淮河流域高質(zhì)量發(fā)展中生態(tài)環(huán)保的法治完善路徑

丁國(guó)峰, 吳依哲

(安徽大學(xué) 法學(xué)院,安徽 合肥 230601)

一、問(wèn)題的提出

淮河流域作為我國(guó)中部地區(qū)最重要的生態(tài)屏障之一,不僅是我國(guó)重要的經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū),更是糧食生產(chǎn)基地與能源基地。流域的生態(tài)環(huán)保問(wèn)題與淮河地區(qū)高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展息息相關(guān),雖然黨中央自建國(guó)初期就認(rèn)識(shí)到淮河生態(tài)環(huán)境保護(hù)的必要性與重要性,治淮護(hù)淮頗有成效但至今仍未徹底解決淮河生態(tài)環(huán)保問(wèn)題。隨著人口增多、經(jīng)濟(jì)發(fā)展及工業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn),加上淮河流域特殊的地貌特征與自然稟賦,流域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題愈發(fā)嚴(yán)峻,水資源短缺、洪澇災(zāi)害與環(huán)境污染問(wèn)題層出不窮。造成這一局面的原因是多方面的:經(jīng)濟(jì)層面、社會(huì)層面、政治層面、技術(shù)層面等,然而追根溯源,還應(yīng)歸因于其法治的不完善?；春恿饔蚋哔|(zhì)量發(fā)展中生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法治完善對(duì)于流域生態(tài)環(huán)保具有其理論與實(shí)踐意義:一方面,以法治思維觀察淮河流域的環(huán)保問(wèn)題,加速生態(tài)文明與法治思維的相互融合,將法治思想延伸至環(huán)境治理領(lǐng)域,是法學(xué)理論跨學(xué)科應(yīng)用的新的實(shí)踐;另一方面,將淮河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)上升至法治層面,不僅是探究如何擺脫具體流域環(huán)境治理困境的科學(xué)路徑,更是從空間經(jīng)濟(jì)格局響應(yīng)黨的二十大提出的生態(tài)文明戰(zhàn)略,多管齊下、多元共治,實(shí)現(xiàn)淮河流域綠色發(fā)展與協(xié)調(diào)發(fā)展的必然選擇。

盡管相當(dāng)多的學(xué)者對(duì)我國(guó)流域環(huán)境保護(hù)法治建設(shè)已進(jìn)行了較為充分的研究,認(rèn)為應(yīng)當(dāng)構(gòu)建我國(guó)現(xiàn)代流域治理體系框架與全國(guó)性流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),實(shí)行流域集中統(tǒng)一治理[1],也從不同角度對(duì)流域環(huán)境治理的法律完善做出建設(shè)性意見(jiàn)。例如,從多重關(guān)系視角整體把握流域環(huán)境管理的法治路徑,認(rèn)為實(shí)現(xiàn)流域地方政府部門間協(xié)作關(guān)系的規(guī)范化是流域管理的重中之重,建議改進(jìn)流域信息公開(kāi)制度以及環(huán)境年度報(bào)告制度以平衡政府與社會(huì)之間的關(guān)系,促進(jìn)相對(duì)封閉的流域環(huán)境管理體制走向開(kāi)放[2];從空間視角審視當(dāng)前流域環(huán)境治理的不足,從理論上給出流域環(huán)保的基本理念與基本原則,在此基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)流域治理的系統(tǒng)性與全局觀;從政治與法治相結(jié)合的角度規(guī)范建構(gòu)流域環(huán)境治理,創(chuàng)新“河長(zhǎng)制”模式等[3]。但這些研究多從宏觀角度將我國(guó)流域視作一個(gè)整體,試圖尋找通用于我國(guó)各個(gè)流域的統(tǒng)一治理體系與完善建議,忽略了區(qū)域差異與地方適用性問(wèn)題,難以因地制宜發(fā)揮出法治的全部功能。因此就有學(xué)者聚焦專門研究特定流域的環(huán)保治理問(wèn)題,主要觀點(diǎn)是將流域視作整體進(jìn)行一體化保護(hù)[4],建議出臺(tái)特定流域的專門保護(hù)法,但無(wú)論是闡釋流域保護(hù)法的理論依據(jù)[5-6]還是設(shè)計(jì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法的框架結(jié)構(gòu)與具體條文[7],學(xué)者們的視線大多集中于長(zhǎng)江與黃河這兩大流域生態(tài)體系之上。偶有專門關(guān)于淮河流域生態(tài)治理的法治研究卻只著眼于生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的某個(gè)部分,或著重于水污染防治[8],或探究水資源保護(hù)的立法路徑[9]102,鮮有基于整體視角給予淮河流域整體生態(tài)保護(hù)法治的專門而又具體的完善建議。

本文將在秉持全局觀、整體觀的理念的同時(shí),不忽視淮河流域生態(tài)系統(tǒng)的獨(dú)特自然稟賦與歷史沿革,專門以淮河流域生態(tài)環(huán)保法治為研究對(duì)象,分析問(wèn)題并提出相關(guān)法治完善路徑,以期能有助于實(shí)現(xiàn)淮河流域的高質(zhì)量發(fā)展。首先,文章從我國(guó)現(xiàn)行法律體制中條文本身出發(fā),論證淮河流域生態(tài)環(huán)保制度生態(tài)文明理念與保護(hù)人權(quán)思想的法理基礎(chǔ);其次,將結(jié)合淮河流域高質(zhì)量發(fā)展所面臨的生態(tài)挑戰(zhàn),指出流域治理無(wú)論從橫向或是縱向上均存在制度缺陷,接著說(shuō)明淮河流域高質(zhì)量發(fā)展中生態(tài)環(huán)保法治不健全的主要原因,主要包括立法偏差與立法滯后而導(dǎo)致的立法無(wú)法滿足淮河流域高質(zhì)量發(fā)展的需求;最后,試圖提出淮河流域生態(tài)環(huán)保法治的完善建議,即構(gòu)建以淮河流域?qū)ｉT立法為核心的法治體系、以體制化改革強(qiáng)化淮河流域生態(tài)環(huán)保治理的組織基礎(chǔ),以及完善環(huán)境治理配套制度,例如生態(tài)補(bǔ)償制度、公眾參與制度、探索多樣化治理模式等。

二、淮河流域生態(tài)環(huán)保制度的法理闡釋

將淮河流域生態(tài)高質(zhì)量發(fā)展上升至戰(zhàn)略層面,深嵌于中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)之中有其堅(jiān)實(shí)的法理基礎(chǔ):生態(tài)文明理念、保障環(huán)境權(quán)與人權(quán)理念。這些不僅是實(shí)現(xiàn)淮河流域生態(tài)環(huán)保法治建設(shè)的指導(dǎo)理念,也是實(shí)現(xiàn)治淮護(hù)淮法治化的價(jià)值依歸。闡明淮河流域生態(tài)環(huán)保法治完善過(guò)程中的法理基礎(chǔ)具有深遠(yuǎn)的理論與實(shí)踐意義,能彰顯生態(tài)環(huán)保建設(shè)的理論支撐,錨定該項(xiàng)工作進(jìn)行的邏輯起點(diǎn)。

