農(nóng)村生活垃圾第三方治理模式的現(xiàn)實(shí)困境與應(yīng)對(duì)策略

0 引言

農(nóng)村生活垃圾治理不僅是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點(diǎn)任務(wù)，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生態(tài)宜居目標(biāo)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)[1]。隨著我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)村生活垃圾的產(chǎn)生量不斷增加，其復(fù)雜性、分散性和處理難度也日益凸顯。傳統(tǒng)的農(nóng)村生活垃圾治理模式主要依賴政府主導(dǎo)的“三級(jí)管理”模式，即“村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)、縣處理”，但這種模式存在諸多問題，如處理成本高、監(jiān)管難度大、農(nóng)民參與度低等[2]。

近年來，隨著環(huán)保意識(shí)的增強(qiáng)和市場(chǎng)化改革的推進(jìn)，農(nóng)村生活垃圾第三方治理模式逐漸興起。該模式通過引入專業(yè)的第三方企業(yè)，實(shí)現(xiàn)垃圾處理的專業(yè)化、市場(chǎng)化和規(guī)范化，已在部分地區(qū)取得顯著成效。例如，江西省通過第三方治理模式，實(shí)現(xiàn)了垃圾處理的多元化和體系化，有效解決了農(nóng)村垃圾治理的歷史欠賬問題。浙江省金華市的“垃圾不落地”分類處置模式也為第三方治理提供了成功經(jīng)驗(yàn)。然而，實(shí)踐中仍有部分第三方治理項(xiàng)目面臨資金短缺、處理設(shè)施布局待優(yōu)化、利用率低、農(nóng)民參與度低及“數(shù)字治污”應(yīng)用不足等問題，與農(nóng)村生活垃圾治理的需求存在較大差距[3]。在此背景下，研究通過深人分析農(nóng)村生活垃圾第三方治理模式的現(xiàn)實(shí)困境，剖析其背后的機(jī)制和成因，并提出針對(duì)性的優(yōu)化治理策略，以期推動(dòng)農(nóng)村生活垃圾治理的可持續(xù)發(fā)展，為鄉(xiāng)村振興和農(nóng)村人居環(huán)境改善提供理論支持和實(shí)踐參考。

1農(nóng)村生活垃圾第三方治理模式運(yùn)作的理論探討

1.1地方政府與第三方治理主體的機(jī)會(huì)主義行為

監(jiān)管機(jī)制不完善可能導(dǎo)致治理主體的機(jī)會(huì)主義行為。監(jiān)管機(jī)制的不完善使得地方政府與第三方治理主體在農(nóng)村生活垃圾治理過程中可能出現(xiàn)“逆向選擇\"和\"道德風(fēng)險(xiǎn)”[4]。例如，地方政府與第三方企業(yè)可能通過合謀制造虛假數(shù)據(jù)以應(yīng)付上級(jí)檢查。此外，由于環(huán)境治理事權(quán)與財(cái)權(quán)分離，地方政府在資金使用上具有一定自主性，可能導(dǎo)致環(huán)保資金被挪用或浪費(fèi)[5]

招標(biāo)環(huán)節(jié)的弊端?！肮_招標(biāo)、低價(jià)中標(biāo)”原則使得一些實(shí)力較弱但報(bào)價(jià)較低的公司中標(biāo)，引發(fā)“劣幣驅(qū)逐良幣\"現(xiàn)象。這些企業(yè)可能因資金、技術(shù)和管理能力不足，難以持續(xù)開展治理工作，甚至出現(xiàn)違約行為，導(dǎo)致治理的不可持續(xù)性。

地方政府與第三方企業(yè)的“表面治污”行為。在應(yīng)對(duì)上級(jí)環(huán)保督察時(shí)，地方政府與第三方企業(yè)可能通過虛報(bào)治理數(shù)據(jù)或僅在主干道沿線加大治理力度等方式，制造治理效果良好的假象，形成“數(shù)字治污”現(xiàn)象。這種行為不僅掩蓋了實(shí)際治理效果，還可能導(dǎo)致有限的環(huán)保資金被浪費(fèi)。

1.2 公益性與盈利性的悖論

農(nóng)村生活垃圾治理具有顯著的公益性，不僅屬于農(nóng)村居民的民生事業(yè)，對(duì)于筑牢我國(guó)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)底盤，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展目標(biāo)也具有重要性和基礎(chǔ)性。然而，就第三方治理企業(yè)而言，盈利性是其行為的基本邏輯。農(nóng)村生活垃圾治理公益性強(qiáng)而可營(yíng)利性弱，加上運(yùn)維成本高，投資回報(bào)預(yù)期不確定，影響社會(huì)資本的進(jìn)人，導(dǎo)致第三方項(xiàng)目“落地難”。

