土地整治項(xiàng)目實(shí)施中存在的問(wèn)題及對(duì)策研究*

潘杰華 ，凌 宇 ，吳 猛 ，張林波 ，楊小艷

（1.江蘇省土地開發(fā)整理中心，江蘇 南京 210024；2.徐州市土地儲(chǔ)備中心，江蘇 徐州 221009；3.徐州市自然資源和規(guī)劃局，江蘇 徐州 221009；4.江蘇師范大學(xué)地理測(cè)繪與城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)院，江蘇 徐州 221116）

0 引言

土地整治是為滿足人類生產(chǎn)、生活和生態(tài)功能的需要，對(duì)閑置、損毀等未利用、低效利用及退化土地進(jìn)行綜合治理的活動(dòng)[1]。通過(guò)土地整治項(xiàng)目可以有效地實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量與質(zhì)量的雙提升，促進(jìn)建設(shè)用地集約利用，并改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境狀況[2]。因此，土地整治是緩解人地矛盾、保持耕地總量及質(zhì)量平衡的有效手段和途徑[3], 對(duì)保障國(guó)家糧食安全、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置具有重大作用[1,4-5]。

X 省作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份之一，城鎮(zhèn)化水平的快速提升和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展導(dǎo)致了對(duì)建設(shè)用地空間的大量需求。由于建設(shè)用地空間的擴(kuò)張，首先會(huì)占用城鎮(zhèn)附近郊區(qū)的優(yōu)質(zhì)農(nóng)田，而X 省國(guó)土面積有限，耕地資源不足（人均耕地僅為0.06 hm2），這必然會(huì)加大耕地與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的壓力[6]。為此，該省實(shí)施了大量的土地整治項(xiàng)目，以促進(jìn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善和建設(shè)用地需求目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。然而，限于傳統(tǒng)土地整治項(xiàng)目的目標(biāo)主要聚焦于耕地保護(hù)和建設(shè)用地空間優(yōu)化，大多忽視了社會(huì)與生態(tài)功能提升[7]，且土地整治項(xiàng)目實(shí)施與管理過(guò)程中也存在諸多問(wèn)題，影響了項(xiàng)目實(shí)施的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與生態(tài)效益[8-9]。

本研究以X 省已經(jīng)批復(fù)實(shí)施的省級(jí)以上投資土地整治項(xiàng)目為對(duì)象，立足于土地整治項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)、項(xiàng)目實(shí)施、工程驗(yàn)收與運(yùn)行管護(hù)全流程，系統(tǒng)分析了土地整治項(xiàng)目實(shí)施管理中存在的問(wèn)題與成因，據(jù)此提出了相應(yīng)的對(duì)策建議，以期為土地整治項(xiàng)目的高效實(shí)施和管理提供決策參考。

1 土地整治項(xiàng)目實(shí)施中存在的問(wèn)題與成因

一般而言，土地整治項(xiàng)目實(shí)施包括項(xiàng)目可行性研究、申請(qǐng)立項(xiàng)、規(guī)劃設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目驗(yàn)收和運(yùn)行管護(hù)等階段。由于項(xiàng)目實(shí)施管理流程較多，通常涉及政府職能部門、項(xiàng)目實(shí)施管理單位、規(guī)劃設(shè)計(jì)單位、招投標(biāo)單位、項(xiàng)目施工單位、項(xiàng)目監(jiān)理單位、竣工測(cè)量單位、財(cái)務(wù)決算審計(jì)單位等多類機(jī)構(gòu)主體[10-11]。不同階段流程存在的問(wèn)題與成因也有所不同。

1.1 可行性研究成果與項(xiàng)目區(qū)實(shí)際情況有偏離

可行性研究成果偏離主要表現(xiàn)在對(duì)項(xiàng)目區(qū)工程地質(zhì)與水文情況掌握程度不夠、農(nóng)戶意愿與實(shí)際需求不明、其他部門系統(tǒng)工程規(guī)劃考慮不足、拆遷清障費(fèi)用測(cè)算不準(zhǔn)等方面。由于需委托專業(yè)中介機(jī)構(gòu)編制可行性研究成果，而項(xiàng)目批準(zhǔn)通過(guò)存在不確定因素，一旦項(xiàng)目不予批準(zhǔn)，成果編制費(fèi)用就需地方政府承擔(dān)。地方政府為了轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)，存在委托成果編制時(shí)約定項(xiàng)目若不批準(zhǔn)，則不予支付相關(guān)費(fèi)用的情況。這會(huì)導(dǎo)致編制單位需充分考慮不予批復(fù)的風(fēng)險(xiǎn)，盡量壓縮前期投入成本，從而在前期測(cè)量、現(xiàn)場(chǎng)踏勘、其他部門系統(tǒng)工程規(guī)劃比對(duì)乃至報(bào)告編制等環(huán)節(jié)，存在技術(shù)人員和精力投入不足問(wèn)題，與實(shí)際存在偏差。

