地方政府預(yù)算績效評價(jià)存在的問題及建議

馬海亮/文

在當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)由高速發(fā)展轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，財(cái)政支出的規(guī)模在不斷擴(kuò)大，財(cái)政收入?yún)s沒有同比例增加，財(cái)政收支的矛盾也在日益激化。 在政府帶頭過緊日子的背景下，各級政府要思考如何利用有限的資金創(chuàng)造更大的價(jià)值，以確保各項(xiàng)公共服務(wù)要求有序落實(shí)。 在這一背景下，預(yù)算績效被越來越多的地方政府所重視。 政府在使用資金環(huán)節(jié)中形成以績效為目標(biāo)的管理措施，關(guān)注資金使用的效益。 但是，地方政府在實(shí)施預(yù)算績效評價(jià)環(huán)節(jié)還存在一定不足，存在顧此失彼的情況。 文章對地方政府預(yù)算績效評價(jià)進(jìn)行分析，認(rèn)為預(yù)算績效評價(jià)是地方政府管理的重點(diǎn)，如何通過科學(xué)的預(yù)算績效評價(jià)措施來營造良好的管理氛圍，對地方政府提高財(cái)政資金使用效益，確保各項(xiàng)工作有序執(zhí)行具有一定價(jià)值。

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)由高速發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型。 為提高資金使用效益，地方政府要形成以績效為導(dǎo)向的預(yù)算模式。預(yù)算績效評價(jià)這一概念在當(dāng)前被越來越多的地方政府所重視。 在實(shí)施預(yù)算績效評價(jià)環(huán)節(jié)，從中央到地方要逐步形成對預(yù)算績效評價(jià)體系的探索，通過全面實(shí)施預(yù)算績效評價(jià)體系，確保預(yù)算績效管理工作的要求按照預(yù)期目標(biāo)順序執(zhí)行。 但是，在推行預(yù)算績效評價(jià)環(huán)節(jié)還存在一定的問題，不利于讓地方政府的資金發(fā)揮最大效益。 在這一背景下，文章探討預(yù)算績效評價(jià)的要求，論述地方政府如何通過預(yù)算績效評價(jià)建立全方位、全覆蓋的管理體系，對地方政府的發(fā)展具有一定的參考意義。

地方政府預(yù)算績效評價(jià)存在的問題

基礎(chǔ)管理活動(dòng)存在問題

地方政府在實(shí)施預(yù)算績效評價(jià)環(huán)節(jié)中，基礎(chǔ)管理要求地方政府高度重視各級人員參與預(yù)算績效評價(jià)工作，落實(shí)配合要求，對預(yù)算績效管理工作進(jìn)行合理協(xié)調(diào)。 但是當(dāng)前部分地方政府在預(yù)算績效評價(jià)環(huán)節(jié)中，由于評價(jià)工作相對較復(fù)雜，部分地方政府對預(yù)算績效評價(jià)的重視度不足，預(yù)算績效評價(jià)環(huán)節(jié)中難以實(shí)現(xiàn)全員配合及參與，所存在的問題導(dǎo)致預(yù)算績效評價(jià)工作難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。

對預(yù)算績效評價(jià)的重視度不足

實(shí)施預(yù)算績效評價(jià)要求在全社會(huì)范圍內(nèi)形成重視預(yù)算績效評價(jià)的氛圍。 但是部分地方政府對預(yù)算績效評價(jià)環(huán)節(jié)宣傳不足，沒有在社會(huì)范圍內(nèi)形成對預(yù)算績效評價(jià)體系的充分重視。

預(yù)算績效評價(jià)過程控制不到位

預(yù)算績效評價(jià)過程主要是要從設(shè)定預(yù)算績效目標(biāo)，直至完成績效評價(jià)的全環(huán)節(jié)。 部分地方政府在實(shí)施預(yù)算績效評價(jià)環(huán)節(jié)時(shí)評價(jià)過程的管理不規(guī)范，沒有通過設(shè)置完善的評價(jià)體系對各環(huán)節(jié)工作事項(xiàng)進(jìn)行全面、細(xì)致評價(jià)，評價(jià)流程的要求執(zhí)行不到位，評價(jià)環(huán)節(jié)中還存在薄弱之處，影響預(yù)算績效評價(jià)工作的開展。