具體來看，農(nóng)村居民居住的分散性，使得生活垃圾治理設(shè)施利用率較低，農(nóng)民環(huán)保意識(shí)淡薄。不少農(nóng)村地區(qū)存在垃圾“池\"“槽\"距離戶（組）較遠(yuǎn)，只有零星未加分類的混合垃圾投放設(shè)施，且常年處于閑置廢棄狀態(tài)；還有些農(nóng)村地區(qū)并未配置生活垃圾定點(diǎn)投放設(shè)施，農(nóng)民生活垃圾缺乏有效分類，分揀成本高，資源化利用難度大，生活垃圾制造生物質(zhì)能、垃圾發(fā)電、堆肥等產(chǎn)業(yè)化處理收益較低，缺乏可持續(xù)的盈利能力。

1.3產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)之間的矛盾

農(nóng)村生活垃圾處理產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)性是其盈利性和可持續(xù)運(yùn)營(yíng)的關(guān)鍵保障。然而，農(nóng)村生活垃圾治理還存在諸多挑戰(zhàn)，尤其是在源頭分類和治理模式方面。例如，許多農(nóng)村地區(qū)僅配備簡(jiǎn)單的垃圾桶，居民未對(duì)垃圾進(jìn)行分類，直接倒入垃圾桶，這不僅增加了后期回收再利用的難度，也提高了分揀與轉(zhuǎn)運(yùn)的成本。這種源頭分類不足的問題導(dǎo)致垃圾處理的經(jīng)濟(jì)性難以實(shí)現(xiàn)。

農(nóng)村生活垃圾資源化利用的基本途徑主要包括垃圾發(fā)電、堆肥與廢舊物質(zhì)回收利用等，這些方式對(duì)再生資源產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)需求的連續(xù)性與規(guī)模性有一定要求。第三方企業(yè)對(duì)農(nóng)村生活垃圾進(jìn)行最終處理產(chǎn)生的再生資源，市場(chǎng)需求不穩(wěn)定。例如，堆肥是農(nóng)村生活垃圾處理的主要方式之一，但對(duì)生活垃圾發(fā)酵產(chǎn)生堆肥的需求具有很強(qiáng)的季節(jié)性，導(dǎo)致對(duì)再生資源的市場(chǎng)需求缺乏穩(wěn)定性。同時(shí)，農(nóng)村生活垃圾處理存在成本劣可加性，即處理成本隨著處理量增加而遞增，這與市場(chǎng)需求的不穩(wěn)定性形成了脫節(jié)，影響了第三方治理企業(yè)的盈利，進(jìn)而影響治理模式的可持續(xù)推進(jìn)。

2農(nóng)村生活垃圾第三方治理模式面臨的挑戰(zhàn)

隨著農(nóng)民收人的提高，農(nóng)民生活垃圾產(chǎn)生量也越來越大。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，截至2023年底，我國(guó)農(nóng)村人均日產(chǎn)生量 0.86kg ，全國(guó)4.6478億農(nóng)村人口，每年產(chǎn)生的生活垃圾高達(dá)4億t之多[6]。龐大的垃圾產(chǎn)生量凸顯了農(nóng)村生活垃圾處理面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，同時(shí)也反映出農(nóng)村垃圾治理任務(wù)的艱巨性和緊迫性。

2.1源頭分類缺乏科學(xué)性與有效性

我國(guó)農(nóng)村生活垃圾處理普遍缺乏科學(xué)有效的源頭分類，降低了第三方治理企業(yè)的盈利水平。原因主要有以下兩點(diǎn)。

2.1.1 歷史與習(xí)慣因素

我國(guó)農(nóng)村生活垃圾治理起步較晚，歷史積累的問題較多。農(nóng)村生活垃圾隨意丟棄是長(zhǎng)期以來形成的固有模式，農(nóng)民習(xí)慣于在房前屋后、溝渠田頭隨意丟棄垃圾。這種習(xí)慣難以在短時(shí)間內(nèi)改變，導(dǎo)致按照資源化、產(chǎn)業(yè)化處理要求進(jìn)行垃圾分類投放的難度較大。無論是生活垃圾“二分法”還是“四分法”，在農(nóng)村地區(qū)的普及仍需較長(zhǎng)時(shí)間[7]。