1.2 規(guī)劃設(shè)計(jì)變更理由不充分

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，規(guī)劃設(shè)計(jì)變更情況普遍，部分項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)變更理由不充分，且存在超權(quán)限批復(fù)情況。根據(jù)（原）X 省國(guó)土資源廳、X 省財(cái)政廳聯(lián)合下發(fā)的相關(guān)文件要求，省級(jí)以上投資土地整治項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中，在保證項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模不變化和新增耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量不減少的前提下，滿足特定要求方可申請(qǐng)變更，且各級(jí)自然資源管理部門變更批復(fù)權(quán)限也有相應(yīng)限制。然而，由于前期勘探地質(zhì)資料不足、項(xiàng)目查勘不夠、規(guī)劃設(shè)計(jì)單位人財(cái)物投入不足等原因，導(dǎo)致項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)同樣存在偏離項(xiàng)目區(qū)實(shí)際情況和當(dāng)?shù)厝罕妼?shí)際生產(chǎn)生活需求等情況，規(guī)劃設(shè)計(jì)變更時(shí)理由不充分。2020 年以來(lái)大量項(xiàng)目施工延期，群眾實(shí)際生產(chǎn)生活需求發(fā)生較大變化，使得變更現(xiàn)象更加普遍。部分項(xiàng)目委托所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)施，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往從自身出發(fā)，忽略了規(guī)劃的嚴(yán)肅性，在實(shí)施過(guò)程中調(diào)整工程內(nèi)容和位置的隨意性較大。

1.3 項(xiàng)目實(shí)施中不按規(guī)劃設(shè)計(jì)進(jìn)行招投標(biāo)

由于土地整治項(xiàng)目區(qū)多位于基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域，項(xiàng)目建設(shè)單位一般為各縣級(jí)土地整理中心。因項(xiàng)目建設(shè)單位與基層村鎮(zhèn)群眾熟悉程度不夠，項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的大量協(xié)調(diào)性工作均需鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府工作人員完成，故大量土地整治項(xiàng)目均委托基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施。部分地區(qū)建設(shè)單位委托實(shí)施后往往一甩了之，項(xiàng)目法人制度執(zhí)行不到位?；鶎余l(xiāng)鎮(zhèn)存在技術(shù)人員力量不足以及對(duì)相關(guān)政策熟悉程度不夠等問(wèn)題。項(xiàng)目建設(shè)單位則認(rèn)為項(xiàng)目委托實(shí)施后相應(yīng)責(zé)任應(yīng)由委托實(shí)施單位承擔(dān)，放棄了本應(yīng)由其承擔(dān)的建設(shè)主體責(zé)任。最終導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施時(shí)往往隨意性較大，存在個(gè)別土地整治項(xiàng)目不按規(guī)劃設(shè)計(jì)進(jìn)行招投標(biāo)，且招標(biāo)時(shí)不依據(jù)土地整治定額標(biāo)準(zhǔn)開展的現(xiàn)象。

1.4 項(xiàng)目?jī)?nèi)業(yè)檔案資料出現(xiàn)遺失、缺漏、不按規(guī)范填寫制作等情況

土地整治項(xiàng)目量大、面廣、涉及責(zé)任主體多。然而，部分項(xiàng)目建設(shè)單位存在重項(xiàng)目主體工程建設(shè)輕內(nèi)業(yè)資料歸檔的意識(shí)。加上建設(shè)單位管理人員不足以及委托實(shí)施單位存在上述問(wèn)題，最終使得土地整治項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中內(nèi)業(yè)資料難以及時(shí)收集整理，存在遺失、缺漏等情況。此外，大量項(xiàng)目施工單位人員普遍存在文化水平不高、規(guī)范意識(shí)不足及對(duì)土地整治項(xiàng)目業(yè)務(wù)把握程度不夠等問(wèn)題，導(dǎo)致施工過(guò)程中出現(xiàn)不按規(guī)范填寫制作相關(guān)資料的情況，難以核查。

1.5 工程質(zhì)量難以達(dá)到優(yōu)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)

