淺議統(tǒng)一自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)體系下森林資源數(shù)據(jù)管理與更新

王 鎧

(遼寧省林業(yè)發(fā)展服務(wù)中心，遼寧 沈陽 110122)

森林資源是陸地生態(tài)系統(tǒng)重要的自然資源，森林資源管理和保護(hù)對(duì)生態(tài)環(huán)境、氣候調(diào)節(jié)、水源涵養(yǎng)、保育土壤等具有重要意義，對(duì)維護(hù)生態(tài)平衡和人類福祉至關(guān)重要。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“一定要把森林資源保護(hù)好”，保護(hù)和管理森林資源是落實(shí)習(xí)近平總書記“綠水青山就是金山銀山”理念的重要實(shí)踐，也是林業(yè)管理部門保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境的重要使命。要保護(hù)和管理好森林資源，最為基礎(chǔ)的一項(xiàng)工作就是明確森林資源的位置、范圍、類型、樹種、生長狀態(tài)、生態(tài)重要性、保護(hù)等級(jí)等信息，這些信息構(gòu)成了森林資源數(shù)據(jù)，將這些數(shù)據(jù)利用信息化的手段進(jìn)行管理，并對(duì)森林資源由于人為干擾、經(jīng)營管理、自然變化產(chǎn)生的變化情況，通過森林資源調(diào)查監(jiān)測(cè)的手段進(jìn)行數(shù)據(jù)更新，就構(gòu)成了森林資源數(shù)據(jù)管理和更新工作，這項(xiàng)工作對(duì)于及時(shí)掌握森林資源的現(xiàn)狀和變化情況，科學(xué)管理森林資源具有十分重要的作用。中華人民共和國(新中國)成立以來，林草管理部門一直致力于做好“以圖管地”工作，形成了森林資源數(shù)據(jù)庫，并不斷更新完善，應(yīng)用于林業(yè)管理工作，2018年機(jī)構(gòu)改革后，黨中央確定了統(tǒng)一自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)體系，構(gòu)建國土空間規(guī)劃一張圖的戰(zhàn)略安排，打破了原本森林資源數(shù)據(jù)和國土調(diào)查數(shù)據(jù)分別管理格局，這給林草管理部門管理森林資源數(shù)據(jù)工作帶來了新的變化和挑戰(zhàn)，如何在統(tǒng)一自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)體系下做好森林資源數(shù)據(jù)的管理和更新工作顯得尤為重要。

1 森林資源數(shù)據(jù)管理和更新現(xiàn)狀

1.1 森林資源數(shù)據(jù)庫

森林資源數(shù)據(jù)管理的核心就是森林資源數(shù)據(jù)庫。目前，森林資源數(shù)據(jù)庫主體上由國土調(diào)查因子和林業(yè)調(diào)查因子組成，國土調(diào)查因子由國土地類、權(quán)屬、坐落單位、補(bǔ)充標(biāo)記等因子組成，林業(yè)調(diào)查因子主要由政區(qū)因子、經(jīng)營界線因子、基礎(chǔ)因子、林分因子、管理因子、其他因子等構(gòu)成，共計(jì)134項(xiàng)因子。采用CGCS2000坐標(biāo)系，數(shù)據(jù)精度為0.01m。

由于森林資源數(shù)據(jù)庫由國土調(diào)查因子和林業(yè)調(diào)查因子兩大部分組成，而且國土調(diào)查數(shù)據(jù)和林業(yè)調(diào)查數(shù)據(jù)是分別開展調(diào)查更新，因此，林草部門每年需要對(duì)最新的國土調(diào)查數(shù)據(jù)和林業(yè)調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行數(shù)據(jù)融合，方可形成最新的森林資源數(shù)據(jù)庫。

1.2 調(diào)查更新

目前，森林資源數(shù)據(jù)庫的調(diào)查更新分為2個(gè)部分，國土調(diào)查數(shù)據(jù)的更新，林業(yè)調(diào)查數(shù)據(jù)的更新。國土調(diào)查數(shù)據(jù)更新主要依托國土三調(diào)年度變更調(diào)查工作完成，依托的軟件平臺(tái)是國土調(diào)查云平臺(tái)。林業(yè)數(shù)據(jù)的調(diào)查更新主要依托國家林地草地濕地調(diào)查監(jiān)測(cè)工作完成，其工作模式為根據(jù)國家下發(fā)地類變化判讀圖斑和縣級(jí)林草主管部門掌握的森林資源變化檔案，并輔以現(xiàn)地調(diào)查核實(shí)，開展森林資源數(shù)據(jù)庫年度變化更新，更新成果由縣、市、省、國家逐級(jí)匯總形成，依托的軟件主要是國家森林資源智慧管理平臺(tái)。