1.法理基礎(chǔ)之一:以生態(tài)文明理念為起點(diǎn)

流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為生態(tài)文明建設(shè)的重要環(huán)節(jié),其法理邏輯起點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是生態(tài)文明理念。扎根于中國(guó)土壤上具有中國(guó)特色的生態(tài)文明理念不僅應(yīng)當(dāng)從傳統(tǒng)中國(guó)人與自然和諧理念中汲取養(yǎng)分,更應(yīng)當(dāng)放眼世界吸收人類共同的優(yōu)秀文化及思想內(nèi)涵,生長(zhǎng)出符合中國(guó)國(guó)情的生態(tài)文明法理之樹(shù)。

中國(guó)自古就有“道法自然”“天人合一”等關(guān)于人與自然關(guān)系的學(xué)說(shuō)。所謂道法自然,即合乎道,也就是合乎自然規(guī)律,強(qiáng)調(diào)順應(yīng)自然尊重自然規(guī)律。道法自然與無(wú)為而治一直是道家重要思想觀點(diǎn)之一,這使得許多人誤以為這就是一種消極的治理觀點(diǎn)。其實(shí)不然!道,作為一種自然的象征,是一直處于發(fā)展演進(jìn)的過(guò)程中而非一成不變的,所謂“天可變,道亦可變”。而無(wú)為其實(shí)是順應(yīng)道之作為,這就需要人類不斷更新對(duì)“道”也即自然規(guī)律的認(rèn)知與理解,采取最合乎規(guī)律的方式利用和開(kāi)發(fā)自然,維護(hù)人與自然的平衡與和諧。所謂“天人合一”則是將人與“天”也即自然看作一個(gè)共同體,一方面,人類所有生產(chǎn)生活均依托于自然條件,人類文明發(fā)展也受限于自然;另一方面,人類生產(chǎn)生活又不斷地影響和改變自然環(huán)境。這種天人合一的自然整體觀又與馬克思主義關(guān)于生態(tài)文明理念的闡釋不謀而合。根據(jù)馬克思主義自然辯證法的觀點(diǎn),人與自然是對(duì)立統(tǒng)一互相聯(lián)系的矛盾統(tǒng)一體,人類不論是物質(zhì)生產(chǎn)活動(dòng)還是精神生活均無(wú)法離開(kāi)自然界而獨(dú)立存在。自然產(chǎn)生于人類誕生之前,而人類作為自然界發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物,既可以基于主觀能動(dòng)性改造自然,同時(shí)又被自然潛移默化地影響和改變著[10]。

法治建設(shè)對(duì)于生態(tài)文明建設(shè)而言是最為基礎(chǔ)且堅(jiān)實(shí)的基石[11],而其在淮河流域生態(tài)環(huán)保的法治實(shí)踐中不僅處處詮釋著生態(tài)文明理念的精髓,更為流域生態(tài)環(huán)保起到保障性作用。

第一,從立法上來(lái)看,我國(guó)生態(tài)環(huán)保立法中處處體現(xiàn)著生態(tài)文明理念。《憲法》序言中明確提出“生態(tài)文明”“貫徹新發(fā)展理念”以及“把我國(guó)建設(shè)成為富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)”等價(jià)值理念,為淮河流域生態(tài)文明建設(shè)提供了宏觀維度的理論指導(dǎo)。2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》不僅在開(kāi)篇首條就明確提出推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè),更是將第4條原有的“環(huán)境保護(hù)工作同經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)”修改為“經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)”。這不僅僅是簡(jiǎn)單的詞序調(diào)換,更是環(huán)境保護(hù)服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展向經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)于環(huán)境保護(hù)的轉(zhuǎn)變。而《民法典》第9條更是延續(xù)了《民法總則》規(guī)定的綠色原則:“民事主體從事民事活動(dòng),應(yīng)當(dāng)有利于節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境。”這些無(wú)一不體現(xiàn)出立法者生態(tài)優(yōu)先[12]的理念以及立法中生態(tài)文明理念的提煉與轉(zhuǎn)化。

第二,從執(zhí)法上來(lái)看,隨著我國(guó)對(duì)環(huán)境保護(hù)的迫切需要與對(duì)生態(tài)文明制度貫徹執(zhí)行的重視,秉持生態(tài)文明理念的環(huán)境執(zhí)法也越發(fā)嚴(yán)格。例如淮河流域治理實(shí)踐中實(shí)施的“河長(zhǎng)制”“湖長(zhǎng)制”以及“環(huán)保督查”等措施,雖然其仍存在運(yùn)行不規(guī)范、缺乏內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力等問(wèn)題[13],但不可否認(rèn)這些制度創(chuàng)新的治理成果,且在一定程度上也體現(xiàn)出執(zhí)政者對(duì)于生態(tài)文明理念的理解。此類治理制度的規(guī)范化也是淮河流域生態(tài)環(huán)保法治完善的課題與重要研究?jī)?nèi)容。

第三,從司法上看,生態(tài)文明理念煥發(fā)出環(huán)境司法的日益向好的景象。從環(huán)境司法專門化到設(shè)立首個(gè)環(huán)境資源審判庭再到環(huán)境資源審判庭遍地開(kāi)花,均得益于生態(tài)文明理念的滋養(yǎng)。此外,我國(guó)還設(shè)立了專門的訴訟制度如生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟以及環(huán)境公益訴訟等,以確保生態(tài)環(huán)境安全與生態(tài)文明理念的落實(shí)。生態(tài)文明建設(shè)這一系統(tǒng)工程已然上升至國(guó)家戰(zhàn)略層面,成為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的重要組成部分[14]。這一工程中法律制度體系必不可少,因此在闡明生態(tài)文明理念法理基礎(chǔ)的同時(shí)更應(yīng)該關(guān)注具體法律制度的展開(kāi)與實(shí)施,通過(guò)生態(tài)文明制度的實(shí)踐深刻闡釋生態(tài)文明理念。

