低效閑置土地盤活利用問題研究

0 引言

低效閑置土地的存在，不僅意味著土地資源未能充分發(fā)揮其經(jīng)濟價值，造成資源的錯配和浪費，還會引發(fā)一系列社會與環(huán)境問題。因此，如何有效盤活利用低效閑置土地，提高土地利用效率，已成為當下亟待解決的重要課題，對于推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，踐行綠色發(fā)展理念都具有極為重要的現(xiàn)實意義。

1低效閑置土地形成原因

1.1 政府方面

1.1.1 規(guī)劃與政策

政府在土地整體規(guī)劃布局中，缺乏科學(xué)的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)。政府對土地的利用規(guī)劃，存在著對現(xiàn)實情況調(diào)研不足、實踐工作不深入等問題，未能立足當前實際情況，充分考慮區(qū)域發(fā)展的長遠需求，忽視了區(qū)域的發(fā)展特點及產(chǎn)業(yè)特點，造成了規(guī)劃的不科學(xué)。例如，某些區(qū)域的規(guī)劃存在一定的滯后性，不能對土地利用起到規(guī)范和提升作用[1]。土地規(guī)劃并不是一成不變的，付靖凱在探討低效閑置土地的形成原因時提到，區(qū)域規(guī)劃變更、行政區(qū)劃調(diào)整等因素，會導(dǎo)致原用地閑置或者原有項目不能按照計劃落實，很可能造成土地的低效使用或閑置。土地低效閑置的原因除了缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃以外，還受到各種土地政策的影響。政府對土地利用沒有完善的政策作為保障，對土地相關(guān)政策解讀不全面、宣傳力度不夠或者實施不到位等都會影響土地利用效率。

1.1.2 監(jiān)督與管理

政府缺乏健全的供地機制，在項目入園的程序及用地的標準上沒有進行嚴格的規(guī)范，同時還存在工業(yè)項目用地供應(yīng)未按照控制指標制度嚴格執(zhí)行的現(xiàn)象。政府在供地過程中，由于追求一定的短期效益，降低土地的供地價格，從而為企業(yè)用地提供了更有利的條件，會出現(xiàn)部分企業(yè)多占地的情況，但是從長期來看，企業(yè)多占地并不意味著多用地，從而會出現(xiàn)“多占少用”“寬打?qū)捰谩钡默F(xiàn)象，造成土地資源的浪費[3]

政府在進行招商引資的過程中，對企業(yè)的評估不到位、不全面，并且招商引資的門檻設(shè)置太低，使得用地企業(yè)良莠不齊。在企業(yè)入駐之后，政府對企業(yè)的經(jīng)營管理等情況缺乏后續(xù)的監(jiān)督管理。土地利用涉及政府的多個部門，政府各部門之間對于土地使用和管理的溝通不到位，缺乏相應(yīng)的協(xié)調(diào)機制，也會造成土地的低效閑置。

1.2 企業(yè)方面

1.2.1 經(jīng)營管理不善

企業(yè)對自身的認識不全面，對市場需求、技術(shù)可行性等判斷出現(xiàn)偏差，這就使得調(diào)研不充分，結(jié)論不正確，從而使得投資項目出現(xiàn)中途停滯的情況，影響企業(yè)自身的發(fā)展。部分企業(yè)在經(jīng)營過程中，因經(jīng)營管理不善，出現(xiàn)資金周轉(zhuǎn)不開，資金鏈斷裂的情況，一旦資金不能及時到位，企業(yè)項目就無法按照計劃進行，那么此項目所占用的土地就會因資金缺乏問題而被閑置。

1.2.2 企業(yè)投機行為

有些企業(yè)存在囤地炒地行為[1]。在利益的驅(qū)動下，企業(yè)會在土地價格低時囤地，待土地高價時再將土地出售或者開發(fā)，從而獲取高額利潤，出現(xiàn)部分企業(yè)利用土地價格不均衡進行市場套利行為。還有一些企業(yè)，在項目開發(fā)前或者開發(fā)過程中，為了分散風(fēng)險，與其他企業(yè)共同合作，但是在合作過程中出現(xiàn)意見分歧、協(xié)商不一致等情況，一旦合作企業(yè)暫停合作，開發(fā)項目就不能按計劃進行。當然還有部分企業(yè)，為了規(guī)避風(fēng)險，而選擇項目延遲開發(fā)或者暫停開發(fā)。

1.3 市場方面

當前，市場經(jīng)濟的優(yōu)勝劣汰，造成了許多企業(yè)倒閉停產(chǎn)，導(dǎo)致土地不能夠正常開發(fā)而被閑置[4]。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在社會市場的壓力之下不斷調(diào)整，新興產(chǎn)業(yè)不斷出現(xiàn)，但是新興產(chǎn)業(yè)短時間內(nèi)還不能填補被淘汰的傳統(tǒng)企業(yè)對土地需求下降而造成的空缺。另外，市場調(diào)節(jié)也具有一定的缺陷，可能會出現(xiàn)土地供需失衡的情況。