2 存在問題

2.1 林業(yè)與國土地類不一致問題

地類是森林資源數(shù)據(jù)庫和數(shù)據(jù)管理的核心因子，也是森林資源數(shù)據(jù)更新的重點(diǎn)因子。由于森林資源調(diào)查與國土調(diào)查的標(biāo)準(zhǔn)和調(diào)查方法的差異，林業(yè)調(diào)查地類和國土調(diào)查地類間一直存在較大差異，雖然經(jīng)過林業(yè)數(shù)據(jù)與國土數(shù)據(jù)對(duì)接融合，但林業(yè)地類和國土地類的差異問題仍然比較突出，尤其是林業(yè)二級(jí)地類的差異問題。以遼寧省為例，根據(jù)遼寧省2022年林草濕調(diào)查監(jiān)測(cè)結(jié)果顯示，全省林業(yè)與國土二級(jí)地類不一致圖斑130.04萬個(gè)，涉及面積109.47萬hm2，分別占全省林地圖斑數(shù)和林地面積的29%和18%。其中，差異最大的地類集中在喬木林地，喬木林地認(rèn)定不一致圖斑數(shù)55.44萬個(gè)，面積63.96萬hm2，圖斑數(shù)和面積分別占不一致圖斑總數(shù)的43%和58%。按照國家層面以國土三調(diào)及其年度變更調(diào)查成果為“統(tǒng)一底版”的要求，林草部門在開展森林資源數(shù)據(jù)更新過程中需要調(diào)查核實(shí)并逐步捋順地類不一致問題，但由于差異數(shù)量較大、基層林草部門對(duì)于地類認(rèn)定與自然資源部門存在差異、調(diào)查更新中發(fā)現(xiàn)的問題圖斑缺乏銜接反饋渠道和軟件等原因，地類不一致問題一直未得到妥善解決，這給林草部門開展森林覆蓋統(tǒng)計(jì)、森林資源管理、用地審批、規(guī)劃編制、輔助決策等方面工作帶來極大不便和困難。

2.2 調(diào)查更新體系差異問題

森林資源數(shù)據(jù)庫中包含國土和林業(yè)2套調(diào)查因子，這2套調(diào)查因子分別來源于國土年度變更調(diào)查和林草濕調(diào)查監(jiān)測(cè)，目前2項(xiàng)工作在實(shí)際操作層面是分別開展，各成體系的，一般是自然資源部門先形成國土年度變更調(diào)查成果后，林草部門以此為基礎(chǔ)進(jìn)一步開展林草濕調(diào)查監(jiān)測(cè)，工作過程中獨(dú)立開展，成果形成時(shí)兩部門開展共同審核。由于調(diào)查體系不同，調(diào)查隊(duì)伍不同，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)也存在一定差異，不可避免的產(chǎn)生對(duì)地類等因子認(rèn)定存在差異的問題。如，在耕地和林地的認(rèn)定問題上，國土年度變更調(diào)查中地上生長農(nóng)作物即調(diào)查為耕地，但遼寧部分地區(qū)存在在樹木行間距稍大的林地內(nèi)間作矮稞農(nóng)作物，以及采伐更新間隔期農(nóng)民臨時(shí)耕作農(nóng)作物情況，這些基層林草部門認(rèn)為應(yīng)該屬于喬木林地或采伐跡地而國土調(diào)查結(jié)果為耕地。由于調(diào)查體系的差異也使得兩部門的資源數(shù)據(jù)調(diào)查更新成果產(chǎn)生一定的差異。

2.3 數(shù)據(jù)精度差異問題

國土調(diào)查數(shù)據(jù)和森林資源數(shù)據(jù)原有數(shù)據(jù)精度差異也給森林資源數(shù)據(jù)管理和更新帶來許多困難和挑戰(zhàn)。由于數(shù)據(jù)建庫采用的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)精度不同，內(nèi)業(yè)調(diào)查區(qū)劃時(shí)使用的遙感影像分辨率不同，外業(yè)調(diào)查設(shè)備的定位精度不同，使得國土調(diào)查數(shù)據(jù)和森林資源數(shù)據(jù)在精度上存在一定差異。按照目前的工作模式，森林資源數(shù)據(jù)更新前需要與最新的國土調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行數(shù)據(jù)融合，數(shù)據(jù)精度的差異使得融合過程中產(chǎn)生很多細(xì)小和碎小圖斑，這些圖斑對(duì)于森林經(jīng)營和管理來說極為不便。以遼寧省為例，與國土調(diào)查數(shù)據(jù)對(duì)接融合前，全省森林資源數(shù)據(jù)庫小班總數(shù)222萬個(gè)，其中林地圖斑188萬個(gè)，與國土調(diào)查數(shù)據(jù)對(duì)接融合后數(shù)據(jù)庫總圖斑1462萬個(gè)，其中林地圖斑415萬個(gè)；對(duì)接融合前森林資源數(shù)據(jù)庫中面積在1000m2以下圖斑總數(shù)3.3萬個(gè)，對(duì)接融合后為436.4萬個(gè)，其中林地圖斑80萬個(gè)。按照每年森林資源數(shù)據(jù)更新都與最新國土調(diào)查數(shù)據(jù)融合的工作模式開展下去，細(xì)碎圖斑數(shù)量仍會(huì)不斷增加。這些細(xì)碎圖斑面積較小，數(shù)量較多，年度更新中處理工作量較大，加之優(yōu)先完成主要任務(wù)，導(dǎo)致圖斑區(qū)劃破碎化問題積累，不利于林草部門開展森林經(jīng)營和管理工作。

