合肥市“規(guī)則 + 圖則”的鄉(xiāng)村地區(qū)空間管控路徑探索

0引言

在國土空間規(guī)劃體系中，從總體規(guī)劃、相關(guān)專項規(guī)劃到城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的詳細規(guī)劃，不同空間尺度的功能管控（土地利用）始終是各級國土空間規(guī)劃的核心內(nèi)容。村莊規(guī)劃作為核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)許可和實施全域空間管制的法定依據(jù)，是保障空間功能管控有序落地的“最后一公里”。然而，隨著新時期社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與國土空間規(guī)劃體系改革的深入推進，多樣化的土地利用狀況要求規(guī)劃具備更強的適應(yīng)性與靈活性，復(fù)雜的利益關(guān)系與主體訴求對規(guī)劃的公平性與可行性提出了更高要求，“規(guī)劃一建設(shè)一管理\"全生命周期運作的協(xié)調(diào)性與延續(xù)性成為規(guī)劃實施的關(guān)鍵，村莊規(guī)劃的技術(shù)內(nèi)容與方法路徑亟待創(chuàng)新與優(yōu)化[]。

作為安徽省唯一的超大城市，合肥市的村莊規(guī)劃逐步從“增量擴張\"向\"存量優(yōu)化\"與\"功能復(fù)合\"轉(zhuǎn)型，體現(xiàn)了新時期規(guī)劃理念的深刻轉(zhuǎn)變。筆者嘗試通過“規(guī)則\"明確底線管控要求，通過“圖則\"實現(xiàn)精細化空間管理，形成兼具剛性約束和彈性適應(yīng)性的“規(guī)則 + 圖則\"的空間管控路徑，旨在為村莊規(guī)劃的編制與實施提供技術(shù)支撐，為各地國土空間詳細規(guī)劃的實踐創(chuàng)新提供有益參考。筆者將剖析合肥市鄉(xiāng)村地區(qū)空間管控的政策與具體做法，為新時期村莊規(guī)劃的理論與實踐發(fā)展貢獻新的思路與方法。

1國土空間規(guī)劃體系下村莊規(guī)劃空間管控的基本要求

2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，落實用途管制。2015年，《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出將國土空間用途管制拓展到生態(tài)空間。2019年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》強調(diào)統(tǒng)籌布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間，健全用途管制制度。這一系列政策表明，國家推進全域國土空間用途管制的核心理念是一以貫之并在實踐中逐步深化與細化的。

1.1管控對象全域覆蓋

在廣域鄉(xiāng)村國土空間中，村莊為“點\"狀存在，傳統(tǒng)規(guī)劃常局限于“點”，缺乏對“域”的整體統(tǒng)籌，致使農(nóng)業(yè)與生態(tài)空間管理粗放，全域用途管控缺失。因此，應(yīng)從廣域視角出發(fā)，統(tǒng)籌村莊建設(shè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展與生態(tài)保護，優(yōu)化建設(shè)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類空間布局，協(xié)調(diào)生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田保護線與村莊建設(shè)邊界，細化空間要素關(guān)系，實現(xiàn)全域管控全覆蓋。目前，我國鄉(xiāng)村建設(shè)空間已形成增量與存量并重的用途管制體系，耕地管控較為明晰，但其他農(nóng)業(yè)與生態(tài)空間的管控制度仍需進一步完善與優(yōu)化。

1.2管控措施逐級細化

建設(shè)、農(nóng)業(yè)和生態(tài)空間在產(chǎn)權(quán)屬性、空間組織特征及治理模式上存在顯著差異，管理部門需要根據(jù)其特點制定針對性管控方案。同時，因空間資源具有多樣性、復(fù)雜性及功能復(fù)合性，管控措施應(yīng)與政府事權(quán)匹配，采取多元化策略。這要求既強化規(guī)劃間的銜接與傳導(dǎo)，確保管控層層落實，發(fā)揮底線約束功能，又提升管控的靈活性與應(yīng)變性，為鄉(xiāng)村發(fā)展預(yù)留彈性空間[2。因此，鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃需要構(gòu)建分級分類管控體系，明確約束性指標(biāo)與邊界，健全縱向傳導(dǎo)機制，同時設(shè)置彈性指標(biāo)以適應(yīng)發(fā)展需求，突出鄉(xiāng)村發(fā)展的特色與重點。