在土地利用問題上，政府追求社會效益的最大化，實現(xiàn)對土地結(jié)構(gòu)的科學(xué)規(guī)劃和可持續(xù)發(fā)展；企業(yè)作為市場主體，從自身利益出發(fā)追求利潤最大化。各利益相關(guān)者從自身利益出發(fā)進行激烈的博弈[5]，會造成土地的低效閑置。

1.4社會方面

1.4.1 歷史遺留問題

由于記載問題或土地產(chǎn)權(quán)多次變動等原因，導(dǎo)致部分土地的權(quán)屬沒有清晰的界定，難以確定土地的歸屬和使用權(quán)限，土地的實際使用受到影響。袁斐等以遼寧省丹東市為例，探討了城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)相關(guān)問題，指出了因規(guī)劃、拆遷等情況造成企業(yè)無法按期開工，甚至個別企業(yè)拿地多年但至今尚未開工，從而造成土地低效閑置等問題。

1.4.2 環(huán)境因素

受環(huán)境因素的影響，部分地區(qū)出現(xiàn)土地低效閑置的情況。例如，有些因礦而興的城市，隨著資源的枯竭，礦區(qū)產(chǎn)業(yè)自然衰敗，該地區(qū)各種與礦業(yè)相關(guān)的設(shè)施、配套的生活用地自然也被廢棄，而該地區(qū)很難實現(xiàn)短期內(nèi)的城市轉(zhuǎn)型，所以該地區(qū)的土地也隨著資源的枯竭、產(chǎn)業(yè)的衰敗而低效閑置。

2盤活利用低效閑置土地的重要性

2.1 低效閑置土地的分布范圍

低效閑置土地的分布范圍廣泛，既存在于城鎮(zhèn)，也存在于農(nóng)村。例如：不符合城鎮(zhèn)規(guī)劃、納入改造方案、布局散亂且配套設(shè)施落后的城中村；設(shè)施落后、布局散落、停工未生產(chǎn)的老工業(yè)區(qū)與舊廠房；批而未供或在規(guī)定時間范圍內(nèi)未動工的土地；投資強度、容積率、建筑系數(shù)和土地稅收等未達到約定要求的工業(yè)用地；受自然地理位置影響，不適宜耕種而拋荒的土地；因城鎮(zhèn)化影響，農(nóng)民外出打工而出現(xiàn)的閑置宅基地和拋荒土地等。

2.2 低效閑置土地盤活利用的意義

2.2.1 推動經(jīng)濟發(fā)展

土地作為一種寶貴資源，若長期低效閑置，其價值無法得到充分發(fā)揮，將造成巨大的資源浪費。盤活低效閑置土地不僅能夠挖掘土地潛力，還能為社會帶來經(jīng)濟效益，推動經(jīng)濟發(fā)展。在人地矛盾加劇的社會背景下，盤活低效閑置土地，可以挖掘到更多的土地資源，是一種優(yōu)化土地資源配置的方式，可以在一定程度上緩解土地供需矛盾，提高土地的利用率。還可以在利用低效閑置土地原有基礎(chǔ)設(shè)施的基礎(chǔ)上，降低盤活利用成本，加快盤活利用效率，為土地發(fā)揮其更大價值提供優(yōu)勢。對低效閑置土地的盤活利用，使得原本低效閑置的土地重新投人生產(chǎn)和建設(shè)，可以拓寬建設(shè)和發(fā)展空間，支持新的項目發(fā)展，也可吸引更多的資金、技術(shù)等資源的投入，為經(jīng)濟發(fā)展提供一定的土地要素條件。

2.2.2 提升社會效益

盤活低效閑置土地為新項目的投入提供了條件。在項目建設(shè)時期，土地的有效開發(fā)利用，帶動就業(yè)，同時還會促進建筑等相關(guān)行業(yè)的發(fā)展，為社會發(fā)展注入活力；在項自建設(shè)完成并投入運營之后，項目的發(fā)展需求又會解決一定的就業(yè)問題，為人們的生活提供一定的保障。

政府根據(jù)社會現(xiàn)實需求，對低效閑置土地的盤活作出更加科學(xué)合理的規(guī)劃，如解決人民的住房需求、增加公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、擴充當?shù)氐慕逃t(yī)療資源等。對于低效閑置土地的規(guī)劃利用，使得人們生活品質(zhì)更高，更加具有幸福感。如果低效閑置土地長期得不到盤活利用，可能會導(dǎo)致一定的社會問題，如土地權(quán)屬糾紛等，影響社會的安全穩(wěn)定。

2.2.3 促進生態(tài)保護

如果土地長期處于低效閑置的狀態(tài)下，就極易被破壞。例如，閑置土地可能會成為垃圾場，垃圾的長期堆放，使土地逐漸喪失其生態(tài)功能，并且影響著土壤、水源和空氣，被破壞的情況得不到整治和修復(fù)的話，會影響整個生態(tài)環(huán)境。盤活利用低效閑置土地可以幫助土地恢復(fù)其生態(tài)功能，防止生態(tài)破壞，促進生態(tài)平衡。