2.4 縣級(jí)森林經(jīng)營單位數(shù)據(jù)管理和更新問題

由于森林資源數(shù)據(jù)年度更新需要與國土調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行融合，而國土調(diào)查數(shù)據(jù)是以縣級(jí)行政單位為基本工作單元，因此，森林資源數(shù)據(jù)更新的基本工作單元也為縣級(jí)行政單位，這就造成一些省屬國有林場(chǎng)、縣級(jí)開發(fā)區(qū)、縣級(jí)煤礦集團(tuán)所屬林場(chǎng)等縣級(jí)森林經(jīng)營單位無法獨(dú)立開展森林資源數(shù)據(jù)更新工作，需要與資源所在行政縣合作開展，給資源數(shù)據(jù)管理和更新工作帶來諸多不便。以遼寧省為例，遼寧省國土調(diào)查縣級(jí)行政單位100個(gè)，森林資源調(diào)查縣級(jí)森林經(jīng)營單位113個(gè)，有13個(gè)縣級(jí)森林經(jīng)營單位無法獨(dú)立開展資源數(shù)據(jù)管理和更新工作，有些縣級(jí)森林經(jīng)營單位的森林資源又較為分散，可能分布于多個(gè)縣級(jí)行政區(qū)內(nèi)，因此，開展工作較為繁瑣，管理和更新到位率受到一定影響。

2.5 新劃入林地問題

在以國土三調(diào)及其年度變更成果為統(tǒng)一底版的要求下，林地范圍由國土年度變更調(diào)查確定，國土年度變更中林地轉(zhuǎn)入和轉(zhuǎn)出情況較為多見，2020—2021年，遼寧省新劃入林地約為2萬hm2。對(duì)于國土年度變更中產(chǎn)生的新劃入林地，按照森林資源數(shù)據(jù)管理和更新要求，林草部門要對(duì)其逐小班開展林分因子調(diào)查和管理因子劃定，工作量較大，且由于新劃入林地情況不一，有些為農(nóng)民在房前屋后臨時(shí)栽植的樹木，隨時(shí)有采伐可能，存在剛調(diào)查完不久就被再次劃出的可能性。由于新劃入林地基礎(chǔ)調(diào)查工作量大，且林地屬性不穩(wěn)定，給林草部門開展森林資源數(shù)據(jù)管理和更新帶來諸多不便。

2.6 國家級(jí)公益林管理問題

按照傳統(tǒng)的管理模式，應(yīng)在林地范圍內(nèi)劃定國家級(jí)公益林，但在以國土三調(diào)及其年度變更成果為統(tǒng)一底版的管理模式下，林地范圍會(huì)產(chǎn)生年度變化，林地范圍的變化極有可能導(dǎo)致國家級(jí)公益林范圍的變化。根據(jù)近年情況來看，由于林地轉(zhuǎn)出的因素，原國家級(jí)公益林也會(huì)一定數(shù)量上轉(zhuǎn)為非林地，由于劃定為國家級(jí)公益林的林地，其生態(tài)區(qū)位較為重要，生態(tài)較為脆弱，具有特殊的生態(tài)價(jià)值，國家級(jí)公益林地隨著國土年度變更確定的林地范圍而逐年變化不符合對(duì)國家級(jí)公益林地進(jìn)行保護(hù)的理念和初衷。因此，在統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測(cè)體系下，國家級(jí)公益林管理存在一定問題。

3 對(duì)策建議

3.1 優(yōu)化技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一地類差異

林業(yè)與國土地類不一致問題主要是由兩部門采用的細(xì)化調(diào)查技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)存在差異導(dǎo)致。因此，建議兩部門盡快統(tǒng)一調(diào)查過程中采用的具體技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，著力解決林糧間作的地類認(rèn)定爭(zhēng)議和未及時(shí)更新的采伐跡地認(rèn)定爭(zhēng)議等問題，綜合考慮地類來源的合理性和合法性，以及適宜的土地利用方向來確定地類。如，對(duì)于現(xiàn)狀為林糧間作的，如樹木生長良好，已經(jīng)成林或具備成林條件，且以往一直作為林地管理，已辦理林權(quán)證的，地類按照林地調(diào)查；對(duì)于未及時(shí)更新的采伐跡地，若未改變土地用途，前地類是林地，且辦理過林權(quán)證，地類按采伐跡地認(rèn)定。