2.法理基礎(chǔ)之二:以保障人權(quán)為根本目的

流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)不僅是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的重要組成,更涉及社會(huì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)建設(shè)以及法律制度等諸多內(nèi)容。隨著全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境變化,國(guó)際社會(huì)圍繞環(huán)境保護(hù)問(wèn)題展開(kāi)了激烈討論與思想碰撞,環(huán)境保護(hù)關(guān)涉到的上述內(nèi)容逐漸成為學(xué)界合作與爭(zhēng)議的核心。自1972年《斯德哥爾摩宣言》首次基于人權(quán)視角強(qiáng)調(diào)環(huán)境的重要性——“無(wú)論是人為環(huán)境還是自然環(huán)境,對(duì)于人類享有福祉和基本人權(quán),甚至是生存權(quán)本身,都是必不可少的”,到《巴黎協(xié)定》及聯(lián)合國(guó)其他公約將人權(quán)與環(huán)境權(quán)深度綁定[15],環(huán)境權(quán)作為人權(quán)的重要組成已成為基本價(jià)值共識(shí),并有著不同程度與不同領(lǐng)域的深入發(fā)展與研究[16]。環(huán)境權(quán)是第三代人權(quán)的基本理論范疇[17],直面淮河流域生態(tài)環(huán)保面臨的挑戰(zhàn)及問(wèn)題也是保護(hù)人權(quán)的具體方式之一,需要我們以辯證的觀點(diǎn)看待它。一方面,從人權(quán)視角為應(yīng)對(duì)淮河流域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題提供動(dòng)力與解決路徑;另一方面,也力圖在淮河流域生態(tài)環(huán)保工作中充分展現(xiàn)出對(duì)人權(quán)保護(hù)的重視,在實(shí)際工作中尊重與保護(hù)人權(quán)。

進(jìn)入生態(tài)文明建設(shè)的新時(shí)代,以習(xí)近平總書記為領(lǐng)導(dǎo)的黨中央堅(jiān)持綠色發(fā)展理念,在堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)的同時(shí)不斷提高人權(quán)保障力度,推動(dòng)構(gòu)建生態(tài)命運(yùn)共同體,讓良好的生態(tài)環(huán)境成為普惠的民生福祉。在黨中央方針政策與基本國(guó)策等諸多因素的推動(dòng)下,如何以法治的方式保護(hù)環(huán)境權(quán)成為法學(xué)領(lǐng)域重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題。盡管“環(huán)境權(quán)”并未能如學(xué)者所愿被《憲法》和《民法典》等法律明確規(guī)定,但是圍繞生態(tài)環(huán)保這一焦點(diǎn)問(wèn)題,目前已初步建立一套完整的、切實(shí)可行的環(huán)境保護(hù)法律制度,這也是當(dāng)前實(shí)施淮河流域生態(tài)環(huán)保法治化建設(shè)的法律規(guī)范基礎(chǔ)。《憲法》通過(guò)其第26條義務(wù)性規(guī)范(1)《憲法》第26條規(guī)定:國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境,防治污染和其他公害。國(guó)家組織和鼓勵(lì)植樹(shù)造林,保護(hù)林木。以及第89條的授權(quán)性規(guī)范(2)《憲法》第89條對(duì)國(guó)務(wù)院的職權(quán)范圍進(jìn)行規(guī)定,其中第6款規(guī)定:領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)。為國(guó)家積極履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)以及享有的相應(yīng)職權(quán)提供了根本依據(jù)?！稇椃ā返?3條所規(guī)定的“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”則揭示了上述價(jià)值理念與法律規(guī)范的最終目的。而《民法典》則不僅將以節(jié)約資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境為核心的綠色原則明確納入基本原則之列,更是明確規(guī)定了生命權(quán)和健康權(quán)等具體人格權(quán),這不單單昭示著生態(tài)環(huán)境利益民法保護(hù)模式的確立[18],更為人格權(quán)保護(hù)的法治化路徑以及從解釋論視角闡明環(huán)境保護(hù)及其法理基礎(chǔ)提供了制度基礎(chǔ)和制度可能[19]。此外,以保障人權(quán)為底色建立的我國(guó)現(xiàn)行法律體系中處處體現(xiàn)出對(duì)環(huán)保的重視與保障。例如《民法典》中確立的綠色原則、環(huán)境污染的特殊歸責(zé)原則,《民事訴訟法》與《行政訴訟法》中規(guī)定的環(huán)境公益訴訟等,更不必說(shuō)《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》《水土保持法》等專門法律中都針對(duì)生態(tài)環(huán)境制定了種種保護(hù)措施,這些均為生態(tài)文明建設(shè)提供了法治基礎(chǔ)。法律制度層面的轉(zhuǎn)變與發(fā)展,昭示著生態(tài)環(huán)境保護(hù)理念已經(jīng)逐步由治國(guó)理政方針上升為國(guó)家法律體系宗旨,更為重要的是為淮河流域生態(tài)環(huán)保建設(shè)提供了推動(dòng)力量以及法治化路徑。

三、淮河流域高質(zhì)量發(fā)展中生態(tài)環(huán)保法治不健全的制度體現(xiàn)

流域生態(tài)環(huán)保治理體制不同于管理體制,后者主要包括生態(tài)環(huán)保管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置與權(quán)責(zé)分配,還包括機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制等[20]。而流域治理體制涉及面更為寬泛,因此不能只局限于管理層面,而應(yīng)全面考量法律、經(jīng)濟(jì)、行政、技術(shù)等多領(lǐng)域因素,涵蓋政府、社會(huì)、個(gè)人等多方利益主體的相互關(guān)系、權(quán)責(zé)分配與機(jī)構(gòu)設(shè)置。雖然現(xiàn)行立法初步確立了一套縱橫交織的淮河流域生態(tài)保護(hù)管理制度,在橫向上由各級(jí)政府主導(dǎo)施行流域管理與行政區(qū)域管理多頭管理相結(jié)合,在縱向上由中央政府調(diào)控,采取統(tǒng)一管理與分級(jí)管理相結(jié)合的治理體制。但是無(wú)論橫向還是縱向管理,都未能發(fā)揮應(yīng)有的效力,且都僅停留在行政管理層面,沒(méi)能真正發(fā)揮出保障或是指導(dǎo)流域環(huán)保工作的功能。

從橫向上來(lái)看,2016年新修訂《水法》明確規(guī)定了以涉水主管部門為中心,流域各有關(guān)部門相輔助的流域水資源治理體制,結(jié)合《水土保持法》《環(huán)境保護(hù)法》《防洪法》的有關(guān)規(guī)定,初步形成了我國(guó)流域生態(tài)環(huán)保多頭管理模式。簡(jiǎn)言之,即水利部門負(fù)責(zé)集中管理全國(guó)河道和水域等,城建部負(fù)責(zé)城市排水系統(tǒng)、水管網(wǎng)建設(shè)和內(nèi)澇治理等,生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)解決污染排放、水質(zhì)問(wèn)題等,農(nóng)林部門負(fù)責(zé)水土流失等工作。此外,水產(chǎn)、電力、交通、地質(zhì)等部門均參與到流域環(huán)境治理中來(lái),這種模式被稱為“九龍治水”。然而,看似多方參與的管理制度實(shí)則“九龍亂斗”,部門間各自為政,職能界限模糊,甚至有些部門職能是重疊的,例如水利部門和環(huán)境保護(hù)部門均肩負(fù)水質(zhì)檢測(cè)、環(huán)境功能區(qū)劃、保護(hù)飲用水以及控制污染物排放等的職責(zé)[21]。直到2018年3月,第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)為終止這一亂象,撤銷環(huán)保部,組建生態(tài)環(huán)境部,將原環(huán)保部以及上述“九龍”涉水職能統(tǒng)一交由生態(tài)環(huán)境部協(xié)調(diào)管理和整合規(guī)劃。以生態(tài)環(huán)境部為主,水利部輔助的共同領(lǐng)導(dǎo)模式,有效控制并降低了管理難度與成本,是我國(guó)流域生態(tài)環(huán)保治理的一大進(jìn)步。但是,僅改變管理部門數(shù)量而沒(méi)有后續(xù)法治跟進(jìn)無(wú)法從根本上解決流域治理體制的問(wèn)題,統(tǒng)一職權(quán)后的生態(tài)環(huán)境部仍需要設(shè)置下級(jí)部門分工執(zhí)行命令,欠缺法律法規(guī)指導(dǎo)的改革只會(huì)使矛盾由部門之間轉(zhuǎn)移到部門內(nèi)部,主體間的利益沖突與惡性競(jìng)爭(zhēng)依然不會(huì)停歇。此外,作為跨地區(qū)跨領(lǐng)域的淮河流域治理是一個(gè)綜合復(fù)雜的工程,無(wú)法由一個(gè)部門獨(dú)立完成而必須同多個(gè)利益主體協(xié)同合作,治理主體之間如何協(xié)調(diào)、如何進(jìn)行權(quán)責(zé)劃分同樣需要法律規(guī)定。

