實施生態(tài)友好型全域土地綜合整治的思考

白世強

全域土地綜合整治是依據(jù)國土空間規(guī)劃確定的空間布局，在縣域內(nèi)統(tǒng)籌規(guī)劃、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）內(nèi)具體實施，整體推進農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整治和鄉(xiāng)村生態(tài)保護修復(fù)，優(yōu)化各類用地結(jié)構(gòu)和布局，促進耕地保護和土地節(jié)約集約利用，改善人居環(huán)境，助力鄉(xiāng)村振興的土地整治模式。

近年來，黨中央、國務(wù)院及自然資源部印發(fā)多個相關(guān)文件，對全域土地綜合整治工作提出了明確要求、做出安排。浙江、廣東、河南、湖北等省積極落實黨中央部署要求，扎實推進全域土地綜合整治工作，取得了明顯成效，但一些地方也存在追求“指標”最大化、過度工程化等問題。高質(zhì)量開展全域土地綜合整治，需要提升站位和認識，堅持因地制宜，不搞大拆大建，在各類用地整治的全過程做到綠色低碳，實現(xiàn)生態(tài)友好、節(jié)約集約、人地和諧。

實行生態(tài)化農(nóng)用地整治

維護農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)健康

農(nóng)用地是農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的基礎(chǔ)。連續(xù)高強度的墾殖活動造成土壤肥力下降，農(nóng)藥、化肥和農(nóng)膜的大量使用產(chǎn)生農(nóng)業(yè)面源污染。一些地方在農(nóng)用地整治中追求新增耕地率最大化，通過土地平整等措施，減少田坎、溝渠、坑塘等自然、半自然生態(tài)空間，造成農(nóng)田生物多樣性下降，這些都威脅到農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)安全和農(nóng)產(chǎn)品的品質(zhì)。農(nóng)田的生態(tài)型整治須轉(zhuǎn)變理念、創(chuàng)新技術(shù)，按照山水林田湖草生命共同體各要素和田水路林村各要件之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)和相互統(tǒng)一關(guān)系，將原有單一地塊或某一項目區(qū)的整治單元轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€流域或一片區(qū)域的生命共同體建設(shè)單元，提升整治系統(tǒng)性和整體性。

整體規(guī)劃要突出農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)健康要求。根據(jù)整治區(qū)域的地形、地質(zhì)條件和資源稟賦情況，統(tǒng)籌安排各類用地布局，保持農(nóng)田、村莊、道路、河流水系、森林等要素的功能聯(lián)系，保護農(nóng)用地地塊內(nèi)外非農(nóng)作用地的自然、半自然生境，以及溝、渠、路、林等生態(tài)緩沖帶功能，減少耕作和畜牧養(yǎng)殖對野生生物棲息地的干擾，提升生物多樣性和田園景觀的異質(zhì)性。

運用工程技術(shù)促進土地生態(tài)保護修復(fù)。在土地平整工程實施中，選擇和劃定適宜大小的田塊，盡量做到平整區(qū)內(nèi)土方平衡，減少土方填挖量與運量，避免對耕作層大規(guī)模擾動。對耕作層進行剝離的，應(yīng)就近堆放并保護遮蓋，回填時，應(yīng)盡量保持原有土壤剖面的有機組合和整體性，減少對土壤微生物的影響。應(yīng)施用農(nóng)家肥、各種綠肥對表土進行培育和改良，改善土壤理化形狀。在田坎歸并及布設(shè)中，優(yōu)先采用土質(zhì)田坎，并做好防沖刷設(shè)計。采用干砌石質(zhì)的，應(yīng)對石坎進行植物固定。溝渠灌排體系建設(shè)應(yīng)采用適合生物棲息的天然土石工料，合理設(shè)置生物通道，渠底可設(shè)置低洼區(qū)，保證干旱條件下的水生生境。溝渠邊坡應(yīng)設(shè)計為緩坡，并在坡面設(shè)置原生植被護岸及生態(tài)孔洞，形成灌草生境，降低水流沖擊，保證動植物棲息環(huán)境。田間道路設(shè)計和建設(shè)時，在滿足交通運輸、農(nóng)機行駛和田間生產(chǎn)及管理要求的同時，應(yīng)使用生態(tài)材料（如泥結(jié)碎石），形成素土路面，增強透水性，避免穿越生態(tài)敏感區(qū)，為動物遷移設(shè)置通道。在水土保持及生態(tài)防護林工程實施中，要優(yōu)先選用表現(xiàn)良好的多樣化鄉(xiāng)土樹種，合理布局林帶走向、間距和寬度，構(gòu)建適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展需要的農(nóng)田防護林體系。

此外，農(nóng)用地整治工程中還應(yīng)注重對災(zāi)害或建設(shè)損毀耕地、退化耕地、污染耕地等進行治理，對宜耕后備資源的開發(fā)要減少對生態(tài)環(huán)境的不良影響，維護農(nóng)田生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性，打造種養(yǎng)結(jié)合、生態(tài)循環(huán)、環(huán)境優(yōu)美的田園生態(tài)。

