吹哨人制度在我國證券市場中的應(yīng)用問題研究

艾浩然 孫源杉

摘?要：2019年《中華人民共和國證券法》首次在立法層面確定了證券市場的吹哨人制度，隨后《證券期貨違法違規(guī)行為舉報(bào)工作暫行規(guī)定》在2020年的修訂中對其進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定。即便如此，我國在證券市場上的吹哨人制度仍然存在一定的程序空白，總體呈現(xiàn)出不太成熟的態(tài)勢。可在借鑒美國證券吹哨人制度的基礎(chǔ)上進(jìn)一步對法律法規(guī)進(jìn)行完善，特別是對舉報(bào)信息篩查、獎(jiǎng)金額度標(biāo)準(zhǔn)以及舉報(bào)人保護(hù)等方面，從而促進(jìn)我國證券市場健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：證券法；吹哨人制度；有獎(jiǎng)舉報(bào)；證券市場監(jiān)管

中圖分類號(hào)：F23?????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.09.047

0?引言

為了更好地監(jiān)管證券市場主體的行為活動(dòng)，保證公平的市場交易秩序，我們需要將使用私權(quán)的內(nèi)部監(jiān)管和使用公權(quán)的外部監(jiān)管結(jié)合起來，以保證實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的最大效能。這樣將個(gè)別上市公司和行業(yè)機(jī)構(gòu)的違法違規(guī)行為發(fā)生概率降低至最小，以保護(hù)廣大投資者免受損害。為了落實(shí)這一監(jiān)管模式并確保其有效性，《中華人民共和國證券法》（以下簡稱《證券法》）在2019年修訂時(shí)，正式規(guī)定了吹哨制度。吹哨人概念最早源自英國，執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)犯罪分子時(shí)會(huì)吹哨，通過提醒其他執(zhí)法人員和社會(huì)公眾，以威懾犯罪行為。而在現(xiàn)代，吹哨人與證人存在相似性，知曉其他自然人或者組織違法犯罪的證據(jù)或者信息。與證人僅作為證據(jù)的不同之處在于，選擇主動(dòng)向負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的機(jī)關(guān)披露其掌握的違法信息的才能被稱為吹哨人?！按瞪谌恕币辉~在證券交易領(lǐng)域的定義為：知曉他人擾亂證券市場行為，掌握一定關(guān)鍵證據(jù)，并向證券交易所，上市公司等證券市場機(jī)構(gòu)或者國家金融監(jiān)督機(jī)關(guān)進(jìn)行檢舉揭發(fā)。通過吹哨人制度，能夠更有效地防止證券市場中的違法行為，保護(hù)投資者的利益。雖然吹哨人制度具有了法律保障，考慮該法剛剛公布生效不久，在實(shí)際操作層面還有所欠缺，本文通過多方面闡述，借鑒外國先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，為我國吹哨人制度進(jìn)一步完善提供一定建議。

1?吹哨人制度應(yīng)用的意義

1.1?填補(bǔ)現(xiàn)有監(jiān)管體制短板

證券市場吹哨人制度能夠?qū)崿F(xiàn)私人舉報(bào)和公權(quán)力監(jiān)管有機(jī)結(jié)合，允許普通公眾協(xié)助監(jiān)管機(jī)關(guān)完成執(zhí)法工作，共同治理證券違法行為。傳統(tǒng)的證券市場監(jiān)管模式存在監(jiān)管不全面的情況，因證券交易活動(dòng)的多方參與，程序復(fù)雜，要求國家金融監(jiān)管機(jī)關(guān)掌握證券交易的全過程信息并及時(shí)、準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)市場主體的違法行為具有一定的困難。然而，掌握著內(nèi)幕信息和專業(yè)知識(shí)的吹哨人，能夠?qū)⑵浣Y(jié)合，進(jìn)行綜合判讀，從而及時(shí)發(fā)現(xiàn)證券市場參與者的違法行為。監(jiān)管機(jī)關(guān)可以利用其提供的信息填補(bǔ)自身信息漏洞，從而更高效地阻止違法行為的發(fā)生，以期減少投資者和證券交易活動(dòng)參與人權(quán)益受到的侵害。以比較法視角對吹哨人制度進(jìn)行研究，自美國證券交易委員會(huì)制定了《吹哨人規(guī)則》后，利用吹哨人提供的舉報(bào)信息處理了多起案件，吹哨人提供信息具備的救濟(jì)價(jià)值超過25億美元。個(gè)體監(jiān)督和公權(quán)力監(jiān)督結(jié)合的證券市場吹哨人制度，可以大大彌補(bǔ)傳統(tǒng)監(jiān)督管理模式的監(jiān)管缺陷。