2.1.2 設(shè)施配備與布局不足

部分農(nóng)村地區(qū)生活垃圾處理設(shè)施配備不足，布局亟待優(yōu)化。例如，省霍邱縣某村2023年被評(píng)為美麗鄉(xiāng)村中心村，已引入第三方治理模式。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶垃圾桶配備達(dá)不到“一戶一桶\"的基本要求，不少村莊沒有安放垃圾桶，垃圾池距離村莊較遠(yuǎn)，農(nóng)民投放垃圾十分不便，不利于農(nóng)民參與生活垃圾治理。另外，在遇到上級(jí)檢查巡查時(shí)，村干部組織村民與第三方治理企業(yè)對(duì)主干道周邊、農(nóng)村溝渠、荒灘池塘等容易積存生活垃圾的地方進(jìn)行“運(yùn)動(dòng)式\"治理。這種缺乏科學(xué)分類的方式，增加了農(nóng)村生活垃圾資源化處理的難度和成本，降低了處理企業(yè)的效益，進(jìn)而對(duì)第三方治理模式的推廣造成阻礙[8]。

2.2 資金投入不足

治理設(shè)施建設(shè)需要大量的資金投人，在PPP（政府與社會(huì)資本合作）ECP（環(huán)境績(jī)效合同）等第三方治理模式實(shí)踐中，政府已經(jīng)部分或全部為第三方治理企業(yè)提供了農(nóng)村生活垃圾處理設(shè)施的固定成本，以降低第三方企業(yè)資本投入風(fēng)險(xiǎn)，吸引社會(huì)資本進(jìn)入。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)不少引人第三方治理模式的農(nóng)村地區(qū)，政府也配備了固定的保潔與維護(hù)人員，并形成了以村黨支部書記為第一責(zé)任人的農(nóng)村生活垃圾監(jiān)管體系，然而，農(nóng)村生活垃圾治理中的收集、轉(zhuǎn)運(yùn)、存儲(chǔ)與資源化等處理環(huán)節(jié)，需要企業(yè)進(jìn)行大量的后期投入，由于第三方治理項(xiàng)目自身盈利能力有限，后期投入動(dòng)力不足，影響了項(xiàng)目可持續(xù)運(yùn)營(yíng)。不少地方第三方治理項(xiàng)自采用“抽肥補(bǔ)瘦”的方式，將農(nóng)村環(huán)境治理或公共設(shè)施建設(shè)其他項(xiàng)目也打包給第三方，讓第三方治理企業(yè)從其他途徑獲取盈利，以彌補(bǔ)農(nóng)村生活垃圾治理項(xiàng)目后期運(yùn)維資金缺□，這種做法固然提高了社會(huì)資本進(jìn)人農(nóng)村生活垃圾治理領(lǐng)域的積極性，解決了部分后期運(yùn)維問題，但是多項(xiàng)目“捆綁”方式，降低了農(nóng)村生活垃圾第三方治理機(jī)構(gòu)的“專業(yè)性”，更容易造成地方政府對(duì)第三方治理企業(yè)的依賴，產(chǎn)生更多的社會(huì)問題。

2.3 企業(yè)研發(fā)與創(chuàng)新動(dòng)力不足

以省某縣實(shí)地調(diào)研情況為例，該縣是“全國(guó)農(nóng)村垃圾分類資源循環(huán)利用示范縣”，于2015年實(shí)施“PPP模式”，其資源化、減量化處理水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于鄰近縣區(qū)。然而，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該縣的農(nóng)村生活垃圾處理設(shè)施陳舊，快速堆肥設(shè)備仍是10年前的老設(shè)備，亟待更新。另外，部分生活垃圾中轉(zhuǎn)站點(diǎn)沒有固定維護(hù)人員，農(nóng)村生活垃圾就近處理能力弱，尤其是自然村的處理能力不足，長(zhǎng)距離運(yùn)輸加大了處理成本。此外，現(xiàn)代信息技術(shù)在農(nóng)村生活垃圾治理領(lǐng)域的應(yīng)用也不夠廣泛。在與第三方治理企業(yè)座談時(shí)，企業(yè)管理人員表示：“企業(yè)設(shè)備更新和技術(shù)迭代要花很多錢，不能從生活垃圾治理中獲利，企業(yè)不掙錢。”企業(yè)投入不足，嚴(yán)重影響了企業(yè)的創(chuàng)新能力與研發(fā)能力，導(dǎo)致“智慧環(huán)?！薄叭斯ぶ悄堋薄按髷?shù)據(jù)\"等現(xiàn)代信息技術(shù)在農(nóng)村生活垃圾治理領(lǐng)域的推廣緩慢。第三方治理企業(yè)本著“能用\"而不是“好用\"的原則，致使農(nóng)村生活垃圾第三方治理企業(yè)創(chuàng)新能力不足，無法更好地匹配農(nóng)村生活垃圾處理的需求變化，從而限制了第三方治理模式的進(jìn)一步發(fā)展。