1.3管控層級呼應(yīng)事權(quán)

空間規(guī)劃是國家治理的重要工具，需要明確各級政府權(quán)責(zé)，理順上下事權(quán)邊界與管理職責(zé)。過去，規(guī)劃沖突的根源在于縱向銜接不暢與事權(quán)劃分不清?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》提出“五級三類\"規(guī)劃體系，確立了“誰編制、誰實施”“誰審批、誰監(jiān)管\"的原則，推動了規(guī)劃的層級化管理。盡管橫向部門間的規(guī)劃重疊問題已得到解決，但縱向事權(quán)劃分仍需完善。因此，鄉(xiāng)村空間管控需要深入研究各級政府的權(quán)責(zé)邊界，篩選重點管控要素，構(gòu)建基于事權(quán)的多層級規(guī)劃體系。

2合肥市鄉(xiāng)村地區(qū)空間管控存在的問題

2.1管控對象實現(xiàn)全域覆蓋，但生態(tài)空間的管控較為薄弱

從單一建設(shè)控制向全域綜合管理的轉(zhuǎn)變，促使鄉(xiāng)村空間治理逐步實現(xiàn)全覆蓋，農(nóng)業(yè)與生態(tài)空間被侵占現(xiàn)象明顯減少。建設(shè)用地管理在原有基礎(chǔ)上擴展了對增量和存量的用途管制細則；農(nóng)業(yè)用地管理通過細分管控，明確了永久基本農(nóng)田邊界，實現(xiàn)了靜態(tài)管理，同時優(yōu)化了種植養(yǎng)殖分區(qū)與設(shè)施用地配置，通過耕地指標(biāo)動態(tài)調(diào)整農(nóng)業(yè)需求；生態(tài)用地管理嚴(yán)格遵循生態(tài)保護紅線，設(shè)定森林、河湖、土地和水體等指標(biāo)，推動生態(tài)承載力的動態(tài)維護[3]。

實施效果顯示，建設(shè)與農(nóng)業(yè)空間管控清晰有效，而生態(tài)空間管理僅停留在對生態(tài)保護紅線的管控上，內(nèi)容相對單薄。這有兩方面原因。一方面，生態(tài)保護紅線內(nèi)的自然保護區(qū)、水源地、濕地等單元未能細分；另一方面，一般生態(tài)空間缺乏明確范圍界定，管控措施難以落實。此外，建設(shè)與農(nóng)業(yè)空間內(nèi)部的生態(tài)要素，如綠地率、化肥農(nóng)藥使用量等，仍需加強管理。

2.2管控措施實現(xiàn)逐級細化，但管控精細化水平有待提升

遵循“目標(biāo)量化、指標(biāo)空間化、空間形態(tài)化”的遞進邏輯，管控措施逐級細化，構(gòu)建了分層遞進、精準(zhǔn)高效的管理體系。村莊布局規(guī)劃通過協(xié)調(diào)村鎮(zhèn)定位，分解用地規(guī)模，將發(fā)展目標(biāo)轉(zhuǎn)化為量化指標(biāo)，實現(xiàn)非空間性內(nèi)容與空間性內(nèi)容的整合；村莊規(guī)劃通過邊界、指標(biāo)和功能的管理，統(tǒng)籌建設(shè)需求，并在細分用地中體現(xiàn)；村莊設(shè)計對重點區(qū)域采用邊界、形態(tài)和指標(biāo)的控制，將平面要素轉(zhuǎn)化為立體準(zhǔn)則。總體來看，建設(shè)空間形成“指標(biāo) + 邊界 + 名錄 + 規(guī)則 + 功能 + 形態(tài)”的多元管控方法，兼顧剛性與彈性；農(nóng)業(yè)與生態(tài)空間則通過“邊界 .+. 指標(biāo) + 規(guī)則”實現(xiàn)管理。

