多元共治保障食品安全

楊艷梅

（楚雄州現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)建設(shè)服務(wù)中心，云南 楚雄 675000）

楚雄州歷來重視食品安全保障，從完善食品安全政策、強化社會誠信建設(shè)、健全食品安全風(fēng)險預(yù)警體系等方面切實加強食品安全保障。2022年云南省人民政府食品安全委員會辦公室通報了2021年上半年全省城鄉(xiāng)居民食品安全滿意度調(diào)查結(jié)果，楚雄州城鄉(xiāng)居民綜合滿意度達(dá)85.79分，全省排名第一。自2019年全省開展城鄉(xiāng)居民食品安全滿意度調(diào)查以來，楚雄州城鄉(xiāng)居民食品安全滿意度連續(xù)穩(wěn)居全省第一位。

一、食品安全保障任重道遠(yuǎn)

楚雄州農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模小且散，農(nóng)產(chǎn)品追溯機制及監(jiān)管措施未落到實處。部分生產(chǎn)者利欲熏心，違規(guī)使用添加劑、激素、農(nóng)藥等違禁物品，導(dǎo)致食品安全風(fēng)險居高不下，隱患較大。水、土壤和化學(xué)污染源頭隨處可見，工業(yè)廢水和80%的生活污水未經(jīng)處理就排入河流，致使河流受到中度或重度污染。在餐飲食品生產(chǎn)、加工、經(jīng)營等流通環(huán)節(jié)出現(xiàn)食品微生物污染、添加劑超標(biāo)、非法添加等問題。例如，元謀縣現(xiàn)有耕地面積3.09萬hm2，蔬菜種植面積9 000 hm2，被譽為“冬早蔬菜之鄉(xiāng)”，但種植過程中超量使用農(nóng)藥、化肥，塑料薄膜不注重回收清理，導(dǎo)致“白色污染”嚴(yán)重。根據(jù)楚雄州醫(yī)院數(shù)據(jù)統(tǒng)計，元謀縣就醫(yī)人群中癌癥、高血壓等患病人數(shù)連年居全州首位。加之楚雄州小型食品企業(yè)的生產(chǎn)者整體文化水平低、衛(wèi)生意識淡薄，大多數(shù)小企業(yè)不具備生產(chǎn)合格食品的必備條件，約60%的生產(chǎn)人員未持健康證上崗，食品加工粗制濫造，非法使用和超量使用食品添加劑現(xiàn)象嚴(yán)重。食品在加工、儲存、運輸和銷售過程中殺菌不徹底，包裝水平低，安全意識淡薄、管理不當(dāng)造成二次污染。部分生產(chǎn)者為追求利益最大化，在食品制造過程中偷工減料或使用對人體有害的便宜食品原材料，致使食品安全性降低。

二、現(xiàn)行監(jiān)測體系不完善

（一）食品安全法規(guī)需優(yōu)化

目前食品安全法律法規(guī)還存在著一定的不足之處。首先是有些法律本身的彈性太大，如處以貨值金額50%～300%的罰款規(guī)定就為“面子執(zhí)法”和“權(quán)力尋租”留下余地；其次是各種法律之間的懲處不一致，各監(jiān)管部門權(quán)責(zé)不統(tǒng)一。《中華人民共和國食品安全法》采用行政處罰、刑事追究等責(zé)任形式，但各個法律法規(guī)關(guān)于法律責(zé)任、法律原則并不明確。食品安全法律體系之間的協(xié)調(diào)性比較差，除《中華人民共和國食品安全法》外，《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《中華人民共和國消費者權(quán)益保護(hù)法》等法律在執(zhí)行過程中，監(jiān)管執(zhí)法部門各行其是，沒有形成一套健全的法律體系。食品安全法律體系內(nèi)容欠缺，對違法者法律責(zé)任的規(guī)定不嚴(yán)、內(nèi)容不全、懲罰不夠，沒有真正達(dá)到震懾作用，難以阻止非法行為。

（二）生產(chǎn)各環(huán)節(jié)監(jiān)管漏洞大

1.食品檢測能力不足。當(dāng)前楚雄州食品添加不科學(xué)、超標(biāo)甚至非法使用禁用藥物現(xiàn)象偏重，產(chǎn)地的土壤、地下水被農(nóng)藥、化肥等嚴(yán)重污染。全州380家食品企業(yè)中約70%為家庭作坊，缺乏安全達(dá)標(biāo)必備條件，企業(yè)為了自身利益采購劣質(zhì)原料，大量使用添加劑，私自添加非食品性化學(xué)添加劑。農(nóng)產(chǎn)品檢測力度不足，部分檢測中心還處于籌建階段，無法滿足檢測需求。食品流通領(lǐng)域秩序混亂，全州食品生產(chǎn)企業(yè)多為個體工商戶，缺乏必要的食品儲運設(shè)施、有效的安全檢測手段和質(zhì)量控制措施，甚至有些企業(yè)為了私利故意出售過期和變質(zhì)食品。楚雄州于2019年才建立起農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯平臺，起步較晚，只有精品食品或特定食品才具備食品追溯標(biāo)簽，一旦出現(xiàn)食品安全問題，難以進(jìn)行根源識別和問題追責(zé)。