3推動(dòng)農(nóng)村生活垃圾第三方治理模式可持續(xù)發(fā)展的對(duì)策建議

3.1推動(dòng)源頭減量化與分類行動(dòng)

將農(nóng)村生活垃圾治理與村莊整潔行動(dòng)納入村規(guī)民約，強(qiáng)化農(nóng)民保潔責(zé)任，開展評(píng)比活動(dòng)，建立農(nóng)民環(huán)保積分制度與檔案制度，對(duì)生活垃圾進(jìn)行科學(xué)分類，主動(dòng)清理農(nóng)村衛(wèi)生死角，保持家庭周邊整潔的農(nóng)戶給予物質(zhì)或精神獎(jiǎng)勵(lì)等，從源頭實(shí)施農(nóng)村生活垃圾減量化行動(dòng)，降低第三方企業(yè)治理成本。此外，加大對(duì)農(nóng)民的環(huán)境教育，喚起農(nóng)民環(huán)境治理意識(shí)，利用廣告墻、宣傳欄、村廣播、微信群、村網(wǎng)站等渠道進(jìn)行環(huán)保宣傳，動(dòng)員群眾自覺清理散落垃圾，引導(dǎo)村民參與農(nóng)村生活垃圾第三方治理項(xiàng)目規(guī)劃監(jiān)督等[9]。

3.2優(yōu)化農(nóng)村生活垃圾回收系統(tǒng)布局

依據(jù)行政村人口數(shù)量、居民點(diǎn)分布、距離處理廠的距離、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等，優(yōu)化布局農(nóng)村生活垃圾設(shè)施，系統(tǒng)梳理收集站點(diǎn)缺失，整合生活垃圾處理設(shè)施重復(fù)布局、遠(yuǎn)離農(nóng)戶等不合理的部分，升級(jí)陳舊設(shè)備，改造設(shè)施破損，確保人口數(shù)量大的行政村、人口密集的居民點(diǎn)按照“應(yīng)收盡收”原則，有完善高效運(yùn)轉(zhuǎn)的生活垃圾治理設(shè)施。同時(shí)，安排專人或流動(dòng)回收車定時(shí)上門，收集遠(yuǎn)離居民點(diǎn)的分散農(nóng)戶的生活垃圾，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生活垃圾治理設(shè)施的全覆蓋。

3.3拓展第三方治理企業(yè)收入來源，構(gòu)建可持續(xù)盈利模式

3.3.1實(shí)施農(nóng)村生活垃圾收費(fèi)制度

借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家或已經(jīng)在農(nóng)村生活垃圾收費(fèi)地區(qū)的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合農(nóng)村地區(qū)生活垃圾處理實(shí)踐與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，在農(nóng)民可承受、企業(yè)可接受范圍內(nèi)探索實(shí)施農(nóng)村生活垃圾收費(fèi)制度[10]。這一制度不僅能夠增強(qiáng)農(nóng)民的環(huán)保意識(shí)，強(qiáng)化他們的環(huán)保責(zé)任，還能從源頭實(shí)現(xiàn)減量化與分類。將農(nóng)村生活垃圾收費(fèi)用于第三方治理企業(yè)，實(shí)現(xiàn)“取之于民、用之農(nóng)村生活垃圾治理”，拓寬第三方治理企業(yè)的資金來源。

3.3.2結(jié)合鄉(xiāng)村振興規(guī)劃，拓展資金來源

將農(nóng)村生活垃圾治理納人鄉(xiāng)村振興的整體框架，依據(jù)鄉(xiāng)村振興的時(shí)間節(jié)點(diǎn)和階段性任務(wù)，確定農(nóng)村生活垃圾治理階段性目標(biāo)，有序推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境改善。地方政府可以從鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目或地方財(cái)政收人中撥出專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，采取獎(jiǎng)補(bǔ)的方式，拓展第三方治理企業(yè)資金來源，提高第三方治理企業(yè)經(jīng)營(yíng)積極性。