然而，當(dāng)前空間管控體系呈現(xiàn)出剛性過強、彈性不足的顯著弊端，其精細化水平亟待提升。農(nóng)業(yè)與生態(tài)空間的管理主要依托永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護紅線的剛性邊界，森林覆蓋率、河湖水面率等指標(biāo)僅為基礎(chǔ)承載力保護要求，難以滿足多元需求。隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與生態(tài)服務(wù)化的深入推進，諸如生態(tài)觀光、農(nóng)業(yè)旅游等新型業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，亟須在分區(qū)層面制定準(zhǔn)入規(guī)則，明確不同區(qū)域的發(fā)展邊界與條件限制。同時，在地塊層面，需要進一步完善功能、布局、強度、形態(tài)等控制細則，以確保新型業(yè)態(tài)的合理落地與可持續(xù)發(fā)展[4]。此外，還應(yīng)探索差異化的管控路徑，通過“分區(qū)準(zhǔn)入 .+ 約束指標(biāo)”的方式，實現(xiàn)生態(tài)保護、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與旅游發(fā)展的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。通過“剛彈結(jié)合\"的管控機制，既保障底線約束，又為鄉(xiāng)村經(jīng)濟注入活力，推動農(nóng)業(yè)與生態(tài)空間的多功能高效利用。

3從藍圖管控走向“規(guī)則 + 圖則\"管控

3.1“規(guī)則 + 圖則\"綜合技術(shù)體系概述

為適應(yīng)減量發(fā)展與存量更新的新要求，合肥市在村莊規(guī)劃管控中構(gòu)建了“規(guī)則 + 圖則”的綜合技術(shù)體系。其中，“規(guī)則”是一套不斷完善的政策制度工具，旨在為規(guī)劃編制及實施提供具體管控措施；“圖則”則是以法定控規(guī)圖紙為核心，通過層級傳導(dǎo)，實現(xiàn)對空間建設(shè)的有效指引[5]

3.2規(guī)則：不同主體的政策供給

在“規(guī)則\"方面，合肥市立足城鄉(xiāng)融合發(fā)展新階段，以問題為導(dǎo)向，以實效為目標(biāo)，著力破解鄉(xiāng)村規(guī)劃“紙上談兵”“多頭管控\"等實踐困境，初步明確了“一則三冊\"的管理體系，便于不同群體的使用?！耙粍t”即《合肥市村莊規(guī)劃編制技術(shù)導(dǎo)則》，適用于規(guī)劃編制單位?！叭齼診"即《合肥市村莊規(guī)劃管理手冊》《合肥市村莊規(guī)劃設(shè)計手冊》和《合肥市村莊規(guī)劃村民手冊》，既有針對規(guī)劃編制單位的規(guī)范要求，也有規(guī)劃管理部門的實施抓手，更有村民參與的實用成果，形成了“總領(lǐng)一實施一保障”的規(guī)劃閉環(huán)。

3.2.1《合肥市村莊規(guī)劃編制技術(shù)導(dǎo)則》：提升精細化管控水平

該導(dǎo)則明確了村莊規(guī)劃的編制流程、核心指標(biāo)及空間布局等關(guān)鍵內(nèi)容，是規(guī)劃編制單位開展工作的基本依據(jù)。該導(dǎo)則創(chuàng)新提出“三階五控\"編制流程，明確“耕地保護、生態(tài)優(yōu)先、文化傳承\(zhòng)"三大核心原則。其意義在于建立全市村莊規(guī)劃統(tǒng)一話語體系，解決以往規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)碎片化、技術(shù)規(guī)范不統(tǒng)一的問題。其成果形式為技術(shù)文件，適用于專業(yè)編制團隊，推動了規(guī)劃編制的規(guī)范化和科學(xué)化。