3.2 完善調(diào)查體系，加強(qiáng)部門協(xié)同

建議將自然資源部門的國土調(diào)查工作和林草部門的森林資源監(jiān)測(cè)工作統(tǒng)籌部署、深度融合，完善統(tǒng)一的調(diào)查監(jiān)測(cè)體系，解決調(diào)查監(jiān)測(cè)成果差異問題。建議從頂層設(shè)計(jì)上，自然資源部門和林草部門聯(lián)合開展國土年度變更調(diào)查工作，林草部門全過程參與國土調(diào)查中林地、草地、濕地的地類確認(rèn)工作，形成準(zhǔn)確的國土調(diào)查成果后，林草部門在已明確的林地、草地、濕地內(nèi)開展專項(xiàng)資源監(jiān)測(cè)工作，專項(xiàng)資源監(jiān)測(cè)不涉及地類認(rèn)定問題，方可在調(diào)查層面解決調(diào)查監(jiān)測(cè)成果差異問題。

3.3 統(tǒng)一數(shù)據(jù)精度，合理圖斑區(qū)劃

建議林草部門通過技術(shù)處理將矢量數(shù)據(jù)精度統(tǒng)一到國土年度變更調(diào)查成果數(shù)據(jù)精度上，開展細(xì)碎圖斑專項(xiàng)整改，解決圖斑破碎化問題，將林業(yè)圖斑外邊界與國土圖斑徹底統(tǒng)一，進(jìn)一步完善林地圖斑區(qū)劃，使林地圖斑區(qū)劃符合森林經(jīng)營管理需要，避免圖斑破碎化帶來的管理不便問題。

3.4 完善區(qū)劃體系，加強(qiáng)經(jīng)營管理

建議在國土調(diào)查數(shù)據(jù)和林業(yè)調(diào)查數(shù)據(jù)中分別增加林權(quán)單位字段，明確省屬國有林場(chǎng)、非林地系統(tǒng)林場(chǎng)和縣級(jí)開發(fā)區(qū)等獨(dú)立開展森林經(jīng)營管理的森林經(jīng)營單位，并在調(diào)查監(jiān)測(cè)中及時(shí)更新森林經(jīng)營管理界線的變化，以便于縣級(jí)森林經(jīng)營單位更好地開展森林資源管理工作。

3.5 區(qū)分調(diào)查成果和管理界線，明確林地管理范圍

建議自然資源部門和林草部門進(jìn)一步明確調(diào)查監(jiān)測(cè)成果與管理界線的差異。將調(diào)查監(jiān)測(cè)成果作為了解和掌握各類資源分布現(xiàn)狀的基礎(chǔ)依據(jù)，參考劃定林地、草地、濕地等部門管理界線，但不作為確定林地、草地、濕地等部門管理界線的唯一依據(jù)。同時(shí)，綜合考慮地類來源的合理性、合法性，以及適宜的土地利用方向，統(tǒng)籌開展林地、草地、濕地等部門管理界線的劃定工作，將林地、草地、濕地等部門管理界線相對(duì)固化，并根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目用地和各級(jí)政府對(duì)土地利用的調(diào)整規(guī)劃，及時(shí)更新管理界線，為地方林草管理部門開展資源監(jiān)管、違法用地執(zhí)法等提供依據(jù)，避免因調(diào)查監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)變化導(dǎo)致的執(zhí)法依據(jù)不充分或無法執(zhí)法的問題。

4 結(jié)語

森林資源數(shù)據(jù)管理和更新是林草部門開展森林資源監(jiān)管的基礎(chǔ)依據(jù)，在統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測(cè)體系的要求下，科學(xué)有效開展森林資源數(shù)據(jù)管理和更新工作，使調(diào)查更新成果能夠在監(jiān)管工作中真正發(fā)揮作用，避免監(jiān)管困難，十分重要。本文簡(jiǎn)要介紹了森林資源數(shù)據(jù)庫的現(xiàn)狀及更新模式，對(duì)目前在管理和更新中存在的地類不一致、調(diào)查監(jiān)測(cè)體系差異、數(shù)據(jù)精度差異、新劃入林地和國家級(jí)公益林管理問題進(jìn)行了詳細(xì)剖析，并針對(duì)上述問題在優(yōu)化技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，完善調(diào)查體系，統(tǒng)一數(shù)據(jù)精度，增加林權(quán)單位，明確管理界線等方面提出了對(duì)策和建議，為林草管理部門進(jìn)一步做好森林資源數(shù)據(jù)管理和更新工作，實(shí)現(xiàn)科學(xué)準(zhǔn)確資源監(jiān)管提供了一定參考。