全域全要素覆蓋 全生命周期管理

翁芳玲

詳細(xì)規(guī)劃在刻畫城市的尺度上，既要承上啟下又要精雕細(xì)琢，需要“致廣大而盡精微”。在國(guó)土空間規(guī)劃體系下，詳細(xì)規(guī)劃的范圍全新拓展，規(guī)劃目標(biāo)更加綜合，空間要素更為復(fù)雜，有必要進(jìn)行適應(yīng)性改革，使詳細(xì)規(guī)劃能承擔(dān)起建設(shè)全域全要素的國(guó)土空間用途管制制度、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)“一張圖”精細(xì)化規(guī)劃管理、提高空間品質(zhì)、服務(wù)政府現(xiàn)代化規(guī)劃治理等職能。

2021年以來，廈門市自然資源和規(guī)劃局積極探索國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃體系構(gòu)建工作，已逐步形成了具有廈門市特色的“全域全要素覆蓋、全生命周期、全時(shí)空傳導(dǎo)”規(guī)劃體系；聚焦規(guī)劃編制、管理和實(shí)施監(jiān)督全流程，讓詳細(xì)規(guī)劃實(shí)用好用管用，成為推進(jìn)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展、加速提升民生福祉的一顆顆種子，種入城市轉(zhuǎn)型的土壤，靜待開花結(jié)果。

優(yōu)化編制單元?jiǎng)澐?/p>

推進(jìn)詳規(guī)全域全要素覆蓋

構(gòu)建國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃體系，劃分詳規(guī)編制單元是第一步。將總體規(guī)劃要求分解到詳規(guī)編制單元，再逐步深化落實(shí)到實(shí)施層面，才能保障總體規(guī)劃意圖落到實(shí)處。其間，詳規(guī)編制單元發(fā)揮的是“二傳手”作用，實(shí)現(xiàn)總體規(guī)劃和實(shí)施環(huán)節(jié)的有效銜接。

廈門市2009年起使用的詳規(guī)編制單元?jiǎng)澐址绞?，出現(xiàn)過公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃分配與實(shí)際屬地服務(wù)錯(cuò)位的問題。2022年起，廈門市啟動(dòng)詳規(guī)編制單元重新劃分工作，積極探索更有效傳導(dǎo)上位規(guī)劃人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)指標(biāo)的劃分方式。不同于從前只聚焦于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)規(guī)劃的模式，此次劃分將范圍拓展至全域，并在空間維度上強(qiáng)調(diào)分類管控、因地制宜，銜接開發(fā)邊界、行政邊界，統(tǒng)籌考慮人口、用地規(guī)模、配套設(shè)施配置以及自然地理、管理事權(quán)邊界等因素。

為此，廈門市研究制定了適應(yīng)本地實(shí)際的“1+N”詳細(xì)規(guī)劃編制系列導(dǎo)則，“1”即《廈門市全域國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃編制總則》；“N”則包括分別適用于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)、村莊規(guī)劃以及陸域特殊管控地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃編制導(dǎo)則等。本次劃分工作界定了三種類型詳細(xì)規(guī)劃編制單元，分別是城鎮(zhèn)單元、鄉(xiāng)村單元和海域單元，數(shù)量上由原有的93個(gè)陸域編制單元，調(diào)整為84個(gè)陸域單元和1個(gè)海域單元，空間上做到單元全域覆蓋。

這樣的劃分方式，符合自然資源部《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃工作的通知》“分區(qū)分類推進(jìn)詳細(xì)規(guī)劃編制”的要求。2024年年初，《廈門市關(guān)于加強(qiáng)國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃工作的實(shí)施意見》發(fā)布，進(jìn)一步細(xì)化分區(qū)分類編制詳細(xì)規(guī)劃的方式。其中，“分區(qū)域”強(qiáng)調(diào)差異性，“分類型”強(qiáng)調(diào)針對(duì)性。因地制宜劃分不同單元類型，有利于在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)外的不同區(qū)域，探索差異化的詳規(guī)編制管理方法。