2.監(jiān)管方式較為單一。監(jiān)管機制有待完善，對食品安全問題的嚴(yán)重性、危害性認(rèn)識不足。監(jiān)管者缺乏主動性和責(zé)任感，部分執(zhí)法人員對食品安全的認(rèn)識較少，業(yè)務(wù)能力較低，缺少先進(jìn)的監(jiān)管技術(shù)，監(jiān)管效率難以提升。食品安全機制不健全，沒有一套科學(xué)、合理、有效的應(yīng)對機制。人員不足、經(jīng)費短缺、技術(shù)手段落后，實際監(jiān)管不到位。單一的管理模式導(dǎo)致食品安全監(jiān)管變得復(fù)雜，無法實現(xiàn)理論與實際相結(jié)合。

（三）食品安全現(xiàn)行治理模式多頭混治

衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、市場監(jiān)管等多部門參與監(jiān)管，職責(zé)交叉重疊，范圍不清，責(zé)權(quán)利不一致，協(xié)調(diào)互動不足，監(jiān)管不到位不可避免。以政府為絕對主體，大包大攬所有監(jiān)管環(huán)節(jié)，企業(yè)、消費者、行業(yè)協(xié)會、新聞媒體、第三方檢測機構(gòu)被排除在食品安全治理主體體系之外。

三、構(gòu)建食品安全多元共治模式

（一）企業(yè)治理模式

一是通過履行社會責(zé)任來保障食品安全。強化企業(yè)社會責(zé)任意識，自覺接受社會監(jiān)督，承擔(dān)社會責(zé)任，完善企業(yè)信息公開制度，推進(jìn)食用農(nóng)產(chǎn)品合格證試行，落實產(chǎn)地準(zhǔn)出與市場準(zhǔn)入制度；加大食品安全違法案件查處力度，規(guī)范問題食品召回機制，減少其對社會的危害，推動群防群治，組織開展食品安全宣傳周等活動，落實舉報獎勵制度，提高消費者食品安全維權(quán)意識和識別假冒偽劣食品能力。創(chuàng)建并完善食品可追溯體系，實現(xiàn)手機、計算機同時查詢追溯信息共享。二是加強源頭控制。設(shè)立縣級、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管員，對其區(qū)域內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體全部納入監(jiān)管名錄進(jìn)行監(jiān)管；加強食品生產(chǎn)企業(yè)的管理，推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢測中心建設(shè)，實現(xiàn)監(jiān)管、檢測全覆蓋；完善監(jiān)督抽檢和快速檢測制度，深入排查食品，確保全州農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全；優(yōu)化食品質(zhì)量安全檢測體系，引進(jìn)國際先進(jìn)的食品質(zhì)量檢測技術(shù)和設(shè)備，提升食品檢測效率和水平。三是增強企業(yè)經(jīng)營者的誠信觀念。把誠信建設(shè)落實到企業(yè)生產(chǎn)全過程，引導(dǎo)食品生產(chǎn)者誠實守信；制定產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，加快制定影響食品安全的各種要素規(guī)定的使用規(guī)則、要求標(biāo)準(zhǔn)；增強全社會對食品安全的認(rèn)知，推進(jìn)法律法規(guī)進(jìn)基地、進(jìn)農(nóng)村，廣泛宣傳食品安全、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等法律法規(guī)和安全知識，提高廣大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者、經(jīng)營者和消費者的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全意識。

（二）政府治理模式

一是加強食品安全監(jiān)督執(zhí)法力度。建設(shè)一支高素質(zhì)的專業(yè)化食品質(zhì)量監(jiān)管執(zhí)法隊伍，明確職責(zé)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，科學(xué)監(jiān)管，建立領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)機制，發(fā)揮食品安全治理主體設(shè)計中的“主導(dǎo)者”地位；根據(jù)自身實際情況，開展符合本地區(qū)特色的食品安全監(jiān)督檢查，定期開展農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量專項整治行動，強化日常監(jiān)管。二是推動食品安全治理創(chuàng)新模式，實現(xiàn)由“多頭混治”向“多元共治”轉(zhuǎn)變，既加強政府監(jiān)管部門的能力建設(shè)，又集中社會力量，充分發(fā)揮包括食品行業(yè)協(xié)會、食品從業(yè)者、第三方檢驗檢測機構(gòu)、消費者以及新聞媒體在內(nèi)的多元社會主體的參與管理。三是從法律法規(guī)體系建設(shè)上加大對違法經(jīng)營的處罰力度。對現(xiàn)行食品管理法規(guī)政策進(jìn)行不斷優(yōu)化和補充，確保其時代性、有效性和全面性，使食品質(zhì)量管理有據(jù)可循、有法可依。通過定期培訓(xùn)和抽檢，讓食品生產(chǎn)企業(yè)管理者熟悉并嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法規(guī)政策，從而提升食品的生產(chǎn)質(zhì)量與安全性。

（三）社會力量治理模式

一是消費者監(jiān)督。充分發(fā)揮消費者的監(jiān)督作用，鼓勵消費者維護(hù)自身權(quán)益，提高安全意識和自我保護(hù)能力，當(dāng)自身權(quán)益受到損害時，主動拿起“法律武器”維權(quán)，通過正當(dāng)渠道保障自身權(quán)益，促使企業(yè)在食品安全生產(chǎn)方面作出相應(yīng)改善。二是社會監(jiān)督。由食品行業(yè)協(xié)會、食品質(zhì)量檢測機構(gòu)、消費者協(xié)會等第三方力量組成，對企業(yè)、政府進(jìn)行監(jiān)督。以社區(qū)、街道辦等為主體，在社區(qū)明顯處張貼對違法違規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營商戶舉報的流程，使消費者成為食品安全的監(jiān)督者。三是新聞媒體監(jiān)督。宣傳普及食品安全常識及安全基礎(chǔ)問題的界定依據(jù)和急救常識，形成重要輿情綜合影響力。