3低效閑置土地盤活利用對策

3.1摸清實際情況，建立臺賬

相關(guān)部門要明確低效閑置土地的相關(guān)概念，組織開展對土地利用的摸底工作，出臺低效閑置土地認定的規(guī)范性文件7。只有對土地作出相關(guān)的認定，才能對低效閑置土地的現(xiàn)狀進行更好的摸排工作，做好臺賬，根據(jù)實際情況，制定具有針對性的幫扶措施和推動方案，有序推進低效閑置土地的盤活利用工作。

3.2強化政府主導(dǎo)，健全制度

政府在盤活利用低效閑置土地的過程中，要發(fā)揮主導(dǎo)統(tǒng)籌作用，立足地方發(fā)展實際情況，適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展需求，對土地利用科學(xué)規(guī)劃、合理布局，加強區(qū)域間的規(guī)劃協(xié)調(diào)，做好長期規(guī)劃，以免出現(xiàn)多次的規(guī)劃調(diào)整，講求規(guī)劃的時效性和環(huán)保要求。積極推進節(jié)約集約用地，借助“增減掛鉤”機制，調(diào)整用地方式，促進土地利用方式的轉(zhuǎn)變，推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。政府要制定并優(yōu)化相關(guān)政策，積極宣傳發(fā)揮其導(dǎo)向作用，建立健全各類機制，為盤活利用低效閑置土地提供制度保障。

3.3提高監(jiān)管力度，嚴格管理

在低效閑置土地盤活利用實踐中，不同利益主體之間存在博弈與妥協(xié)。因此，政府需加強對土地盤活利用的全面管理和監(jiān)督。明確土地的開發(fā)強度和目的，嚴格審批新增建設(shè)項目，鼓勵各地建立項目審批專家評審機制，由相關(guān)專家對申請企業(yè)的資質(zhì)及項目進行綜合評估；嚴格落實各種標準和規(guī)定，對進行中的項目及時評價和驗收，對于不符合規(guī)定標準的，進行處罰和整改；政府各部門要明確職責(zé)，互相溝通協(xié)作，對土地管理的各個環(huán)節(jié)做好銜接；利用現(xiàn)代科技手段，對土地的供應(yīng)、開發(fā)等進行動態(tài)監(jiān)管。

3.4堅持市場配置，豐富模式

在當前社會經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境下，要堅持運用市場機制，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。土地作為資源，應(yīng)該得到合理的配置，才能夠改變低效閑置土地的現(xiàn)狀。建立健全的土地流轉(zhuǎn)市場，搭建健康的土地交易平臺，為土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)和交易保駕護航。通過多種模式對低效閑置土地進行盤活利用，建立激勵機制，吸引有實力的企業(yè)或資本家參與土地的盤活利用，充分調(diào)動市場各相關(guān)主體的積極性，吸引社會各方廣泛參與，共同盤活利用低效閑置土地，提升土地價值，實現(xiàn)土地資源的高效合理利用。

3.5科學(xué)分類管理，分類施策

考慮到低效閑置土地的類型和形成原因不一樣，各地的實際情況也各不相同，在對低效閑置土地盤活利用時，要堅持“一企一策、一事一議\"的原則8，針對不同的土地采用不同的治理方法，不能一概而論。對于因企業(yè)資金困難形成的低效閑置土地，政府可以協(xié)調(diào)金融機構(gòu)，幫助企業(yè)融資，為企業(yè)提供資金支持；對于政府或企業(yè)的儲備土地，要加快對其基礎(chǔ)設(shè)施的完善，利用出租、轉(zhuǎn)讓、兼并重組等方式，對低效閑置土地進行再開發(fā)，并配套相應(yīng)的政策；對于農(nóng)村的低效閑置土地，要積極推進農(nóng)村土地綜合整治工作，開展土地流轉(zhuǎn)，促進土地合理利用，或者利用農(nóng)村環(huán)境、文化等特色，開發(fā)農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)。

4結(jié)束語

目前，我國土地低效閑置的問題比較突出，對低效閑置土地的盤活利用關(guān)系到經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定和生態(tài)環(huán)境等各個方面，因此，開展低效閑置王地盤活利用工作勢在必行。在土地盤活利用的實踐中，各地區(qū)的經(jīng)濟、社會、文化發(fā)展情況不同，低效閑置土地的形成原因不同，在對低效閑置土地進行盤活利用時要具體情況具體分析。同時，國內(nèi)外也開展了各種盤活利用低效閑置土地的實踐，在各地區(qū)進行低效閑置土地盤活利用工作時要借鑒成功經(jīng)驗。在低效閑置土地盤活利用過程中，不能只顧短期利益，還要著眼長遠，堅持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。

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