不注重評價(jià)反饋與溝通

部分地方政府在完成預(yù)算績效評價(jià)之后，沒有結(jié)合評價(jià)的結(jié)果與相關(guān)責(zé)任主體進(jìn)行溝通。 由于在預(yù)算績效評價(jià)的環(huán)節(jié)中反饋與溝通不到位，各主體不了解自身工作的不足，不利于預(yù)算績效評價(jià)發(fā)揮對問題的整改作用。

預(yù)算績效評價(jià)環(huán)節(jié)缺乏監(jiān)督

當(dāng)前，我國預(yù)算績效評價(jià)環(huán)節(jié)中的監(jiān)督體系還不全面，沒有結(jié)合預(yù)算績效管理工作全過程的實(shí)際特點(diǎn)建立完善的監(jiān)督措施，評價(jià)環(huán)節(jié)即使存在問題也無法在第一時(shí)間被處理。

地方政府預(yù)算績效評價(jià)的建議

優(yōu)化基礎(chǔ)活動(dòng)

1.健全預(yù)算績效制度體系

當(dāng)前，預(yù)算績效管理體系改革還處于起步階段，很多地方?jīng)]有形成對預(yù)算績效評價(jià)工作的認(rèn)識。 在未來預(yù)算績效評價(jià)工作要步入法制化軌道，就要建立健全法律法規(guī)體系。地方政府要按照新預(yù)算法的要求，根據(jù)預(yù)算績效評價(jià)工作標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置完善的預(yù)算績效評價(jià)制度，結(jié)合預(yù)算績效評價(jià)工作實(shí)際現(xiàn)狀，探索出規(guī)范的、科學(xué)的且具有適應(yīng)性的預(yù)算績效評價(jià)辦法，合理配置各類資源，充分發(fā)揮預(yù)算的作用，體現(xiàn)出資金在公共服務(wù)方面的作用。 通過分析當(dāng)?shù)貙?shí)際，構(gòu)建適合地方的預(yù)算績效評價(jià)體系，確保預(yù)算績效評價(jià)具有科學(xué)性、權(quán)威性，并通過建立完善的內(nèi)部協(xié)調(diào)制度，確保預(yù)算績效評價(jià)環(huán)節(jié)中各項(xiàng)管理制度更加科學(xué)。

2.建立專業(yè)能力強(qiáng)的預(yù)算績效評價(jià)隊(duì)伍

在當(dāng)前地方預(yù)算績效管理體系不斷發(fā)展背景下，專業(yè)人才素養(yǎng)難以跟上時(shí)代發(fā)展要求。 為解決這一現(xiàn)狀，在未來要加強(qiáng)預(yù)算績效評價(jià)隊(duì)伍的建設(shè)，邀請專業(yè)人才參與其中，開展預(yù)算績效評價(jià)工作。 政府可以讓人大代表、政協(xié)委員、社會(huì)專家等組成專家?guī)欤瑢︻A(yù)算績效評價(jià)工作的績效目標(biāo)設(shè)定、評價(jià)指導(dǎo)等環(huán)節(jié)明確予以配合，同時(shí)可以讓第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)參與其中，建立競聘制方式，邀請第三方中介機(jī)構(gòu)充分參與預(yù)算績效評價(jià)，提高績效評價(jià)結(jié)果的公正性與評價(jià)流程的合理性。

重視預(yù)算績效評價(jià)

1.加大對預(yù)算績效評價(jià)工作的重視力度

預(yù)算績效評價(jià)工作是否能夠發(fā)揮應(yīng)有作用，在很大程度上取決于人員是否具有專業(yè)素養(yǎng)。 在實(shí)施預(yù)算績效管理環(huán)節(jié)，地方政府要營造全民參與預(yù)算績效評價(jià)工作的氛圍。 如地方政府可以通過利用新媒體等工具，對預(yù)算績效評價(jià)工作相關(guān)理論進(jìn)行宣傳，并通過知識競賽等方式加大各級人員對各項(xiàng)管理工作的重視力度。 同時(shí)，地方政府要在單位宣傳預(yù)算工作要求，向各單位普及預(yù)算績效評價(jià)工作知識，讓單位能夠合理使用預(yù)算資金，避免出現(xiàn)資金浪費(fèi)。

2.通過培訓(xùn)提高人員對預(yù)算績效的重視

地方政府在預(yù)算績效評價(jià)環(huán)節(jié)，要對預(yù)算績效評價(jià)工作有充分的認(rèn)識。 在大力推進(jìn)預(yù)算績效評價(jià)背景下，單位要加強(qiáng)配套的培訓(xùn)計(jì)劃，使管理體系得到有序執(zhí)行。 如可以通過由財(cái)政部門組織牽頭相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)班，邀請專家授課方式，形成完善的學(xué)習(xí)及培訓(xùn)體系，確保人員掌握預(yù)算績效評價(jià)工作要求。