如，除了涵蓋大部分城鎮(zhèn)開發(fā)邊界用地，廈門市的城鎮(zhèn)單元還包括開發(fā)邊界外廊道空間、少部分鄉(xiāng)村地區(qū)和特定功能區(qū)。對(duì)于這種復(fù)合的城鎮(zhèn)單元，土地資源的管控規(guī)則不僅包括開發(fā)，還涉及保護(hù)、整治、修復(fù)等，那么城鎮(zhèn)單元詳細(xì)規(guī)劃內(nèi)容就需要在原控制性詳細(xì)規(guī)劃基礎(chǔ)上外延拓展，包括城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)詳細(xì)規(guī)劃、農(nóng)林水土地整治、陸海統(tǒng)籌生態(tài)修復(fù)等內(nèi)容；鄉(xiāng)村單元以鄉(xiāng)村地區(qū)和特定功能區(qū)（陸域主要為自然保護(hù)地）為主，相應(yīng)地編制類型就要細(xì)分為多村聯(lián)編的村莊規(guī)劃和特殊管控區(qū)詳細(xì)規(guī)劃。

截至2023年年底，廈門市陸域詳細(xì)規(guī)劃覆蓋率達(dá)90%以上；開發(fā)邊界外92個(gè)村莊已全部完成規(guī)劃編制。此外，在特殊管控區(qū)詳細(xì)規(guī)劃層面，廈門市在海域單元以及國(guó)有林場(chǎng)單元也取得積極進(jìn)展。

同時(shí)，廈門市詳細(xì)規(guī)劃編制內(nèi)容范疇從以往主要聚焦建設(shè)用地轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)山水林田湖海全自然資源要素統(tǒng)籌。一方面，與總體規(guī)劃同步開展20余項(xiàng)專項(xiàng)規(guī)劃編制，對(duì)應(yīng)部門事權(quán)，建立了包括生態(tài)綠色發(fā)展、歷史風(fēng)貌保護(hù)、高品質(zhì)高質(zhì)量發(fā)展、安全韌性支撐等四大領(lǐng)域覆蓋全要素的專項(xiàng)規(guī)劃體系，以支撐詳細(xì)規(guī)劃的全要素統(tǒng)籌；另一方面，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)山水林田湖海等自然資源空間底數(shù)的評(píng)估，并拓展深化國(guó)土空間用途管制、生態(tài)修復(fù)與國(guó)土綜合整治規(guī)劃、陸海統(tǒng)籌等專題板塊的研究。

全生命周期管理

讓規(guī)劃常用常新

城市的發(fā)展是動(dòng)態(tài)的。廈門市新城建設(shè)中，以往的島外灘涂、拋荒地逐漸成長(zhǎng)為一個(gè)個(gè)人氣聚集、產(chǎn)業(yè)興旺的現(xiàn)代化城區(qū)。如果將城市視為有機(jī)生命體，怎樣編制規(guī)劃，才能讓規(guī)劃常用常新？重開發(fā)管控、重用地建設(shè)的單一管制方式已經(jīng)落伍。廈門市考慮自然資源不同狀態(tài)和階段，積極開展國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃全生命周期管控，包括保護(hù)、開發(fā)、利用、修復(fù)等措施。

廈門市的詳細(xì)規(guī)劃全生命周期管控，從構(gòu)建詳細(xì)規(guī)劃現(xiàn)狀底圖入手。以“三調(diào)”數(shù)據(jù)結(jié)合土地審批數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的現(xiàn)狀“一張圖”作為構(gòu)建詳規(guī)層次“一張底圖”的底板，按照用地用海分類進(jìn)行地類轉(zhuǎn)換，再由規(guī)劃師通過現(xiàn)狀調(diào)研，整合專項(xiàng)規(guī)劃現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，結(jié)合大數(shù)據(jù)，如POI（興趣點(diǎn)），摸清“地—

房—設(shè)施”，形成詳細(xì)規(guī)劃層面的“一張底圖”。

在“一張底圖”基礎(chǔ)上，考慮不同時(shí)空、不同用途國(guó)土空間可能面臨不同的需求，廈門市創(chuàng)新動(dòng)態(tài)管控方法，從“底線剛性管控、高線彈性包容”的規(guī)劃方法出發(fā)，完善詳細(xì)規(guī)劃編制、修改、管理的政策機(jī)制。