1.2?降低執(zhí)法難度，節(jié)約司法資源

上市公司財(cái)報(bào)造假、證券欺詐發(fā)行、內(nèi)幕知情人違法交易等證券活動(dòng)案件一直存在著偵查、取證困難的現(xiàn)象，例如在任良成先后操縱了“酒鋼宏興”“貴人鳥”“美錦能源”等16只股票的案件中。任良成通過控制129人名下的200多個(gè)賬戶操縱證券市場，這種操縱行為屬于一種新型的違法行為，其手段隱蔽。在這個(gè)案件中，證監(jiān)會(huì)執(zhí)法人員需要調(diào)查數(shù)百個(gè)案涉證券交易賬戶以及更多的銀行賬戶詳細(xì)信息，如此巨量的證據(jù)搜集需求導(dǎo)致案件的調(diào)查時(shí)間冗長，監(jiān)管很難具備時(shí)效性。如果引入證券市場吹哨人制度，雖然監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要向舉報(bào)人支付一定數(shù)額的獎(jiǎng)金以激勵(lì)其檢舉熱情，但是，吹哨人制度所帶來的經(jīng)濟(jì)效益遠(yuǎn)大于需要支付的獎(jiǎng)金成本。

當(dāng)吹哨人發(fā)現(xiàn)證券違法行為并主動(dòng)舉報(bào)時(shí)，執(zhí)法人員可以直接針對被舉報(bào)的具體證券交易主體及其行為展開調(diào)查，跳過主動(dòng)尋找違法線索的環(huán)節(jié)，提高監(jiān)管效率。此外，基于內(nèi)部吹哨人的存在，證券交易所、上市公司等可以根據(jù)舉報(bào)人的檢舉報(bào)告先行調(diào)查，將證券違法行為扼殺在搖籃中，阻止其進(jìn)一步發(fā)展為重大違法行為，避免對他人的利益進(jìn)行嚴(yán)重侵害以免于承擔(dān)巨額的賠償金與罰款。最后，適用證券市場吹哨人制度可以對潛在的違法行為人產(chǎn)生震懾效果。綜上所述，對我國證券市場吹哨人制度進(jìn)行審視并結(jié)合實(shí)踐總結(jié)，該制度在減少現(xiàn)有監(jiān)管盲區(qū)，為現(xiàn)有監(jiān)管活動(dòng)降本增效等方面提供助力，對減少證券違法行為具有極其重要的作用。

2?證券市場吹哨人制度在我國實(shí)施現(xiàn)狀

2.1?吹哨人制度實(shí)施概況

從2001年《關(guān)于有獎(jiǎng)舉報(bào)證券期貨詐騙和非法證券期貨交易行為通告》制定到現(xiàn)在，吹哨人制度在證券領(lǐng)域已有20多年的歷史?？v觀其全部歷史，前期由于物質(zhì)激勵(lì)并不豐厚，制度也不夠完善，實(shí)踐中的反響并不顯著。近年來，隨著制度的推陳出新，證監(jiān)會(huì)頒布一系列新措施，制定新的法律，吹哨人制度的實(shí)施向前邁進(jìn)了一步，證監(jiān)會(huì)頒布了《證券期貨違法違規(guī)行為舉報(bào)工作暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》），對獎(jiǎng)勵(lì)范圍進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，規(guī)定舉報(bào)四類常見但是難以收到官方監(jiān)管的證券違法行為可以獲得獎(jiǎng)勵(lì)，并增加了獎(jiǎng)金額度。實(shí)施《暫行規(guī)定》后不久，舉報(bào)受理機(jī)關(guān)就收到了數(shù)百件各類舉報(bào)材料，但并未公布后續(xù)的獎(jiǎng)勵(lì)公告。直到2019年，證監(jiān)會(huì)才公布了3起對舉報(bào)人進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)的案件，但具體獎(jiǎng)勵(lì)金額并未公布，吹哨人能夠獲得多少獎(jiǎng)勵(lì)暫且不得而知，其檢舉積極性更無從談起。新《證券法》第176條在法律層面為證券市場吹哨人制度提供了依據(jù)，任何人向證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)舉報(bào)證券違法行為都可以獲得獎(jiǎng)勵(lì)。后證監(jiān)會(huì)于2021年宣布擬對5起案件的吹哨人進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，這是我國證券交易領(lǐng)域有獎(jiǎng)舉報(bào)制度實(shí)施中的又一重要進(jìn)步。然而，2019修訂的《證券法》仍未明確規(guī)定有關(guān)證券市場吹哨人制度的具體運(yùn)行和實(shí)踐方式。與此同時(shí)，為與新《證券法》的規(guī)定保持同步，《暫行規(guī)定》于2020年進(jìn)行了修訂，將舉報(bào)人可獲得的最高獎(jiǎng)金提升至60萬元?？陀^來講對比“舊《暫行規(guī)定》”有所進(jìn)步，舉報(bào)人所能獲得的獎(jiǎng)金額度有所提高，但是該制度仍然缺乏實(shí)施細(xì)則，對吹哨人的舉報(bào)意愿并未起到太強(qiáng)的提升作用。自2001年證券市場吹哨人制度實(shí)施以來，我國僅對10起案件的吹哨人進(jìn)行了獎(jiǎng)勵(lì)，如此少的有獎(jiǎng)舉報(bào)數(shù)量說明該制度完全沒起到預(yù)想的效果。