縱向方面也同樣有這種“空有規(guī)定,難以落實(shí)”的問(wèn)題。《淮河流域水污染防治暫行條例》(簡(jiǎn)稱《暫行條例》)為淮河流域生態(tài)環(huán)保確立了一套垂直分級(jí)管理制度:由來(lái)自國(guó)家生態(tài)環(huán)境部、水利部及流域各省人民政府等與流域生態(tài)保護(hù)相關(guān)人員組成領(lǐng)導(dǎo)小組,組織協(xié)調(diào)有關(guān)淮河流域水資源保護(hù)和水污染防治的重大問(wèn)題,監(jiān)督、管控淮河流域水污染問(wèn)題等工作。水利部淮河水利委員會(huì)下設(shè)淮河流域水資源保護(hù)局具體落實(shí)生態(tài)保護(hù)措施,生態(tài)環(huán)境部下設(shè)淮河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局負(fù)責(zé)生態(tài)監(jiān)管工作。問(wèn)題在于分屬不同部門的流域管理機(jī)構(gòu)需要統(tǒng)一協(xié)調(diào)與權(quán)責(zé)劃分,從級(jí)別上來(lái)看,副局級(jí)的生態(tài)環(huán)境部淮河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局顯然無(wú)法領(lǐng)導(dǎo)正廳局級(jí)的水利部淮委,而若要淮委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)淮河流域生態(tài)環(huán)保工作顯然職能范圍過(guò)窄(只局限于水利工程)且不符合以生態(tài)環(huán)境部為中心的制度改革初衷。因此設(shè)立“領(lǐng)導(dǎo)小組”似乎是唯一的選擇。然而《暫行條例》也僅對(duì)領(lǐng)導(dǎo)小組的設(shè)立作了簡(jiǎn)單規(guī)定,對(duì)于具體領(lǐng)導(dǎo)章程,比如判斷下級(jí)部門權(quán)力行使的合理性標(biāo)準(zhǔn)、職權(quán)沖突時(shí)的協(xié)調(diào)規(guī)則、各級(jí)部門信息交流渠道等均無(wú)具體規(guī)定?；春恿饔蛩Y源保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組成員多為行政本職工作所累,也難以投身于流域生態(tài)環(huán)保工作中去,因此實(shí)際應(yīng)用中領(lǐng)導(dǎo)小組所起作用十分有限[22]。此外,橫向與縱向兩個(gè)管理制度關(guān)系不明。如前文所述,淮河流域縱向管理體制、領(lǐng)導(dǎo)體制同樣由行政人員組成,它與橫向上以生態(tài)環(huán)境為主的組織體系是何關(guān)系?淮河流域生態(tài)環(huán)保相關(guān)人員的權(quán)力與職責(zé)如何劃分?這些都缺乏法律的明確規(guī)定,因此,淮河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理制度亟需法治化、規(guī)范化。

四、淮河流域高質(zhì)量發(fā)展中生態(tài)環(huán)保法治不健全的主要原因

作為新中國(guó)第一條系統(tǒng)性治理也是第一次從立法層面進(jìn)行污染綜合防治的河流,立法機(jī)關(guān)針對(duì)淮河生態(tài)環(huán)境保護(hù)統(tǒng)籌推進(jìn)了一系列政策措施,初步形成了以《憲法》為指導(dǎo),以《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》《水土保持法》《水法》《防洪法》等法律為基準(zhǔn),以《淮河流域水污染防治暫行條例》《河道管理?xiàng)l例》《水文條例》《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》等流域性法規(guī)規(guī)章為主體,同時(shí)以流域各省出臺(tái)的大量地方性法規(guī)為落實(shí)的基本完備的法律框架,治淮護(hù)淮基本能夠?qū)崿F(xiàn)有法可依[9]99。然而從治理實(shí)踐與立法體制來(lái)看,現(xiàn)行立法多是針對(duì)所有流域的普適性規(guī)定而鮮少專門針對(duì)淮河流域,流域立法未能滿足淮河流域高質(zhì)量發(fā)展的訴求。淮河流域生態(tài)環(huán)保法治進(jìn)程仍存在立法定位錯(cuò)誤、立法理念偏差與立法滯后的問(wèn)題。

1.淮河流域生態(tài)環(huán)保立法定位與立法理念偏差

受我國(guó)污染防治立法與資源立法傳統(tǒng)二元立法模式的影響[23],我國(guó)大多數(shù)環(huán)境保護(hù)立法都存在“將環(huán)境污染作為環(huán)境侵權(quán)之全部”的問(wèn)題[24],而淮河流域生態(tài)環(huán)保立法似乎更為短視。作為新中國(guó)第一部流域性法規(guī)同時(shí)也是至今專門針對(duì)淮河流域的最高級(jí)別立法,《暫行條例》具有重大意義。《暫行條例》明確規(guī)定了淮河流域水污染治理目標(biāo)與目標(biāo)責(zé)任制度,科學(xué)制定了重點(diǎn)單位限期治理、排污總量控制、污水集中處理等機(jī)制,建立流域水資源管理機(jī)構(gòu),推行枯水期聯(lián)合防治、解決跨省水污染糾紛問(wèn)題等,成功達(dá)到立法目的并且得到了各省各地的貫徹落實(shí)[25]。但是,作為應(yīng)對(duì)1994年江蘇盱眙特大污染事件而制定的《暫行條例》具有明顯的目的性與內(nèi)容局限性?；春恿饔蛏鷳B(tài)環(huán)保面臨的挑戰(zhàn)不只是污染還包括洪澇災(zāi)害與水資源短缺等方面。而且水資源僅僅是構(gòu)成流域生態(tài)系統(tǒng)的環(huán)境要素之一,在流域這一完整生態(tài)系統(tǒng)輻射下,各環(huán)境要素必須互相聯(lián)系與作用,才能成為緊密關(guān)聯(lián)彼此融合與滲透的統(tǒng)一體[26]。換言之,水污染防治問(wèn)題僅僅是流域環(huán)保組織中水資源保護(hù)細(xì)胞里的一個(gè)分子。任何環(huán)境分子都絕非互相獨(dú)立而是緊密聯(lián)系,牽一發(fā)而動(dòng)全身,狹隘地聚焦某一特定問(wèn)題,而不從流域生態(tài)系統(tǒng)整體出發(fā),看似精準(zhǔn)解決問(wèn)題但會(huì)有其他生態(tài)環(huán)境問(wèn)題接踵出現(xiàn),難以實(shí)現(xiàn)生態(tài)平衡更難以真正地解決環(huán)境問(wèn)題。