落實綠色低碳要求

分類推進村莊建設(shè)用地整治

在全域土地綜合整治中，村莊建設(shè)用地整治是重要組成部分。由于我國村莊長期缺乏整體規(guī)劃指導(dǎo)管控，各項建設(shè)大多處于自發(fā)無序狀態(tài)，隨著城鎮(zhèn)化的推進，農(nóng)村人口大量進城導(dǎo)致的村莊“空心化”不同程度存在。以全域土地綜合整治為抓手，將盤活存量廢棄的村莊建設(shè)用地，優(yōu)化村莊用地布局，提升鄉(xiāng)村建設(shè)質(zhì)量和效率，助力鄉(xiāng)村振興。開展村莊建設(shè)用地整治，應(yīng)在綜合分析村莊現(xiàn)狀特點和發(fā)展條件基礎(chǔ)上，依據(jù)村莊規(guī)劃確定的“集聚提升類”“特色保護類”“城郊融合類”“搬遷撤并類”等類型，因地制宜、分類推進。

對于集聚提升類村莊，應(yīng)優(yōu)先將零散、閑置和低效利用的建設(shè)用地進行整治復(fù)墾或盤活利用，通過建設(shè)用地布局調(diào)整，保障村民住宅和一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地，完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，推進農(nóng)村垃圾革命、污水治理，提升人居環(huán)境質(zhì)量。

對于城郊融合類村莊，納入城鎮(zhèn)詳細規(guī)劃的，各項建設(shè)按照規(guī)劃標準施行，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、公共服務(wù)共建共享，并預(yù)留二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，促進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，打造城鄉(xiāng)一體化的新型社區(qū)；未納入城鎮(zhèn)詳細規(guī)劃的，在形態(tài)上應(yīng)保留鄉(xiāng)村風貌，在治理上體現(xiàn)城市水平，逐步強化服務(wù)城市發(fā)展、承接城市功能外溢等方面的作用。

對于特色保護類村莊，應(yīng)在保持鄉(xiāng)村自然景觀，保護村莊歷史沿革、民俗風情、古建遺存、古樹名木等構(gòu)成的鄉(xiāng)土文化的前提下，整治盤活廢棄和低效利用的建設(shè)用地，就地取材綠化美化村莊、宅院，傳承具有地域特色的自然風貌、建筑民居、傳統(tǒng)文化，為發(fā)展鄉(xiāng)村文旅提供空間和條件。

對“搬遷撤并類”村莊，應(yīng)在充分尊重村民意愿、保護群眾合法權(quán)益的前提下，按照“宜耕則耕、宜林則林”原則，將村莊建設(shè)用地復(fù)墾為耕地、林地等，完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)高標準農(nóng)田，為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、規(guī)模農(nóng)業(yè)提供基礎(chǔ)。

堅持自然恢復(fù)為主、人工修復(fù)為輔

開展鄉(xiāng)村生態(tài)空間修復(fù)治理

我國人多地少，資源開發(fā)利用與生態(tài)保護矛盾突出。由于缺乏有效的管控措施，部分鄉(xiāng)村地區(qū)土地、礦產(chǎn)開發(fā)造成生態(tài)空間破碎、自然生境減少、水土流失、環(huán)境污染等問題不同程度存在，生態(tài)修復(fù)必要而迫切。鄉(xiāng)村生態(tài)空間的修復(fù)，應(yīng)在問題診斷識別的基礎(chǔ)上，參照受損生態(tài)系統(tǒng)歷史狀態(tài)或周邊未受損的原生生態(tài)系統(tǒng)，科學(xué)制定生態(tài)保護修復(fù)的目標，明確自然恢復(fù)、人工修復(fù)的區(qū)域范圍，優(yōu)化生態(tài)用地布局，逐步推進“耕地下山、林地上山”。

對生態(tài)保護紅線特別是自然保護地核心區(qū)，應(yīng)主要采用保護保育、自然恢復(fù)和輔助再生的模式，加大封育力度，盡量減少人為擾動，充分發(fā)揮大自然自我修復(fù)功能，實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)功能穩(wěn)定提升。生態(tài)系統(tǒng)受損較為嚴重的，應(yīng)根據(jù)具體情況，通過引入必要的物種、增殖放流、清理病害動植物等措施輔助生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)再生。

對于一般生態(tài)空間，應(yīng)根據(jù)地形地勢和參照生態(tài)系統(tǒng)，銜接相關(guān)規(guī)劃，按照“宜林則林、宜耕則耕、宜建則建”的原則，規(guī)劃設(shè)計修復(fù)后的土地用途，統(tǒng)籌兼顧生態(tài)效益、社會效益和經(jīng)濟效益。對涉及廢棄礦山生態(tài)修復(fù)的，應(yīng)根據(jù)礦山的類型、規(guī)模、生態(tài)破壞狀況及治理的難易程度，確定相應(yīng)的修復(fù)模式和措施。礦山生態(tài)修復(fù)涉及的邊坡整治和防護、地形整治、植被恢復(fù)等工程，應(yīng)采用喬、灌、草相結(jié)合的近自然生態(tài)修復(fù)模式，堅持自然恢復(fù)與人工修復(fù)相結(jié)合、人工修復(fù)為自然恢復(fù)創(chuàng)造必要條件，最大限度“讓自然做功”，避免過度工程治理及綠化結(jié)構(gòu)和樹種單一化。

此外，生態(tài)修復(fù)工程應(yīng)與區(qū)域內(nèi)的地質(zhì)災(zāi)害綜合治理協(xié)同開展，減少地質(zhì)災(zāi)害對人民生命財產(chǎn)的威脅。工程實施中，應(yīng)合理控制清理平整土地的工程量、輔助設(shè)施建設(shè)規(guī)模等，減少化石燃料消耗量，多使用清潔燃料，實現(xiàn)減碳增匯。