2.2?吹哨人制度實(shí)踐中的不足

自有獎(jiǎng)舉報(bào)制度在我國證券市場啟用以來，其所面臨的最大問題是該制度實(shí)施次數(shù)極少，并未真正給執(zhí)法部門帶來便利。之所以造成吹哨人制度“形同虛設(shè)”，究其根本，還是在于“吹一次哨”的成本太高，與之相比收益杯水車薪。在吹哨人需要承擔(dān)的成本方面：我國現(xiàn)行法律對于吹哨制度的程序性規(guī)定不夠明確，關(guān)于由何機(jī)關(guān)履行保護(hù)職責(zé)，吹哨人遭受侵害后如何救濟(jì)也模糊不清，其權(quán)益得不到完全保障；而在吹哨成功獲得的收益方面，所能獲得的獎(jiǎng)金數(shù)額較低，缺乏明確的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)。

即便《暫行規(guī)定》在2020年進(jìn)行了修訂，將可能獲得的獎(jiǎng)金上限從之前的30萬元提高到了60萬元，但與可能面臨的報(bào)復(fù)相比，這樣的獎(jiǎng)金數(shù)額顯然微不足道。吹哨人只有在滿足嚴(yán)格的條件——“重大違法案件線索經(jīng)調(diào)查屬實(shí)”，才有可能獲得最高60萬元的舉報(bào)獎(jiǎng)金，他們還要同時(shí)承擔(dān)被舉報(bào)主體打擊報(bào)復(fù)的風(fēng)險(xiǎn)。吹哨人可能被貼上伴隨其今后整個(gè)職業(yè)生涯“告密者”的標(biāo)簽，這對他們的職業(yè)發(fā)展是極其不利的，更有甚者要面臨失業(yè)的窘境。違法證券行為信息的知情人往往都是金融行業(yè)的從業(yè)人員，其在衡量利弊方面一般比較敏感。在衡量成本和收益之后，獎(jiǎng)勵(lì)與潛在損失之間存在嚴(yán)重不匹配，吹哨行為至高帶來60萬元的獎(jiǎng)勵(lì)，一些中高層證券從業(yè)人員的年薪就能超越這個(gè)數(shù)字，獎(jiǎng)金與貶職降薪、失業(yè)等風(fēng)險(xiǎn)尚且難以相互沖抵，更不用將其與動(dòng)輒數(shù)百萬乃至千萬的證券造假案件相比了。對于許多上市公司的內(nèi)部人員，尤其是薪水豐厚且易于知曉違法線索的高級(jí)別員工，獎(jiǎng)勵(lì)上限過低使得吹哨積極性難以被調(diào)動(dòng)，吹哨人制度名存實(shí)亡。綜上，我國證券吹哨制度中存在著獎(jiǎng)金額度不足的問題。

現(xiàn)行法律對舉報(bào)信息構(gòu)成要件尚未明確規(guī)定，因此尚不清楚應(yīng)當(dāng)在何種情況下啟動(dòng)調(diào)查程序。證券交易吹哨制度實(shí)施過程中的審查程序、獎(jiǎng)勵(lì)期限等應(yīng)當(dāng)明確的標(biāo)準(zhǔn)，無論是在《證券法》還是其他法規(guī)、規(guī)章中都沒有作具體規(guī)定。立法的模糊性必然導(dǎo)致法律實(shí)施的低效率，缺乏統(tǒng)一、明確的證券市場吹哨審查程序，勢必造成執(zhí)法資源的浪費(fèi)，模糊不清的法規(guī)顯然不符合證券高效率的要求。此外《證券法》在新修訂后取消了匿名舉報(bào)制度，僅僅允許吹哨人實(shí)名檢舉，這一改動(dòng)是否適應(yīng)吹哨人制度的發(fā)展尚未可知。即使在證券市場中，仍不能免受人情社會(huì)的影響，從業(yè)人員在日常執(zhí)業(yè)中不可避免地要與證券違法行為的當(dāng)事人有所交集，即使當(dāng)事人對他人涉嫌違法行為有所察覺并掌握一定線索或證據(jù)，也可能礙于人際交往關(guān)系抑或者出于不愿在證券市場群體中“臭名昭著”而選擇放棄舉報(bào)。對舉報(bào)違法違規(guī)行為是否實(shí)名加以限制對臆斷化的吹哨具有一定規(guī)避作用，但是該舉措既是對當(dāng)事人自主權(quán)的干預(yù)，也容易導(dǎo)致制度難以實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)時(shí)的目標(biāo)。因此，現(xiàn)行法律僅限實(shí)名的舉報(bào)方式存在問題。