此外,現(xiàn)行淮河流域生態(tài)環(huán)保立法思想與價(jià)值觀亦存在一定偏差,主要表現(xiàn)為混淆管理與治理、偏重經(jīng)濟(jì)效益而忽視生態(tài)價(jià)值。作為應(yīng)急性解決突發(fā)環(huán)境事故的立法,《暫行條例》偏重水污染及其損失補(bǔ)救即流域的經(jīng)濟(jì)價(jià)值而非生態(tài)價(jià)值,重防控而輕保護(hù)?！董h(huán)境保護(hù)法》《水法》及《江蘇省水資源管理?xiàng)l例》等倒是專章規(guī)定了環(huán)境保護(hù)及生態(tài)治理有關(guān)內(nèi)容,但細(xì)讀具體條文,相關(guān)立法還是僅聚焦于水資源開(kāi)發(fā)利用以及生態(tài)經(jīng)濟(jì)效益上,并未將環(huán)境生態(tài)保護(hù)作為立法的出發(fā)和落腳點(diǎn)。盡管“綠水青山就是金山銀山”,但舍本逐末不僅使得各省各部門追逐利益難以真正合作共贏,更使得淮河流域生態(tài)環(huán)保工作因服務(wù)于資源開(kāi)發(fā)利用等經(jīng)濟(jì)目的而事倍功半,難以真正完成并維持治理目標(biāo)。更重要的是,受這種錯(cuò)誤立法價(jià)值傾向影響,淮河流域生態(tài)環(huán)保的法治進(jìn)程還停留于“管理”層面,制度內(nèi)容大都是直接干預(yù)或者服從命令,而非環(huán)境“治理”?！肮芾怼蹦Ｊ较陆⑵饋?lái)的法制是自上而下單一的行政執(zhí)行系統(tǒng),而“治理”則意味著多元共治、共同參與,強(qiáng)調(diào)動(dòng)用全社會(huì)力量保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境 。這二者內(nèi)涵與外延有所交叉,好的管理可以起到治理與保護(hù)的作用,保護(hù)也離不開(kāi)管理為手段。但二者完全不能等同,生態(tài)治理與保護(hù)的內(nèi)涵要遠(yuǎn)遠(yuǎn)比生態(tài)管理豐富,是管理的進(jìn)階與升級(jí)?；春恿饔蛏鷳B(tài)環(huán)保法治化進(jìn)程應(yīng)當(dāng)以生態(tài)價(jià)值為本位、生態(tài)治理為手段,不能將淮河流域豐富的自然資源當(dāng)作“搖錢樹(shù)”,僅注重其經(jīng)濟(jì)屬性,而是還要重視流域整體的生態(tài)循環(huán)與有機(jī)發(fā)展,做到生態(tài)屬性與經(jīng)濟(jì)效能并重[27]。

2.淮河流域生態(tài)環(huán)保相關(guān)立法相對(duì)滯后

一方面,在1995年頒布實(shí)施《暫行條例》后就再無(wú)針對(duì)淮河流域生態(tài)環(huán)保的專門立法,而且《暫行條例》頒布至今也未能與時(shí)俱進(jìn)作出實(shí)質(zhì)性修改,僅針對(duì)解決水資源污染問(wèn)題顯然不能涵蓋流域生態(tài)環(huán)保的全部領(lǐng)域。二十余年來(lái)淮河流域自然稟賦與生態(tài)環(huán)境都發(fā)生了極大的變化,亟需進(jìn)行淮河流域生態(tài)環(huán)保專門立法路徑探究來(lái)彌補(bǔ)流域生態(tài)環(huán)保法治漏洞。此外,《環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境保護(hù)稅法》及《水污染防治法》等統(tǒng)一規(guī)范流域生態(tài)環(huán)保法治活動(dòng)的上位法已修改甚至幾經(jīng)修改,其內(nèi)容大幅調(diào)整導(dǎo)致有些規(guī)定較《暫行條例》更為具體規(guī)范,甚至有互相抵觸的地方。例如《水污染防治法》所規(guī)定的新建企業(yè)限制類型、違法排污處罰標(biāo)準(zhǔn)及數(shù)額等均較《暫行條例》的規(guī)定有所差別或處罰更嚴(yán)。另一方面,隨著對(duì)跨區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)的不斷探索[28],立法思想逐漸從經(jīng)濟(jì)價(jià)值本位向生態(tài)價(jià)值本位傾斜,新的立法逐漸體現(xiàn)出以流域生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善、資源可持續(xù)利用以及經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)的流域生態(tài)系統(tǒng)管理理念,而旨在挽救淮河流域水資源污染損害的《暫行條例》顯然與其理念相左。價(jià)值傾向的不同使得立法內(nèi)容也存在一定不足,由于缺乏對(duì)流域生態(tài)價(jià)值的足夠重視,現(xiàn)階段淮河流域生態(tài)環(huán)保立法人為割裂了水資源與其他環(huán)境要素之間的聯(lián)系,欠缺從流域生態(tài)系統(tǒng)整體視角對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的規(guī)定,例如多元共治、生態(tài)補(bǔ)償?shù)?。法律?guī)制局限于特定已暴露的局部問(wèn)題導(dǎo)致立法缺乏前瞻性,無(wú)法規(guī)避潛在的未知風(fēng)險(xiǎn),雖然可以采用法律優(yōu)先性原則排除適用不一致的規(guī)定,但也透露出淮河流域生態(tài)環(huán)保立法的滯后性與效力性問(wèn)題。

五、淮河流域高質(zhì)量發(fā)展中生態(tài)環(huán)保的法治完善路徑

針對(duì)淮河流域特殊的自然生態(tài)稟賦以及淮河流域生態(tài)環(huán)?，F(xiàn)存法治進(jìn)程難以匹配流域高質(zhì)量發(fā)展要求的困境,本文認(rèn)為,在現(xiàn)行淮河流域環(huán)保法治體系下進(jìn)行專門立法、體制改革與機(jī)制完善是解決當(dāng)前問(wèn)題的有效途徑。