3.2.2 《合肥市村莊規(guī)劃管理手冊》：打造全周期管理機制

該手冊通過明確管理權(quán)限、審批流程及監(jiān)督機制，提供了規(guī)劃實施的具體管控措施和操作指南，為規(guī)劃落地提供了系統(tǒng)性支持。其成果以管理文件形式呈現(xiàn)，語言簡明、內(nèi)容清晰，便于基層規(guī)劃管理人員快速掌握并執(zhí)行。此外，該手冊還強調(diào)了對規(guī)劃全生命周期的動態(tài)管理，涵蓋了編制、審批、實施和監(jiān)督各環(huán)節(jié)，進一步增強了規(guī)劃的實效和可持續(xù)性。通過規(guī)范化管理，該手冊為村莊規(guī)劃的順利實施奠定了堅實基礎(chǔ)，也為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落地提供了有力保障。

3.2.3《合肥市村莊規(guī)劃設(shè)計手冊》：重塑空間品質(zhì)與功能

該手冊通過細化村莊建筑風(fēng)格、公共空間布局及基礎(chǔ)設(shè)施配置等內(nèi)容，為規(guī)劃編制單位提供了系統(tǒng)化的設(shè)計指引。其設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)以圖文并茂的形式呈現(xiàn)，不僅明確了技術(shù)規(guī)范，還充分考慮了地方特色與村民需求，確保村莊建設(shè)與自然環(huán)境、文化傳統(tǒng)深度融合。此外，該手冊還強調(diào)了村民參與的重要性，增強了規(guī)劃的透明度和可操作性，為構(gòu)建宜居宜業(yè)的鄉(xiāng)村環(huán)境奠定了堅實基礎(chǔ)。

3.2.4《合肥市村莊規(guī)劃村民手冊》：激活基層治理內(nèi)生動力

該手冊主要面向村民群體，以通俗易懂的語言和圖文并茂的形式，系統(tǒng)介紹了村莊規(guī)劃的核心內(nèi)容、實施步驟及參與方式，使復(fù)雜的規(guī)劃知識更加貼近村民生活。該手冊通過直觀的圖表和生動的案例，降低了村民認識和理解規(guī)劃的門檻，激發(fā)了他們的參與熱情。其成果形式為普及性讀物，內(nèi)容簡明扼要，便于普通村民閱讀和使用，為規(guī)劃的透明化提供了重要支持。這種自下而上的參與方式不僅增強了規(guī)劃的針對性和可操作性，還提升了村民的主人翁意識，為鄉(xiāng)村振興注人了內(nèi)生動力。

3.3圖則：空間建設(shè)的傳導(dǎo)與指引

具體到“圖則”維度，合肥市在村莊規(guī)劃層面形成了“鄉(xiāng)村單元一重點區(qū)域一預(yù)留增補一建設(shè)指引”的4級規(guī)劃編制圖則。鄉(xiāng)村單元的核心是將總體規(guī)劃明確的底線約束等重要規(guī)模指標(biāo)進行傳導(dǎo)落實。重點區(qū)域作為鄉(xiāng)村面向?qū)嵤┑闹虚g層級，向上承接單元指引，向下指導(dǎo)項目建設(shè)。預(yù)留增補的目的是應(yīng)對規(guī)劃實施中的不確定性。建設(shè)指引明確具體建設(shè)項目在落地實施時的各項指標(biāo)和建設(shè)要求，根據(jù)需要進行編制。