調(diào)研發(fā)現(xiàn)土地整治項(xiàng)目工程實(shí)際施工效果難以達(dá)到優(yōu)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，個(gè)別項(xiàng)目存在土地平整度不夠、表土剝覆厚度不夠、路肩渠肩填土不足、相關(guān)線路設(shè)備安裝隨意、單體工程安全防護(hù)設(shè)施欠缺等不同現(xiàn)象。上述現(xiàn)象的出現(xiàn)多與施工圖設(shè)計(jì)存在前期缺陷、項(xiàng)目監(jiān)理單位責(zé)任意識(shí)不夠、施工隊(duì)伍水平參差不齊、項(xiàng)目建設(shè)及委托實(shí)施單位缺乏監(jiān)管等因素有關(guān)。此外，個(gè)別施工企業(yè)為了獲取項(xiàng)目采取低價(jià)投標(biāo)策略，具體施工時(shí)則因成本問(wèn)題減少投入，使得工程質(zhì)量效果難以達(dá)到高質(zhì)量的要求。

1.6 資金支出不夠規(guī)范

通過(guò)竣工驗(yàn)收發(fā)現(xiàn)，部分項(xiàng)目在資金管理中存在資金支付依據(jù)不充分、資金使用不規(guī)范的問(wèn)題，這些問(wèn)題主要集中在委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)施的項(xiàng)目上。這些項(xiàng)目的法人單位在委托實(shí)施后，往往將沒有通過(guò)“財(cái)政集中支付”的拆遷補(bǔ)償費(fèi)和業(yè)主管理費(fèi)采用以撥代支的形式，一次性或者分批次撥付給相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所，而基層財(cái)政所因?qū)κ⊥俄?xiàng)目資金管理辦法不熟悉或?yàn)榛獾胤截?cái)政困難，出現(xiàn)資金支出不夠規(guī)范的問(wèn)題。

2 對(duì)策建議

土地整治項(xiàng)目順利實(shí)施離不開多方主體的共同協(xié)調(diào)與努力，提高相關(guān)單位的責(zé)任意識(shí)和管理水平是首要前提。這需要從政策制度、管理模式以及技術(shù)水平等多方面提出針對(duì)性措施。

2.1 建立土地整治項(xiàng)目激勵(lì)與責(zé)任追究制度

相關(guān)主體責(zé)任意識(shí)強(qiáng)是土地整治項(xiàng)目得以高質(zhì)量順利實(shí)施的關(guān)鍵，可依據(jù)國(guó)家和地方相關(guān)政策規(guī)定要求，針對(duì)不同主體建立獎(jiǎng)懲并存的項(xiàng)目激勵(lì)與責(zé)任追究制度。通過(guò)對(duì)土地整治項(xiàng)目實(shí)施效果的評(píng)估審核，明確項(xiàng)目建設(shè)單位及委托實(shí)施單位的獎(jiǎng)懲措施，以進(jìn)一步提高項(xiàng)目建設(shè)單位及委托實(shí)施單位的法人意識(shí)；對(duì)于規(guī)劃設(shè)計(jì)單位可以采取專家打分以及規(guī)劃設(shè)計(jì)變更情況在合同中約定獎(jiǎng)勵(lì)比重的方式，提高其規(guī)劃設(shè)計(jì)積極性和主動(dòng)性；對(duì)于施工與監(jiān)理單位則可以在招投標(biāo)環(huán)節(jié)約定一定比例的獎(jiǎng)懲資金，對(duì)于工程質(zhì)量?jī)?yōu)良的項(xiàng)目給予相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于存在質(zhì)量問(wèn)題的工程不僅要求其按規(guī)定進(jìn)行整改，且給予相應(yīng)的資金懲罰直至取消行業(yè)準(zhǔn)入；其他竣工測(cè)繪、審計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)等相關(guān)機(jī)構(gòu)同樣可以采取上述相應(yīng)措施進(jìn)行激勵(lì)。

2.2 加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施相關(guān)主體的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與培訓(xùn)

開展項(xiàng)目實(shí)施相關(guān)主體的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與培訓(xùn)可以有效地提升其技術(shù)水平和管理能力，上級(jí)土地整治主管部門可以定期對(duì)項(xiàng)目實(shí)施相關(guān)主體開展業(yè)務(wù)指導(dǎo)與培訓(xùn)工作，各項(xiàng)目建設(shè)單位需基于項(xiàng)目具體情況邀請(qǐng)相關(guān)專家和技術(shù)人員對(duì)相關(guān)實(shí)施主體開展具體項(xiàng)目實(shí)施培訓(xùn)。為了保證業(yè)務(wù)指導(dǎo)與培訓(xùn)效果，可在業(yè)主管理費(fèi)中計(jì)提部分業(yè)務(wù)指導(dǎo)與培訓(xùn)費(fèi)用，以專項(xiàng)用于該工作。