1.專門立法:構(gòu)建淮河流域生態(tài)環(huán)保法治的藍(lán)圖

立法是法治之基,淮河流域生態(tài)環(huán)境法治完善首先就要完善現(xiàn)行法律體制。第一,應(yīng)當(dāng)樹(shù)立正確的立法價(jià)值觀,糾正重資源開(kāi)發(fā)利用等經(jīng)濟(jì)價(jià)值而輕視生態(tài)價(jià)值的錯(cuò)誤傾向,建立以生態(tài)價(jià)值為重心的法律保護(hù)體系。正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)保的關(guān)系,環(huán)境立法首先需要遵循生態(tài)基本規(guī)律、環(huán)境整體演化規(guī)律以及社會(huì)發(fā)展與文明演進(jìn)規(guī)律,最終才能為保障大自然的權(quán)利提供法律支撐[29]。第二,及時(shí)查缺補(bǔ)漏,發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行立法中有同當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)思想不符的,尤其是同流域生態(tài)治理法律演進(jìn)與制度改革內(nèi)容不一致的、互相矛盾的,應(yīng)及時(shí)修改廢止,使淮河流域生態(tài)環(huán)保融入國(guó)家流域生態(tài)環(huán)保法治大局中去,使得流域治理上下一盤棋。而對(duì)于立法空白,例如淮河流域管理機(jī)構(gòu)的法律地位及職能、治理機(jī)制的具體展開(kāi)、流域規(guī)劃等內(nèi)容,則應(yīng)當(dāng)抓緊立法進(jìn)程,嚴(yán)格依據(jù)相關(guān)上位法出臺(tái)具體辦法,避免實(shí)踐中無(wú)法可依。第三,針對(duì)新時(shí)代生態(tài)環(huán)保新要求,立法應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn),結(jié)合淮河流域治理新情況新問(wèn)題,站在生態(tài)系統(tǒng)整體的角度以大局觀推進(jìn)立法工作。具體而言,淮河流域可以參照已出臺(tái)實(shí)施的《長(zhǎng)江保護(hù)法》與《黃河保護(hù)法》制定專門針對(duì)本流域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法。該法不僅能夠優(yōu)化整合當(dāng)前各項(xiàng)流域環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律制度,使得處于分散狀態(tài)的法律規(guī)范協(xié)調(diào)、系統(tǒng)與統(tǒng)一,而且能夠結(jié)合淮河流域的環(huán)境治理的特殊性,對(duì)一些過(guò)時(shí)或是陷入失靈困境的傳統(tǒng)規(guī)制手段進(jìn)行改造與更新[30],站在生態(tài)系統(tǒng)整體的視角科學(xué)規(guī)劃淮河生態(tài)環(huán)保法治建設(shè),達(dá)成流域生態(tài)價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值之間的平衡。

2.體制改革:夯實(shí)淮河流域生態(tài)環(huán)保法治的基礎(chǔ)

《水污染防治法》新增條款第28條規(guī)定了流域水環(huán)境保護(hù)聯(lián)合協(xié)調(diào)機(jī)制,試圖增強(qiáng)流域治理體系的緊密配合與協(xié)調(diào)性。但淮河流域現(xiàn)行治理體制無(wú)論是縱向還是橫向都存在一定缺陷,歸根結(jié)底是由于缺乏法治觀念法制保障,如何理順淮河流域治理體系的邏輯關(guān)系,如何讓治淮體制服務(wù)于主體,使治淮主體協(xié)同共治,理順淮河流域治理路徑的關(guān)系,有效制約政府權(quán)力,需要在法制框架內(nèi)完善以下幾點(diǎn):

(1)設(shè)置新型流域管理機(jī)構(gòu) 淮河流域生態(tài)環(huán)保體制完善的首要任務(wù)就是要明確流域管理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、地位以及相互關(guān)系并以法律的形式予以規(guī)范。針對(duì)當(dāng)前流域管理部門之間存在沖突的問(wèn)題,應(yīng)由中央成立淮河流域生態(tài)管理委員會(huì)掌握流域治理最高指揮權(quán),統(tǒng)領(lǐng)協(xié)調(diào)整個(gè)流域生態(tài)環(huán)保事宜。與原《暫行條例》中設(shè)立的領(lǐng)導(dǎo)小組比,流域管理機(jī)構(gòu)主要有以下特征與優(yōu)勢(shì):第一,組成人員多元化。管理機(jī)構(gòu)組成人員不局限于行政人員而要集合各個(gè)領(lǐng)域?qū)I(yè)人員協(xié)同共治,做到流域管理去政府化。不僅可以使流域治理擺脫政府過(guò)度干預(yù)并與行政首長(zhǎng)組成的河長(zhǎng)相區(qū)分,還使得治淮專門化、規(guī)范化,以科學(xué)的視角與方法推進(jìn)淮河生態(tài)環(huán)保進(jìn)程。第二,淮河流域治理綜合化。水利部下屬的淮河流域水利委員會(huì)之所以難以承擔(dān)淮河流域生態(tài)環(huán)保的統(tǒng)領(lǐng)任務(wù)不僅有其層級(jí)限制、部門限制,更因其只負(fù)責(zé)水利相關(guān)的工作而不能將淮河流域作為一個(gè)完整的系統(tǒng)進(jìn)行綜合治理,而新設(shè)淮委則可以突破這一限制,不僅從水利方面,更從氣候監(jiān)測(cè)、水土保持、污染防治等與生態(tài)環(huán)保有關(guān)的全部領(lǐng)域統(tǒng)一協(xié)調(diào)部署。第三,流域管理機(jī)構(gòu)法治化。其一,應(yīng)以法律的強(qiáng)制力保障淮河流域管理委員會(huì)的核心地位,賦予其決策權(quán)與經(jīng)濟(jì)權(quán),確保在實(shí)際操作中其他管理機(jī)構(gòu)服從其監(jiān)督與領(lǐng)導(dǎo)。其二,要以法律明確淮河流域管理委員會(huì)的性質(zhì)。即明確其既不屬于行政機(jī)關(guān),不受各級(jí)政府的轄制,更不是傳統(tǒng)意義上的社會(huì)組織,而是具有政府屬性,由中央直接領(lǐng)導(dǎo)、由各方主體構(gòu)成的專門負(fù)責(zé)淮河流域治理工作的特殊權(quán)力機(jī)構(gòu)。其三,應(yīng)當(dāng)以法律的形式具體規(guī)定淮河流域管理委員會(huì)的職能、具體工作范式以及與各管理機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)分配與相互關(guān)系,做到淮河流域治理有法可循有法可依。