享受到執(zhí)法便利的監(jiān)督、偵查機(jī)關(guān)有義務(wù)對吹哨人的權(quán)益進(jìn)行保護(hù)。執(zhí)法機(jī)關(guān)人員也不應(yīng)泄露與吹哨人相關(guān)的信息，但因《證券法》要求吹哨人采取實(shí)名方式舉報(bào)，其內(nèi)部人員完全能夠知悉吹哨人的身份信息，這無疑增加了吹哨人信息泄露風(fēng)險(xiǎn)和被檢舉人報(bào)復(fù)的風(fēng)險(xiǎn)。吹哨人有可能是與違法主體毫無關(guān)系的第三人，但在涉及利益重大的吹哨案件中，不能排除其受人身安全方面報(bào)復(fù)的可能性，在其檢舉受相關(guān)機(jī)關(guān)受理后，應(yīng)當(dāng)由其所在地公安機(jī)關(guān)進(jìn)行保護(hù)，證監(jiān)會(huì)也應(yīng)積極協(xié)助保護(hù)吹哨人的人身和財(cái)產(chǎn)安全；吹哨人也可能是受被檢舉主體雇傭的員工。對于后者，由于吹哨人與違法主體存在雇傭關(guān)系，在勞務(wù)關(guān)系中處于相對弱勢的地位，一旦其披露、舉報(bào)被檢舉人所知曉，或許會(huì)出于打擊報(bào)復(fù)的目的，直接將吹哨人解雇；抑或者暫時(shí)沒有直接采取解雇的手段，但會(huì)采取降職、減薪、調(diào)動(dòng)工作崗位等方式給予吹哨人其他不公平待遇。無論是解雇還是上述歧視性待遇，吹哨人的勞動(dòng)權(quán)益都遭到了確實(shí)的損失，現(xiàn)行《暫行規(guī)定》并未明確一旦被檢舉人實(shí)施報(bào)復(fù)行為后，權(quán)利如何救濟(jì)等多種問題。

3?吹哨人制度的完善路徑

3.1?對現(xiàn)有獎(jiǎng)勵(lì)制度進(jìn)行優(yōu)化

每當(dāng)發(fā)生證券市場的意外事件，所造成的損害金額巨大，對投資者、上市公司以及證券交易所也會(huì)造成重大損失。與吹哨成功所挽回的諸方損失相比，封頂60萬元的獎(jiǎng)金額相形見絀，其二者巨大的落差必然會(huì)對吹哨人舉報(bào)的積極性產(chǎn)生反向作用，獎(jiǎng)勵(lì)金額過低也與比例原則相悖。將目光再次望向大洋彼岸，美國采用比例式獎(jiǎng)金制度，成功舉報(bào)可以使吹哨人獲得10%～30%不等的罰金作為對其的獎(jiǎng)金。如果SEC對被舉報(bào)人處以數(shù)千萬美元的高額罰款，那么吹哨人的可得獎(jiǎng)金至少有數(shù)百萬美元。重賞之下必有勇夫，如此高額的激勵(lì)金額必將極大地增加知情人舉報(bào)的意愿，同時(shí)高額的激勵(lì)也是出自違法主體繳納的罰款，獎(jiǎng)勵(lì)成本由其承擔(dān)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督機(jī)關(guān)、吹哨人雙贏的局面，如此一來能夠有效維護(hù)證券吹哨制度的運(yùn)行。因此，采用設(shè)定獎(jiǎng)金具體上下限在立法模式上具有很大的局限性?；蛟S可以以違法主體繳納罰金為基準(zhǔn)，在處罰金額范圍內(nèi)設(shè)定一個(gè)比例浮動(dòng)區(qū)間。設(shè)定比例式獎(jiǎng)金額度激勵(lì)制度能夠顯著提高重大舉報(bào)行為獎(jiǎng)金數(shù)額。同時(shí)這種上下限差距較大的獎(jiǎng)勵(lì)模式，賦予根據(jù)吹哨人提供線索的多寡，對偵破案件的貢獻(xiàn)程度，給予其差別數(shù)額的獎(jiǎng)勵(lì)的制度基礎(chǔ)，讓執(zhí)法機(jī)關(guān)獲得了獎(jiǎng)金的自由裁量權(quán)，浮動(dòng)獎(jiǎng)金模式也能鼓勵(lì)吹哨人提供高質(zhì)量的線索，摒棄“臆斷式舉報(bào)”。換言之，吹哨人提供的線索、證據(jù)對偵破案件的貢獻(xiàn)程度與獎(jiǎng)金額完全呈正相關(guān)。提高吹哨獎(jiǎng)勵(lì)上限不僅讓舉報(bào)人獲得取得高額獎(jiǎng)金的希冀，同時(shí)高額獎(jiǎng)勵(lì)完全能夠彌補(bǔ)其有可能遭受的打擊報(bào)復(fù)，提高了抗風(fēng)險(xiǎn)的能力，令其無后顧之憂，這必然會(huì)增加吹哨人的舉報(bào)意愿。