優(yōu)化預(yù)算績效評價(jià)過程

1.構(gòu)建完善的指標(biāo)庫

預(yù)算績效評價(jià)作為一項(xiàng)系統(tǒng)性工作，要求評價(jià)指標(biāo)可操作、可達(dá)成。 通過建立完善的評價(jià)指標(biāo)體系，根據(jù)預(yù)算績效評價(jià)實(shí)際特點(diǎn)，合理確定評價(jià)指標(biāo)環(huán)節(jié)中支出指標(biāo)和效益指標(biāo)，讓各項(xiàng)指標(biāo)盡可能完善，能夠盡可能體現(xiàn)預(yù)算績效實(shí)際狀態(tài)，并根據(jù)預(yù)算績效指標(biāo)庫，按照公共服務(wù)、公共安全、教育等不同維度形成多樣化預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)體系。 同時(shí)設(shè)定的預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)要能夠全方位收集不同類別數(shù)據(jù)，在建立規(guī)范的評價(jià)指標(biāo)基礎(chǔ)上，根據(jù)不同類別財(cái)政支出事項(xiàng)，按照規(guī)范、統(tǒng)一的要求，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際特點(diǎn)，建立合理的評價(jià)措施，進(jìn)一步關(guān)注會(huì)議、培訓(xùn)、設(shè)備購置等不同項(xiàng)目的指標(biāo)，讓指標(biāo)庫能夠充分反映出財(cái)政支出要求，以確保預(yù)算績效評價(jià)能夠獲得良好的效果，達(dá)到提高預(yù)算績效管理水平的目標(biāo)。 同時(shí)各地方政府要根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，構(gòu)建預(yù)算績效指標(biāo)庫，使預(yù)算績效指標(biāo)更加合理。

2.合理執(zhí)行預(yù)算績效評價(jià)

在實(shí)施預(yù)算績效評價(jià)環(huán)節(jié)，涉及財(cái)政部門、預(yù)算部門、第三方機(jī)構(gòu)、地方人大等相關(guān)主題。 財(cái)政部門及預(yù)算部門開展的評價(jià)屬于內(nèi)部評價(jià)，要合理設(shè)定評價(jià)指標(biāo)、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評價(jià)方法。 合理分析績效目標(biāo)，以客觀、公正視角分析預(yù)算支出的效果。 對第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評價(jià)環(huán)節(jié)，第三方機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立主體，能夠確保評價(jià)工作科學(xué)、獨(dú)立，讓結(jié)果更具有公信力。地方人大屬于國家權(quán)力機(jī)關(guān)，要嚴(yán)格按照各項(xiàng)政策法規(guī)監(jiān)督各單位預(yù)算績效評價(jià)情況，解決評價(jià)環(huán)節(jié)中存在的問題。 首先，預(yù)算績效內(nèi)部評價(jià)環(huán)節(jié)要求政府部門指導(dǎo)，財(cái)政部門組織各部門實(shí)施，根據(jù)設(shè)定的預(yù)算績效目標(biāo)有序?qū)嵤┰u價(jià)，讓評價(jià)指標(biāo)及評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)更合理。 在自評環(huán)節(jié)中要求財(cái)政部門組織項(xiàng)目單位進(jìn)行自評，在完成自評之后報(bào)送自評結(jié)果，對自評結(jié)果落實(shí)相應(yīng)整改意見及監(jiān)督機(jī)制，確保評價(jià)工作所發(fā)現(xiàn)的各類問題能夠第一時(shí)間得到處理與解決。 其次，優(yōu)化第三方的外部評價(jià)機(jī)制。 第三方機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立機(jī)構(gòu)，不會(huì)站在政府視角開展評價(jià)工作，且第三方機(jī)構(gòu)與政府之間沒有任何關(guān)聯(lián)，開展評價(jià)環(huán)節(jié)要關(guān)注第三方獨(dú)立性的特點(diǎn)。 在評價(jià)隊(duì)伍建設(shè)、評價(jià)信息分析等環(huán)節(jié)，地方政府要充分關(guān)注第三方價(jià)值。 從資金分配的視角來看，第三方機(jī)構(gòu)可以由地方財(cái)政統(tǒng)一聘請，讓第三方機(jī)構(gòu)形成競爭的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立性，以有序?qū)嵤┰u價(jià)活動(dòng)。 在提高政府部門公信力的同時(shí)，確保評價(jià)工作規(guī)范化。 再次，實(shí)現(xiàn)上下聯(lián)動(dòng)的評價(jià)措施。隨著近年來預(yù)算績效管理等一系列重大政策的實(shí)施，地方政府在預(yù)算績效評價(jià)環(huán)節(jié)可能存在人員能力不足等一系列問題，可能給預(yù)算績效評價(jià)工作帶來負(fù)面影響。 為解決相關(guān)問題，在實(shí)施預(yù)算績效評價(jià)環(huán)節(jié)，要形成上下聯(lián)動(dòng)評價(jià)機(jī)制，由省級部門發(fā)揮牽頭作用，地方政府發(fā)揮銜接作用，以確保能夠解決預(yù)算績效評價(jià)環(huán)節(jié)的評價(jià)力量不足、評價(jià)過程中由于資料不齊全而產(chǎn)生偏差等問題。