(2)理順流域管理機(jī)構(gòu)關(guān)系 新設(shè)一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是從橫向解決治理體系難題,但還應(yīng)從縱向上理順不同機(jī)構(gòu)的分工與關(guān)系。從責(zé)任主體來(lái)看,淮河流域涉及流域生態(tài)管理的各個(gè)部門或社會(huì)組織及民眾都應(yīng)納入統(tǒng)一治理體系中,以淮河流域管理委員會(huì)為主導(dǎo)實(shí)行統(tǒng)籌管理,各級(jí)流域環(huán)保機(jī)構(gòu)服從指揮,公眾積極參與、監(jiān)督,共同發(fā)揮治淮主體作用。從管理體制來(lái)看,立法應(yīng)當(dāng)保證淮河流域生態(tài)管理委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)地位,有關(guān)部門例如淮河水利委員會(huì)或淮河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局可以抽調(diào)相關(guān)人員加入組織,參與委員會(huì)決策,但不得損害其領(lǐng)導(dǎo)地位。同時(shí),內(nèi)部組織機(jī)制與權(quán)責(zé)劃分也應(yīng)當(dāng)?shù)玫较鄳?yīng)的法治支撐,以法律的形式將各級(jí)管理機(jī)構(gòu)職權(quán)劃分具體化、細(xì)致化,同時(shí)落實(shí)科學(xué)的問(wèn)責(zé)制度,做到問(wèn)責(zé)主體多元化、責(zé)任指標(biāo)細(xì)致化和考核過(guò)程公開(kāi)化透明化。

3.機(jī)制完善:鞏固淮河流域生態(tài)環(huán)保法治的根本

若要發(fā)揮淮河流域生態(tài)環(huán)保法治的全部效用,不僅要在結(jié)合淮河流域自然與社會(huì)情狀的基礎(chǔ)上統(tǒng)籌與完善各項(xiàng)法律機(jī)制,更要勇于創(chuàng)新與實(shí)踐,以發(fā)展的視角探索流域生態(tài)治理新模式。就當(dāng)前淮河流域發(fā)展現(xiàn)狀以及流域生態(tài)環(huán)保法治實(shí)踐來(lái)看,重中之重是建立健全以下三項(xiàng)流域生態(tài)環(huán)保法律制度。

(1)淮河流域生態(tài)環(huán)保公眾參與機(jī)制 我國(guó)流域治理法治化改革尤其像淮河這種“三跨一多”即跨地區(qū)、跨部門、跨領(lǐng)域和多層級(jí)由“管理”向“治理”邁進(jìn)不僅需要統(tǒng)一協(xié)調(diào)的管理機(jī)構(gòu),更需要集合社會(huì)各方面力量互相配合、協(xié)同運(yùn)作。在建設(shè)生態(tài)文明的時(shí)代背景下,多元共治、協(xié)同治理模式已完成從理論到實(shí)踐的轉(zhuǎn)化[31],然而目前我國(guó)淮河流域治理仍停留在行政管理層面,主要體現(xiàn)在治理主體只有政府機(jī)構(gòu)的單一性上,僅靠流域各級(jí)政府及涉水部門難以保障社會(huì)公共利益、流域生態(tài)價(jià)值以及流域治理穩(wěn)定性,而積極完善公眾參與制度則有助于實(shí)現(xiàn)流域治理體制完整性與規(guī)范化。公眾參與制度雖已被我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定為一項(xiàng)基本原則,但具體應(yīng)用到淮河流域生態(tài)環(huán)保實(shí)踐中還需要重點(diǎn)完善以下內(nèi)容:一是以法律的形式明確淮河流域生態(tài)治理的主體不只是政府,還包括公民個(gè)人、NGO(3)NGO即Non-Governmental Organization的縮寫,指非政府組織。等,同時(shí)賦予公眾相應(yīng)的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、訴訟權(quán)等合法權(quán)益。確保社會(huì)公眾能夠以不同途徑與方式參與相關(guān)政策的草擬、執(zhí)行、評(píng)估與監(jiān)督過(guò)程,避免公眾參與流于形式,做到真正促使流域治理體制更加合理化。二是規(guī)范公眾參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的實(shí)現(xiàn)途徑。作為我國(guó)人口密度最大的流域,在淮河流域生態(tài)保護(hù)中貫徹實(shí)行公眾參與制度定然是一項(xiàng)所耗甚巨、影響甚廣的工程,因此需要以法律規(guī)范公眾參與的程序、啟動(dòng)、實(shí)施、責(zé)任追究與效果評(píng)估等,確保公眾參與平穩(wěn)有效施行。三是以淮河流域生態(tài)管理委員會(huì)為核心完善協(xié)同治理機(jī)制。實(shí)現(xiàn)公眾參與制度與淮河流域生態(tài)治理體制完美結(jié)合。完成公眾參與向協(xié)同共治的蛻變,離不開(kāi)淮河流域生態(tài)管理委員會(huì)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。建議在淮委會(huì)下設(shè)專門負(fù)責(zé)收集公眾意見(jiàn)以及各管理機(jī)構(gòu)溝通的宣傳機(jī)構(gòu),不僅能夠加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)與下級(jí)機(jī)構(gòu)以及公眾的聯(lián)系,同時(shí)也能保障淮河流域生態(tài)環(huán)保政策的普及與宣傳。此外,構(gòu)建并完善公眾參與的輔助性機(jī)制例如聽(tīng)證制度、信息服務(wù)制度等,加強(qiáng)公眾參與力度,避免法制淪為相關(guān)部門壟斷利益的工具。

