國發(fā)展的主要目標(biāo)任務(wù)，“全過程人民民主制度化、規(guī)范化、程序化水平進(jìn)一步提高”構(gòu)成其中的重要內(nèi)容。近年來，多地均將積極開展“小切口”立法列為年度重點項目之一，強調(diào)要推動常態(tài)化發(fā)展，但對其制度安排卻存在明顯缺位，對于可列入“小切口”立法的事項范圍、立法原則、立法技術(shù)等均缺乏明確指引。“小切口”立法雖小卻是立法的重要場域，以全過程人民民主的重大理念和實踐要求為指引推進(jìn)“小切口”立法，必須遵循制度化、規(guī)范化和程序化的發(fā)展進(jìn)路，形成科學(xué)合理的制度安排。

在呈現(xiàn)形式上，可通過修訂地方立法條例，在其中增設(shè)“小切口”立法章節(jié)，也可予以獨立性、專門性約束，如制定“小切口”立法辦法或發(fā)布指導(dǎo)意見等。對此，江蘇省已先行先試，其在省級層面上已推出《關(guān)于深入推進(jìn)“小快靈”立法的指導(dǎo)意見》；在地市層面上，宿遷市已出臺《宿遷市人大常委會“小快靈”立法辦法》。在內(nèi)容設(shè)置上，應(yīng)對“小切口”立法的立項、制定及實施等進(jìn)行系統(tǒng)化規(guī)定，明確其適用于法律關(guān)系簡明單一的事項，在規(guī)范設(shè)置上避免重復(fù)性、指引性規(guī)定，在整體體量上一般不做章節(jié)設(shè)置，對條款數(shù)量予以控制；同時應(yīng)把握立法程序齊備與便捷高效間的平衡，為提高立法效率，應(yīng)當(dāng)對起草、審議和實施環(huán)節(jié)予以特別設(shè)定，形成專班工作機制、縮短時限乃至實行即時模式等。

2.在“小切口”立法中不斷擴大吸取民聲民意。以全過程人民民主為指引推進(jìn)“小切口”立法，就是要堅持民主立法的價值取向，不斷創(chuàng)新公眾參與立法方式，廣泛聽取各方面意見建議，使立法真正體現(xiàn)人民利益和表達(dá)人民意愿。

一是充分發(fā)揮基層立法聯(lián)系點作用。基層立法聯(lián)系點在踐行和發(fā)展全過程人民民主中是至關(guān)重要的一環(huán)。基層立法聯(lián)系點具備距離基層民眾近、深得居民村民信任等優(yōu)勢，能夠通過有效民主機制，近距離傾聽民眾呼聲，充分調(diào)動民眾參與立法和公共治理的熱情。然而，當(dāng)前我國基層立法聯(lián)系點在屬性上類似于議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，在實踐運行中多數(shù)面臨人員幾乎全員兼職、專業(yè)隊伍建設(shè)薄弱、經(jīng)費普遍較低甚至無經(jīng)費等問題。為此，各級人大要正確認(rèn)識基層立法聯(lián)系點的重要作用，在既有的兼職主導(dǎo)模式下明晰信息采集員、立法聯(lián)絡(luò)員等職責(zé)分工，適時設(shè)立或擴大專職人員比例，同時提高配套經(jīng)費支持，加強學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提高基層立法聯(lián)系點工作隊伍的法律素養(yǎng)和業(yè)務(wù)能力。

二是廣泛開展調(diào)查研究。加強調(diào)查研究，是避免“小切口”立法落入主觀主義和形式主義，充分體現(xiàn)民主意愿的關(guān)鍵舉措?！爸萋┱咴谟钕拢д咴诓菀??！币_保切口切得準(zhǔn)、規(guī)范定得實，唯有廣泛開展調(diào)查研究，堅持每部“小切口”立法草案均能在基層開展立法調(diào)研。因此，在調(diào)研前期要做好知識準(zhǔn)備并設(shè)計調(diào)研提綱，明確當(dāng)前立法的空白點和模糊點，調(diào)研過程中要深入基層、深入群眾，帶著問題科學(xué)求證，力求全面掌握第一手系統(tǒng)資料；在后期則要做好資料梳理和分析研判，積極推動調(diào)研成果的科學(xué)轉(zhuǎn)化，如此才能在立法工作中真正做到求準(zhǔn)、求細(xì)和求效。