加強(qiáng)評價(jià)反饋與溝通

1.建立對預(yù)算績效目標(biāo)的跟蹤管理機(jī)制

預(yù)算績效管理要求在管理環(huán)節(jié)中，充分關(guān)注財(cái)政資金使用的狀態(tài)，合理分析預(yù)算績效目標(biāo)確定要求，做到對績效目標(biāo)的跟蹤監(jiān)管。 預(yù)算績效跟蹤作為一種事中控制的手段，能夠監(jiān)控各單位是否按照績效要求合理利用資金，減少資金浪費(fèi)問題，并提高資金使用效率。 在預(yù)算績效評價(jià)體系開展環(huán)節(jié)，充分關(guān)注績效的跟蹤監(jiān)控，確保財(cái)政部門所負(fù)責(zé)審核的各項(xiàng)支出得到控制，并對項(xiàng)目單位有足夠的了解，形成對各項(xiàng)目資金的充分管理。 同時(shí)，財(cái)政部門要加強(qiáng)和項(xiàng)目執(zhí)行部門的協(xié)調(diào)與溝通，對項(xiàng)目需要執(zhí)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)落實(shí)具體控制標(biāo)準(zhǔn)。 部門要建立實(shí)時(shí)監(jiān)控機(jī)制，根據(jù)預(yù)算績效評價(jià)工作情況全面分析不同類別資金監(jiān)控要求。 在預(yù)算執(zhí)行過程中存在異議時(shí)，第一時(shí)間和預(yù)算單位進(jìn)行聯(lián)系，要求預(yù)算單位對相關(guān)問題作出解釋及詳細(xì)說明。 同時(shí)對財(cái)政支出的過程要落實(shí)跟蹤監(jiān)控機(jī)制，全方位分析與掌握資金管理工作狀況的基礎(chǔ)上，形成合理的分析及跟蹤機(jī)制，確保預(yù)算績效管理工作中的各環(huán)節(jié)工作問題得到第一時(shí)間處理和解決，達(dá)到提高資金管理效益的目標(biāo)。

2.強(qiáng)調(diào)預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用要求

在預(yù)算績效評價(jià)環(huán)節(jié)，評價(jià)結(jié)果應(yīng)用能夠促進(jìn)政府部門規(guī)范財(cái)政資金使用流程，優(yōu)化地方政府支出環(huán)節(jié)，確保各類財(cái)政資金得到有序使用，并緩解財(cái)政收支矛盾，提高地方政府公信力。 地方政府要建立完善的反饋機(jī)制，強(qiáng)調(diào)對評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用。 在實(shí)施預(yù)算績效評價(jià)環(huán)節(jié)，要重視評價(jià)結(jié)果應(yīng)用的要求，將評價(jià)結(jié)果作為下一年度預(yù)算編制的依據(jù)，并不斷完善各項(xiàng)制度體系，促使評價(jià)環(huán)節(jié)管理更加科學(xué)、規(guī)范。 如對沒有按時(shí)上報(bào)預(yù)算績效目標(biāo)單位，不考慮其預(yù)算編制。 對沒有按時(shí)提交預(yù)算自評報(bào)告的單位，在后續(xù)不撥付資金。 通過建立相應(yīng)的監(jiān)督約束機(jī)制，確保各單位嚴(yán)格按照要求開展自評。 同時(shí)財(cái)政部門要定期對各單位的評價(jià)報(bào)告進(jìn)行抽查，分析各單位是否存在應(yīng)付了事現(xiàn)象。 對于存在應(yīng)付了事的相關(guān)主體予以通報(bào)，并及時(shí)停止相關(guān)項(xiàng)目資金的撥付。 通過對預(yù)算績效評價(jià)環(huán)節(jié)中存在的問題進(jìn)行匯總的方式，確保各類問題第一時(shí)間得到優(yōu)化和控制，達(dá)到強(qiáng)化評價(jià)結(jié)果應(yīng)用效果及對各類事項(xiàng)約束力的目標(biāo)。