(2)淮河流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制 流域生態(tài)補(bǔ)償是指通過(guò)簽訂合作協(xié)議等補(bǔ)償方式對(duì)具有生態(tài)關(guān)系的流域上下游、干支流、左右岸資源分配與社會(huì)公平發(fā)展問(wèn)題進(jìn)行協(xié)調(diào),以保障流域不同區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)與利益分配的公平[32]。實(shí)行流域生態(tài)補(bǔ)償制度有助于調(diào)節(jié)同流域不同地區(qū)因生態(tài)功能定位、環(huán)境資源稟賦差異而引起的發(fā)展不平衡問(wèn)題,從而推動(dòng)淮河流域上中下游緊密協(xié)同配合與協(xié)調(diào)發(fā)展。目前我國(guó)的流域生態(tài)補(bǔ)償制度仍舊處于探索階段,雖然部分立法對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償制度作出了規(guī)定,但是都較為籠統(tǒng),未就補(bǔ)償?shù)闹黧w、方式、范圍或是標(biāo)準(zhǔn)等作出具體規(guī)定,可操作性較差[33]。完善淮河流域生態(tài)補(bǔ)償制度,特別應(yīng)明確以下三個(gè)方面的具體內(nèi)容:一是“誰(shuí)補(bǔ)償誰(shuí)”。不論是破壞者付費(fèi)抑或是使用者或者受益者補(bǔ)償,均需要通過(guò)立法明確淮河流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹骺腕w及其權(quán)責(zé)分配,具體規(guī)定獎(jiǎng)懲情況與實(shí)施額度,做到“有法可依”,使保護(hù)者得到充分的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、受損者獲得應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。二是“補(bǔ)償多少”。生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以按照生態(tài)受益者的獲利、生態(tài)保護(hù)者投入的成本包括直接投入與機(jī)會(huì)成本、破壞生態(tài)后的恢復(fù)成本或者生態(tài)價(jià)值計(jì)算,無(wú)論參照何種計(jì)價(jià)方法或補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),均要求根據(jù)淮河流域各省市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r,在社會(huì)公平觀念的指引下建立流域生態(tài)補(bǔ)償資金管理制度,對(duì)補(bǔ)償資金的籌集與管理、使用與規(guī)劃以及支付等做出規(guī)定[34]。三是“如何補(bǔ)償”。按照補(bǔ)償實(shí)施主體和運(yùn)行機(jī)制劃分,流域生態(tài)補(bǔ)償方式主要分為公共財(cái)政補(bǔ)償和市場(chǎng)機(jī)制補(bǔ)償。目前我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償多以公共財(cái)政補(bǔ)償模式為主,暴露出了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)大、權(quán)責(zé)不對(duì)等等問(wèn)題[35]。相比之下,在流域生態(tài)補(bǔ)償制度發(fā)展較為成熟的國(guó)家例如美國(guó),生態(tài)補(bǔ)償通常以市場(chǎng)機(jī)制補(bǔ)償?shù)姆绞竭M(jìn)行。2018年建立的淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶昭示著淮河流域成為為我國(guó)中東部最具發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)之一,加上流域各省尤其是中下游地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r持續(xù)向好[36],完全具備探索多渠道生態(tài)補(bǔ)償例如市場(chǎng)交易、公共支付、生態(tài)(環(huán)境)標(biāo)記等模式的條件。完善生態(tài)補(bǔ)償?shù)蓉?cái)政政策體系,健全補(bǔ)償途徑,激發(fā)公眾對(duì)于生態(tài)服務(wù)等需求以及支付意愿;采取激勵(lì)政策加大對(duì)企業(yè)的支付吸引力;創(chuàng)建生態(tài)補(bǔ)償基金,積極爭(zhēng)取國(guó)內(nèi)外NGO資金支持等?？傊?只有做到補(bǔ)償主體多元化、補(bǔ)償方式多樣化才能積極推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償法治化建設(shè)。

(3)淮河流域生態(tài)環(huán)保市場(chǎng)機(jī)制 治淮護(hù)淮與經(jīng)濟(jì)進(jìn)步與發(fā)展并不相互矛盾,恰恰相反,二者是互利共贏的統(tǒng)一體。充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)功能,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與生態(tài)保護(hù)有機(jī)結(jié)合,是淮河流域生態(tài)環(huán)保法治化的創(chuàng)新性嘗試。主要包括以下方面:一是政府作為引導(dǎo)者,以政府為主導(dǎo),為社會(huì)面資源投入淮河流域生態(tài)修復(fù)與生態(tài)建設(shè)提供政策支持與資金補(bǔ)貼。二是政府作為購(gòu)買者,采取招投標(biāo)與政府購(gòu)買等方式,吸引更多社會(huì)資金流向生態(tài)建設(shè)與保護(hù)。例如對(duì)于防護(hù)林體系建設(shè)、水土保持綜合治理等重大生態(tài)治理項(xiàng)目,由具有資質(zhì)的大型環(huán)保企業(yè)建造,竣工驗(yàn)收達(dá)標(biāo)后作為一項(xiàng)生態(tài)產(chǎn)品由政府購(gòu)買。在讓利于社會(huì)的同時(shí)也激勵(lì)更多的企業(yè)投資專業(yè)的生態(tài)建設(shè)團(tuán)隊(duì),吸引更多的專業(yè)人才投入生態(tài)環(huán)保研究。三是政府作為監(jiān)管者,將小流域保護(hù)性開(kāi)發(fā)與生態(tài)重建任務(wù)放權(quán)給大型企業(yè),企業(yè)在完成生態(tài)保護(hù)任務(wù)的過(guò)程中可以開(kāi)發(fā)農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖、度假旅游、生態(tài)養(yǎng)老等特色項(xiàng)目?？傊?政府因地制宜充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各界保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性,在獲得市場(chǎng)化收益的同時(shí)實(shí)現(xiàn)淮河流域生態(tài)高質(zhì)量發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展。

六、結(jié)論與政策建議

盡管淮河流域生態(tài)環(huán)保制度具備較為完備的立法經(jīng)驗(yàn)與法理基礎(chǔ),法治實(shí)踐中能夠處處彰顯生態(tài)文明理念與人權(quán)保障思想,但隨著淮河流域社會(huì) 、經(jīng)濟(jì)以及自然環(huán)境的發(fā)展變化,現(xiàn)行淮河流域生態(tài)環(huán)保法治建設(shè)已無(wú)法滿足其高質(zhì)量發(fā)展的需求:立法上以偏概全、價(jià)值偏頗、滯后陳舊;體制上管理機(jī)構(gòu)冗余、管理制度混亂、管理職責(zé)沖突,難以形成真正的全流域治理體系,亟需通過(guò)一系列措施進(jìn)行法治化完善。

首先,制定實(shí)施專門針對(duì)淮河流域生態(tài)環(huán)保的《淮河流域水資源和生態(tài)保護(hù)法》。該法不僅能夠取代1995年頒布《暫行條例》對(duì)于淮河流域生態(tài)環(huán)保的統(tǒng)籌地位,還可以糾正其作為應(yīng)急性立法所存在的內(nèi)容局限性與經(jīng)濟(jì)價(jià)值畸重等問(wèn)題,將流域生態(tài)系統(tǒng)作為一個(gè)整體進(jìn)行規(guī)范保護(hù)的同時(shí)能夠避免法律沖突問(wèn)題,保證流域環(huán)保法律體系的統(tǒng)一性。其次,新設(shè)淮河流域生態(tài)管理委員會(huì)作為流域生態(tài)環(huán)保的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)主體。由中央新設(shè)的新型流域管理機(jī)構(gòu)具有最高決定權(quán)、獨(dú)立經(jīng)濟(jì)權(quán)與完整決策權(quán),能夠以流域整體視角解決流域管理橫向協(xié)調(diào)與縱向銜接問(wèn)題,實(shí)現(xiàn)“流域上下一盤棋”與流域協(xié)同治理。最后,建立健全淮河流域生態(tài)環(huán)保公眾參與機(jī)制、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制以及市場(chǎng)參與機(jī)制。流域生態(tài)環(huán)境作為一個(gè)涵蓋多領(lǐng)域多地區(qū)多要素的復(fù)雜體系,其治理的法治化完善絕不是一蹴而就的,不僅需要從立法條文、治理體制以及法律制度等多方面著手,更需要政府、社會(huì)、個(gè)人多方參與。積極探索生態(tài)環(huán)保新模式,健全生態(tài)環(huán)保法律機(jī)制,不僅能夠呼應(yīng)淮河流域生態(tài)環(huán)保法治完善研究,還能拓寬流域治理邊界,做到主體多元化、方式多樣化、利益普遍化的全面治理,是生態(tài)文明建設(shè)的應(yīng)有之義。