3.2?加強(qiáng)對吹哨人的保護(hù)

檢舉行為的利害關(guān)系人采取不正當(dāng)手段侵害吹哨人其人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益，應(yīng)當(dāng)被視作對檢舉的報(bào)復(fù)，受檢舉主體應(yīng)當(dāng)對報(bào)復(fù)行為承擔(dān)法律后果。為了更好地保護(hù)檢舉人，以期其他證券違法行為知情人對監(jiān)督機(jī)關(guān)繼續(xù)提供幫助，法律應(yīng)當(dāng)明令禁止對吹哨人進(jìn)行報(bào)復(fù)的行為和報(bào)復(fù)人的懲罰性后果?！稌盒幸?guī)定》已經(jīng)列舉了潛在的報(bào)復(fù)手段，既包括使用暴力、威脅等方法對人身進(jìn)行的報(bào)復(fù)，又包括解雇、修改勞動(dòng)合同等對職務(wù)進(jìn)行的報(bào)復(fù)。因現(xiàn)行法規(guī)定不夠詳細(xì)，需要進(jìn)一步規(guī)定并設(shè)定懲罰措施來應(yīng)對吹哨人的報(bào)復(fù)行為。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)賦予吹哨人一定救濟(jì)途徑，以合法地維護(hù)自身利益，這既是公平正義的要求，也是對吹哨人檢舉制度的有效保護(hù)。對于受損的檢舉人，可以通過訴訟的方式進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)。為保障權(quán)利完整的得到救濟(jì)，證監(jiān)會(huì)應(yīng)當(dāng)被允許參與訴訟，利用一定公權(quán)力，盡可能幫助受損的當(dāng)事人維護(hù)其合法權(quán)益。當(dāng)傳統(tǒng)的和解方式無法繼續(xù)時(shí)，假設(shè)受檢舉主體在得知違法行為被舉報(bào)以及吹哨人的個(gè)人信息后，仍然不采取任何形式的報(bào)復(fù)手段，這種期待值過高，如今社會(huì)公眾的普遍道德素質(zhì)尚不能滿足其要求，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為被檢舉人與吹哨人私下達(dá)成和解在事實(shí)上不可預(yù)期，故采用訴訟方式較切合實(shí)際。同時(shí)明確吹哨人在遭受報(bào)復(fù)后，通過司法途徑尋求救濟(jì)，維護(hù)合法權(quán)益的切實(shí)路徑。因被檢舉人采取打擊報(bào)復(fù)手段不同、舉報(bào)人遭受損害的權(quán)益種類不同，報(bào)復(fù)者所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任性質(zhì)也截然不同。報(bào)復(fù)手段較輕，造成輕微人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益損害，僅構(gòu)成民事侵權(quán)的，應(yīng)依法追究民事賠償；如果報(bào)復(fù)手段惡劣，情節(jié)極其嚴(yán)重，則可能構(gòu)成刑事犯罪，也應(yīng)依法追究刑事責(zé)任。盡管證監(jiān)會(huì)等相關(guān)機(jī)構(gòu)屬于證券違法行為檢舉受理機(jī)關(guān)，沒有解決吹哨人受報(bào)復(fù)權(quán)益保護(hù)的執(zhí)法職能，但應(yīng)當(dāng)為受到報(bào)復(fù)的吹哨人提供諸如舉證等必要的幫助。

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