3.3.3 幫助第三方企業(yè)拓展市場(chǎng)空間

在第三方治理框架下，明確政府與企業(yè)之間的責(zé)任邊界。政府以購(gòu)買環(huán)境服務(wù)的方式向第三方付費(fèi)，第三方治理企業(yè)承擔(dān)農(nóng)村生活垃圾治理的主體責(zé)任。政府相關(guān)部門應(yīng)幫助第三方企業(yè)拓展市場(chǎng)空間，聯(lián)系農(nóng)村新型經(jīng)營(yíng)主體和農(nóng)戶使用堆肥替代化肥，為再生資源產(chǎn)品尋求市場(chǎng)，幫助第三方治理企業(yè)從農(nóng)村生活垃圾治理中取得合理利潤(rùn)。

3.3.4完善環(huán)境服務(wù)定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

依據(jù)不同地區(qū)農(nóng)村生活垃圾治理技術(shù)的復(fù)雜程度，完善環(huán)境服務(wù)定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)第三方治理企業(yè)的治理成本進(jìn)行科學(xué)核定。形成以政府定價(jià)為指導(dǎo)、以治理成本為基準(zhǔn)的保護(hù)價(jià)格體系，確保第三方治理企業(yè)能夠盈利。支持第三方治理企業(yè)向鄰近地區(qū)拓展業(yè)務(wù)空間，圍繞生活垃圾治理延伸產(chǎn)業(yè)鏈，豐富產(chǎn)品種類，并鼓勵(lì)其參與排污權(quán)交易，保障企業(yè)合理合法獲得經(jīng)濟(jì)利益，推動(dòng)治理項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展。

3.4支持第三方治理行業(yè)健康發(fā)展

重點(diǎn)培育一批第三方治理龍頭企業(yè)，利用現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)組織手段，鼓勵(lì)第三方治理行業(yè)組建大型企業(yè)集團(tuán)，增強(qiáng)企業(yè)的市場(chǎng)抗御風(fēng)險(xiǎn)能力。為第三方治理企業(yè)搭建合作平臺(tái)，促成第三方治理企業(yè)與環(huán)保研究機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作，鼓勵(lì)第三方治理企業(yè)與環(huán)保研究機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行聯(lián)合研發(fā)，增強(qiáng)第三方治理企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展能力。為第三方治理企業(yè)提供擔(dān)保，幫助第三方企業(yè)從金融機(jī)構(gòu)獲得融資，拓展第三方治理企業(yè)的資金來源。規(guī)范和完善第三方治理企業(yè)的服務(wù)內(nèi)容，嚴(yán)格執(zhí)行政府環(huán)境服務(wù)采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)與項(xiàng)目支持方式。杜絕農(nóng)村生活垃圾治理項(xiàng)目的多層轉(zhuǎn)包與外包現(xiàn)象，確保項(xiàng)目的專業(yè)性和穩(wěn)定性。同時(shí)，推動(dòng)治理效果評(píng)估與治理技術(shù)評(píng)審等專業(yè)機(jī)構(gòu)的規(guī)范化發(fā)展，為農(nóng)村生活垃圾第三方治理提供科學(xué)、客觀的評(píng)估體系。

遵循市場(chǎng)規(guī)律，發(fā)揮優(yōu)勝劣汰機(jī)制的作用，遴選出一批社會(huì)責(zé)任感強(qiáng)，治理技術(shù)水平高，經(jīng)濟(jì)效益好，治理效果好的第三方環(huán)境服務(wù)企業(yè)進(jìn)入農(nóng)村生活垃圾治理領(lǐng)域。完善農(nóng)村生活垃圾第三方治理項(xiàng)目的資格審查、驗(yàn)收、移交制度，健全懲處和退出機(jī)制，以規(guī)范第三方治理企業(yè)行為。同時(shí)，完善征信管理制度，依法行使行政執(zhí)法權(quán)，嚴(yán)厲打擊失信行為，對(duì)治理效果不達(dá)標(biāo)的第三方企業(yè)及其負(fù)責(zé)人，依法追究責(zé)任，確保企業(yè)嚴(yán)格履約，為提升農(nóng)村生活垃圾治理水平提供保障。

4結(jié)束語

第三方治理模式的引入為解決農(nóng)村生活垃圾問題提供了新的思路和方法，但在實(shí)踐中仍面臨諸多挑戰(zhàn)。應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)政策引導(dǎo)，完善監(jiān)管機(jī)制，提升農(nóng)民環(huán)保意識(shí)，同時(shí)鼓勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新，推動(dòng)技術(shù)升級(jí)，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生活垃圾治理的高效化、專業(yè)化和可持續(xù)化，真正解決農(nóng)村生活垃圾問題，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實(shí)施奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

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