3.3.1 鄉(xiāng)村單元圖則

鄉(xiāng)村單元圖則通過承上啟下、落實管控和資源統(tǒng)籌，為全域管控提供了科學(xué)依據(jù)。其核心指標(biāo)涵蓋耕地保有量、永久基本農(nóng)田面積、生態(tài)保護紅線面積等關(guān)鍵要素，確保村莊規(guī)劃與上位規(guī)劃要求精準(zhǔn)對接。針對農(nóng)業(yè)和生態(tài)空間，圖則細化地塊類型，如永久基本農(nóng)田、一般耕地、生態(tài)保護紅線等，并明確編碼、面積及管控要求，實現(xiàn)差異化精準(zhǔn)管理。建設(shè)空間則采用單元圖則形式，對零散建設(shè)用地進行單列，明確編碼、分類及管控要求，確保建設(shè)用地的規(guī)范使用。通過多層次、多維度的管控體系，鄉(xiāng)村單元圖則有效銜接了宏觀目標(biāo)與微觀實施，為村莊規(guī)劃的精準(zhǔn)落地提供了有力支撐[。

3.3.2 重點區(qū)域圖則

重點區(qū)域圖則通過明確建設(shè)用地的關(guān)鍵指標(biāo)，如村莊邊界、歷史文化保護線及人口規(guī)模等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，確保規(guī)劃的科學(xué)性與可操作性。重點區(qū)域圖則在劃分集中居民點后，將不同地塊的用途、容積率、建筑密度等技術(shù)指標(biāo)逐一編碼，便于后期農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市及基層管理部門根據(jù)村莊規(guī)劃提出規(guī)劃條件、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)項目規(guī)劃許可。同時，重點區(qū)域圖則對公共服務(wù)設(shè)施、停車場地等公共資源提出控制標(biāo)準(zhǔn)，確保其分布合理、規(guī)模適度。對于難以通過圖表表達的內(nèi)容，如村莊邊界管控、留白用地啟用等，則通過專門版塊進行補充說明。通過系統(tǒng)性指標(biāo)設(shè)置與細化管理，重點區(qū)域圖則實現(xiàn)了從規(guī)劃編制到實施的全流程覆蓋，為鄉(xiāng)村建設(shè)提供了有力支撐。

3.3.3 預(yù)留增補圖則

預(yù)留增補圖則通過彈性設(shè)計和用途兼容機制，顯著增強了規(guī)劃的靈活性與適應(yīng)性。其適用范圍涵蓋村民居住、公共服務(wù)設(shè)施、公用設(shè)施、零星分布的鄉(xiāng)村文旅設(shè)施、重要產(chǎn)業(yè)項目，以及其他經(jīng)營性用地斑塊等。預(yù)留增補圖則詳細規(guī)定了用地邊界、性質(zhì)、強度及風(fēng)貌等關(guān)鍵要素，同時明確了特定條件下用地的轉(zhuǎn)換規(guī)則，以實現(xiàn)土地資源的高效利用。預(yù)留增補圖則的核心價值在于為規(guī)劃實施提供彈性空間，避免因規(guī)劃剛性導(dǎo)致資源浪費或發(fā)展受限，并為村莊產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、人口流動等動態(tài)變化預(yù)留空間，從而助力鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展[7]。

3.3.4 建設(shè)指引圖則

建設(shè)指引圖則以“左圖右則\"形式呈現(xiàn)，左側(cè)為集中建設(shè)區(qū)域的空間布局圖，右側(cè)則分為五大版塊，確保規(guī)劃的可操作性與系統(tǒng)性。其中，核心指標(biāo)版塊承接上位規(guī)劃的管控要求，為規(guī)劃實施提供基礎(chǔ)依據(jù)；設(shè)施配置版塊明確各類設(shè)施的分布、規(guī)模及編碼，確保資源合理配置；開空間版塊通過界定“四至范圍”及負面清單，保護公共資源不被侵占，同時強化建設(shè)管控；近期建設(shè)項目版塊細化建設(shè)內(nèi)容與時序，確保規(guī)劃分階段落實；設(shè)計引導(dǎo)版塊則提出庭院布局、建筑限高等具體設(shè)計要求，以提升村莊風(fēng)貌。