如，在編制階段探索“剛彈結(jié)合”，一方面強(qiáng)調(diào)底線管控，對(duì)永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等底線約束條件和常住人口、建設(shè)用地、建筑規(guī)模、戰(zhàn)略留白用地等剛性要求，實(shí)行嚴(yán)格管控；另一方面?zhèn)戎貙?shí)施性，推行指標(biāo)管控、清單管控等多元化的管控方式，在單元內(nèi)總體平衡的前提下體現(xiàn)靈活性。

在借鑒北京、深圳等城市分層管控思路的基礎(chǔ)上，廈門市還結(jié)合自身發(fā)展階段特征和實(shí)際需求，探索適應(yīng)本市、服務(wù)于城市治理的詳細(xì)規(guī)劃分層編管制度，即建立“單元詳細(xì)規(guī)劃—規(guī)劃實(shí)施方案”的分層管控方式，讓詳細(xì)規(guī)劃方案可以較為靈活地、分期地逐步深化細(xì)化，形成動(dòng)態(tài)的規(guī)劃實(shí)施模式。

其中，在單元詳細(xì)規(guī)劃繼續(xù)發(fā)揮規(guī)劃傳導(dǎo)、總量把控、剛性管控核心功能的大框架下，規(guī)劃實(shí)施方案突出片區(qū)或項(xiàng)目實(shí)施導(dǎo)向，融合相關(guān)政策規(guī)則，作為指導(dǎo)地塊出讓、開發(fā)建設(shè)的詳細(xì)實(shí)施安排，從而強(qiáng)化單元?jiǎng)傂怨芸丶暗貕K的彈性引導(dǎo)，優(yōu)化詳細(xì)規(guī)劃分級(jí)審批調(diào)整流程。

構(gòu)建全時(shí)空傳導(dǎo)體系

確保詳細(xì)規(guī)劃落地

到山水田園交融的大帽山巔，品一壺山茶，住一宿紅磚古厝，已成為不少?gòu)B門市民節(jié)假日的新選擇。通過修舊如舊，寨仔尾16幢閩南古厝在保留了原汁原味的建筑外觀后，被改造為鄉(xiāng)村民宿商業(yè)綜合體，年旅游收入約1000萬元。

“幾年前，村內(nèi)一座座老宅殘?jiān)珨啾?、蘚痕斑駁。我們通過合理的村莊規(guī)劃，有效盤活騰挪空間，催生了現(xiàn)在的大帽山境田園綜合體?！睆B門市自然資源和規(guī)劃局大帽山村駐村規(guī)劃師鄔曉鋒說。

責(zé)任規(guī)劃師制度是廈門市構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施傳導(dǎo)全鏈條體系中的一環(huán)。廈門市的責(zé)任規(guī)劃師分為專項(xiàng)責(zé)任規(guī)劃師、片區(qū)責(zé)任規(guī)劃師和駐鎮(zhèn)村責(zé)任規(guī)劃師三類，在各自的“責(zé)任田”里為打通規(guī)劃實(shí)施“最后一公里”發(fā)揮橋梁作用。

為確保規(guī)劃的戰(zhàn)略意圖和管控要求層層傳導(dǎo)后不變樣、不走形，廈門市聚焦空間、時(shí)序兩個(gè)層面，在空間上建立“市—區(qū)—編制單元—管理單元”的規(guī)劃實(shí)施傳導(dǎo)體系，在時(shí)序?qū)用鏄?gòu)建“五年近期規(guī)劃—三年行動(dòng)計(jì)劃—年度實(shí)施計(jì)劃”的“5—3—1”國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施時(shí)序傳導(dǎo)體系，強(qiáng)化規(guī)劃對(duì)城市建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施的主動(dòng)引導(dǎo)能力。

目前，廈門市已連續(xù)四年滾動(dòng)編制國(guó)土空間三年行動(dòng)計(jì)劃及年度實(shí)施計(jì)劃，項(xiàng)目生成率從編制前的20%，提升至如今的80%。根據(jù)已通過市政府審議的《廈門市國(guó)土空間實(shí)施三年行動(dòng)計(jì)劃（2024—2026年）及2024年度空間實(shí)施計(jì)劃》，今后三年廈門市共策劃項(xiàng)目2823項(xiàng)，總面積約100平方千米，策劃項(xiàng)目總面積達(dá)到年度計(jì)劃供地規(guī)模的兩倍。