3.建立科學(xué)的問責(zé)制

為確保預(yù)算績效工作要求得到有效執(zhí)行，要建立花錢必問效、無效必問責(zé)的模式，充分強(qiáng)調(diào)問責(zé)要求。 通過健全問責(zé)制，能夠倒逼政府部門嚴(yán)格按照預(yù)算管理工作，實(shí)現(xiàn)對工作流程的嚴(yán)格控制，并按照問責(zé)要求建立獎(jiǎng)懲并重的管理模式。 在預(yù)算管理工作環(huán)節(jié)中，如果由于個(gè)人工作問題產(chǎn)生的資金使用問題，還要形成相應(yīng)的責(zé)任追究措施，確保各類存在的問題第一時(shí)間得到處理和控制。

對評價(jià)環(huán)節(jié)開展監(jiān)督

1.充分強(qiáng)調(diào)地方人大的監(jiān)督作用

地方人大相對于同級政府有法定監(jiān)督權(quán)，地方人大對預(yù)算績效評價(jià)工作進(jìn)行監(jiān)督環(huán)節(jié)，其立場不同于政府部門，可以組織社會(huì)各界專業(yè)人士參與其中。 在預(yù)算績效評價(jià)環(huán)節(jié)，由地方人大參與監(jiān)督，能夠有效提高政府公信力，但是當(dāng)前在預(yù)算績效管理環(huán)節(jié)，地方人大監(jiān)督還主要是在資金審計(jì)問題、資金使用范圍等方面，沒有充分關(guān)注到資金利用率，也沒有認(rèn)識到資金管理工作價(jià)值。 在未來，為了有序推進(jìn)預(yù)算績效評價(jià)工作的執(zhí)行，要形成完善的監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)調(diào)績效目標(biāo)的跟蹤要求，建立全過程的跟蹤評價(jià)措施，對預(yù)算績效管理環(huán)節(jié)事項(xiàng)要明確監(jiān)督的要求，強(qiáng)調(diào)資金使用效率性、經(jīng)濟(jì)性，有序指導(dǎo)單位預(yù)算績效目標(biāo)執(zhí)行，并強(qiáng)調(diào)對各類事項(xiàng)的檢查、控制作用。

2.公開預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果

在預(yù)算績效評價(jià)之后，通過適當(dāng)實(shí)施公開的方式有助于對預(yù)算績效評價(jià)工作中的相關(guān)要求形成監(jiān)督機(jī)制。 如對社會(huì)公眾較為關(guān)注的民生等績效評價(jià)結(jié)果予以重點(diǎn)公開，并在公開環(huán)節(jié)中根據(jù)政府部門規(guī)定明確具體公開要求。 通過公開的方式，社會(huì)公眾了解預(yù)算績效評價(jià)情況，并加強(qiáng)社會(huì)公眾對預(yù)算管理的監(jiān)督作用，讓各單位重視自身資金使用效率以及滿足社會(huì)公眾知情權(quán)，讓社會(huì)公眾對預(yù)算績效管理工作進(jìn)行監(jiān)督和控制。

近年來，預(yù)算績效評價(jià)這一概念被地方政府所重視，通過預(yù)算績效評價(jià)促進(jìn)地方將財(cái)政資金發(fā)揮最大效益。 地方政府在實(shí)施預(yù)算績效評價(jià)環(huán)節(jié)中，要認(rèn)識到財(cái)政資金管理工作中各環(huán)節(jié)的要求，充分關(guān)注績效評價(jià)流程的要點(diǎn)，并通過形成合理的評價(jià)措施，形成對各類工作全面、詳盡的分析，確保預(yù)算工作任務(wù)順利執(zhí)行。 未來地方政府在實(shí)施預(yù)算績效評價(jià)環(huán)節(jié)，除了本文所探討的相關(guān)要點(diǎn)，還要進(jìn)一步完善預(yù)算績效管理體系，實(shí)施更加完善的管理措施，讓財(cái)政資金發(fā)揮應(yīng)有的效益。