三是創(chuàng)新民主參與渠道。在“小切口”立法中除借助傳統(tǒng)的紙媒、書面質(zhì)詢等方式外，還必須善于運用互聯(lián)網(wǎng)，利用各類新興媒體，創(chuàng)新民意表達(dá)平臺，豐富人民群眾話語權(quán)實現(xiàn)形式。對此，可綜合采用官方網(wǎng)站、微博、微信公眾號等方式廣泛征集民眾對于立法的建議，條件許可或成熟時也可以以信息化平臺為載體，就“小切口”立法設(shè)立專欄，同時促進(jìn)基層立法聯(lián)系點、代表履職與網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、網(wǎng)格治理的相互融合，通過構(gòu)建線上工作站、設(shè)置二維碼等，做到線上線下相結(jié)合，方便民眾隨時表達(dá)意見，不斷擴大民意征集的覆蓋面。

3.推動人民民主貫穿于“小切口”立法的全過程。立法工作的全部流程和環(huán)節(jié)都是推進(jìn)全過程人民民主的重要場域，在“小切口”立法中貫徹全過程人民民主理念，必須堅持從立項到起草、從征集意見到審議論證、從宣傳教育到頒行實施的全流程貫徹。

一是全過程人民民主在“小切口”立法中的向前推進(jìn)。立法項目的精準(zhǔn)選取是做好立法工作的基本前提。當(dāng)前“小切口”立法中的民主最為集中地體現(xiàn)在起草環(huán)節(jié)，然而就現(xiàn)階段而言則相對薄弱。為此，必須有針對性地予以補足，將全過程民主環(huán)節(jié)向前延伸，確保人民對美好生活的向往、對解決急難愁盼問題的期待切實地反映在法規(guī)立項中。在地市層面，可每年牽頭開展立法項目征集活動，在多方廣泛征求人民群眾意見建議的基礎(chǔ)上科學(xué)確定立法項目，而在省級層面則可在進(jìn)行立法規(guī)劃計劃的編制前，預(yù)先啟動項目建議征集的前期準(zhǔn)備。典型如江蘇省人大常委會自2022年即公開向社會征集立法項目規(guī)劃建議，其中采納近半數(shù)。

二是全過程人民民主在“小切口”立法中的向后延伸。全過程人民民主在“小切口”立法中的功能不止于法律制定本身，還應(yīng)當(dāng)關(guān)注其后續(xù)環(huán)節(jié)，將“小切口”立法服務(wù)社會治理的功能落到實處。為此，要堅持立法與實施并重，將法規(guī)實施置于與立法同等重要的位置，不斷提升民眾對“小切口”立法質(zhì)量和實施效果的滿意度。各級人大要加強立法宣傳，創(chuàng)新宣傳方式、豐富宣傳渠道，以采訪報道、咨詢服務(wù)、宣講解讀等確保立法關(guān)鍵舉措能為人民知曉和接受；要堅持開展立法后評估，除立法機關(guān)自身開展評估外，還應(yīng)采取研討、座談、評議等多種方式邀請社會大眾對立法實施效果和存在問題等進(jìn)行評估分析；同時要著力推動立法實施監(jiān)督，不斷完善代表廣泛參與的監(jiān)督機制，對各項法規(guī)定期開展執(zhí)法檢查，并組織聽取法規(guī)實施情況報告等。

作者系福建社會科學(xué)院習(xí)近平法治思想研究所副研究員，博士

責(zé)任編輯：張 莙