4“規(guī)則 + 圖則\"管控體系應(yīng)用成效

在“規(guī)則”層面，合肥市通過明確“三區(qū)三線”底線管控要求，結(jié)合村莊分類布局和土地綜合整治，構(gòu)建了自上而下的縱向傳導(dǎo)機制。這種機制不僅保障了規(guī)劃目標(biāo)的統(tǒng)一性與系統(tǒng)性，還通過“規(guī)劃留白”與“彈性指標(biāo)”設(shè)計，為鄉(xiāng)村發(fā)展提供了靈活性。例如，合肥市針對村莊建設(shè)用地規(guī)模和生態(tài)保護紅線的剛性管控，預(yù)留機動指標(biāo)和點位預(yù)控，有效應(yīng)對了規(guī)劃實施中的不確定性。這種“剛性 + 彈性\"的模式，既確保了規(guī)劃的約束力，又為鄉(xiāng)村多樣化發(fā)展提供了空間，顯著提高了規(guī)劃的可操作性與適應(yīng)性。

在“圖則”層面，合肥市通過“單元一區(qū)塊一地塊”分層級圖則設(shè)計，實現(xiàn)了對重點建設(shè)地區(qū)的精準(zhǔn)管控。例如，針對農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和集體經(jīng)營性建設(shè)用地需求，合肥市引入規(guī)劃管控圖則，細化用地布局并提出開發(fā)強度、公共設(shè)施配套等控制指標(biāo)，確保了重點項目的精準(zhǔn)落地。同時，合肥市通過“一村七圖\"等簡明直觀的圖則形式，將村莊規(guī)劃轉(zhuǎn)化為村民易懂的成果，增強了村民的參與感和認同感。這種“規(guī)則 + 圖則”的綜合應(yīng)用模式，不僅提升了規(guī)劃的實施效率，還為鄉(xiāng)村地區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展提供了有力支撐，形成了可復(fù)制、可推廣的鄉(xiāng)村規(guī)劃經(jīng)驗。

5總結(jié)與展望

在以高質(zhì)量發(fā)展和精細化治理為導(dǎo)向的存量更新時期，合肥市村莊規(guī)劃的功能管控方式逐步從傳統(tǒng)的靜態(tài)藍圖式“規(guī)劃管理\"轉(zhuǎn)向更為多元、彈性的“圖則 + 規(guī)則\"治理模式。合肥市已基本形成了“一則三冊\"規(guī)則體系，并通過“鄉(xiāng)村單元一重點區(qū)域一預(yù)留增補一建設(shè)指引\"多層級圖則編制手段，有效實現(xiàn)從宏觀到微觀的規(guī)劃目標(biāo)落實。

然而，合肥市在村莊規(guī)劃過程中仍面臨復(fù)雜性高、流程煩瑣、末端執(zhí)行困難等問題。因此，合肥市村莊規(guī)劃層面管控的技術(shù)手段和制度工具仍在持續(xù)完善中。未來探索的重點在于立足日漸多元的鄉(xiāng)村振興項目需求，兼顧政府有序管理、市場實施運作、社會公益保障等多方訴求，進一步完善不同層級的編制技術(shù)和傳導(dǎo)路徑，處理好不同階段多方主體的“責(zé)-權(quán)”關(guān)系，維系好剛性公共利益和彈性市場需求之間的動態(tài)平衡。

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[7]袁源，趙小風(fēng)，趙雲(yún)泰，等.國土空間規(guī)劃體系下村莊規(guī)劃編制的分級謀劃與縱向傳導(dǎo)研究[J].城市規(guī)劃學(xué)刊，2020（6）：43-48.

（欄目編輯：劉靜雅 張士依翟媛媛）