2.3 規(guī)范項(xiàng)目立項(xiàng)審查與規(guī)劃設(shè)計(jì)方案評(píng)審

根據(jù)國(guó)家和地區(qū)土地整治項(xiàng)目相關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步規(guī)范項(xiàng)目立項(xiàng)審查與規(guī)劃設(shè)計(jì)方案評(píng)審工作。通過(guò)明確項(xiàng)目評(píng)審要點(diǎn)與關(guān)鍵內(nèi)容，制定規(guī)范的方案評(píng)審流程與相關(guān)表格，建立方案評(píng)審打分或分級(jí)制度；此外，還需切實(shí)堅(jiān)持政府組織、專家領(lǐng)銜的基本原則，避免人情干擾對(duì)評(píng)審結(jié)論的影響。

2.4 強(qiáng)化資金使用規(guī)范性，杜絕以撥代支現(xiàn)象

對(duì)于委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)施的項(xiàng)目，禁止采用以撥代支的資金管理手段，要做到實(shí)報(bào)實(shí)銷。建立項(xiàng)目資金使用審批制度，條件允許的情況下，可以增加跟蹤審計(jì)環(huán)節(jié)。

2.5 創(chuàng)新土地整治項(xiàng)目長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制

土地整治項(xiàng)目運(yùn)行周期大多達(dá)到20 年，項(xiàng)目工程的高效管護(hù)是土地整治工程發(fā)揮效益的關(guān)鍵保證。應(yīng)針對(duì)不同類型土地整治項(xiàng)目的特點(diǎn)創(chuàng)新土地整治項(xiàng)目長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制，明確管護(hù)資金的來(lái)源或籌措辦法、管護(hù)人員的配置措施以及項(xiàng)目運(yùn)行實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)管手段，促進(jìn)土地整治項(xiàng)目持續(xù)發(fā)揮長(zhǎng)效功能。

2.6 強(qiáng)化項(xiàng)目竣工驗(yàn)收工作

竣工驗(yàn)收是土地整治項(xiàng)目實(shí)施的最后一環(huán)，起到守門員的作用。項(xiàng)目實(shí)施中存在的問(wèn)題多可在竣工驗(yàn)收環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)。首先，規(guī)范項(xiàng)目實(shí)施驗(yàn)收過(guò)程，通過(guò)規(guī)范檔案資料核查與實(shí)地抽查相結(jié)合的形式強(qiáng)化監(jiān)理人員責(zé)任意識(shí)。其次，在合同驗(yàn)收與項(xiàng)目初驗(yàn)階段引入專家評(píng)審機(jī)制，確保驗(yàn)收工作的規(guī)范性、科學(xué)性與合法性，將問(wèn)題消除在竣工驗(yàn)收環(huán)節(jié)之前；項(xiàng)目批準(zhǔn)單位在組織項(xiàng)目竣工驗(yàn)收時(shí)應(yīng)充分尊重專家意見和結(jié)論，對(duì)于內(nèi)外業(yè)核查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，要嚴(yán)格督促項(xiàng)目建設(shè)單位予以整改并明確整改要求和時(shí)限。對(duì)于不能及時(shí)按規(guī)定完成整改的項(xiàng)目應(yīng)予以撤銷并視情況追回相應(yīng)資金。通過(guò)嚴(yán)格管理規(guī)范項(xiàng)目竣工驗(yàn)收工作，倒逼項(xiàng)目建設(shè)單位重視項(xiàng)目實(shí)施工作，進(jìn)而強(qiáng)化對(duì)各相關(guān)實(shí)施主體的監(jiān)管，提高項(xiàng)目實(shí)施的質(zhì)量。

3 結(jié)語(yǔ)

土地整治項(xiàng)目對(duì)于提高土地利用效率、加強(qiáng)耕地保護(hù)、改善農(nóng)民收入和保護(hù)生態(tài)環(huán)境具有重要作用。項(xiàng)目實(shí)施中存在的相關(guān)問(wèn)題則會(huì)在不同程度上影響實(shí)施的質(zhì)量，從而影響土地整治項(xiàng)目實(shí)施效果?；赬 省土地整治項(xiàng)目實(shí)際，本研究提出了相關(guān)對(duì)策與建議，以為土地整治政策的制定提供依據(jù)，為項(xiàng)目實(shí)施中的相關(guān)管理工作提供參考。