國家自創(chuàng)區(qū)科技創(chuàng)新政策評價指標(biāo)體系構(gòu)建研究*

王一丹，石書玲

（天津商業(yè)大學(xué)，天津 300134）

以習(xí)近平同志為核心的黨中央始終高度重視科技創(chuàng)新工作，把科技創(chuàng)新擺在國家發(fā)展全局的核心位置?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》指出，“堅(jiān)持創(chuàng)新在我國現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位，把科技自立自強(qiáng)作為國家發(fā)展戰(zhàn)略支撐”。為推動自主創(chuàng)新和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，國務(wù)院批復(fù)設(shè)立國家自主創(chuàng)新示范區(qū)（以下簡稱“國家自創(chuàng)區(qū)”）作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“排頭兵”，進(jìn)一步健全科技創(chuàng)新體制機(jī)制。國家自創(chuàng)區(qū)是引領(lǐng)我國創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的示范區(qū)和支撐高質(zhì)量發(fā)展的先行區(qū)。隨著北京中關(guān)村、武漢東湖、上海張江等首批國家自創(chuàng)區(qū)可復(fù)制、可推廣經(jīng)驗(yàn)的獲得，截至2022 年末，全國已累計(jì)設(shè)立國家自創(chuàng)區(qū)23 個，在助力國家高水平科技自立自強(qiáng)方面發(fā)揮著絕對的創(chuàng)新引領(lǐng)作用?？萍紕?chuàng)新為區(qū)域持續(xù)提升競爭力提供了保障，而促進(jìn)區(qū)域科技創(chuàng)新發(fā)展最直接的動力則是科技創(chuàng)新政策，其政策制定的合理性對實(shí)現(xiàn)國家自創(chuàng)區(qū)戰(zhàn)略目標(biāo)起著決定性作用。各國家自創(chuàng)區(qū)批準(zhǔn)設(shè)立后，為推動創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，各級政府以政策創(chuàng)新作為核心任務(wù)和重要抓手，制定出臺了一系列與國家自創(chuàng)區(qū)科技創(chuàng)新相關(guān)的政策。然而，當(dāng)前國家自創(chuàng)區(qū)在創(chuàng)新政策制定中仍存在如下不足：一是政策條文缺乏創(chuàng)新性和突破性；二是政策務(wù)實(shí)性不強(qiáng)，落地難度大；三是政策系統(tǒng)性較差，缺乏統(tǒng)籌安排，“碎片化”現(xiàn)象較為突出。因此，本文從國家自創(chuàng)區(qū)設(shè)立的特殊性出發(fā)，對科技創(chuàng)新政策內(nèi)容主體類型進(jìn)行劃分和梳理，構(gòu)建出三維度國家自創(chuàng)區(qū)科技創(chuàng)新政策評價指標(biāo)體系。這對我國未來國家自創(chuàng)區(qū)科技創(chuàng)新政策制定與國家創(chuàng)新體系建設(shè)提供了理論框架和實(shí)踐參考，同時便于政府依靠科技創(chuàng)新推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，保證各方創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)主體實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展。

1 文獻(xiàn)綜述

1.1 科技創(chuàng)新政策評價體系研究

政策作為一種制度安排與規(guī)則設(shè)計(jì)，對其進(jìn)行評價一直都是學(xué)術(shù)界的研究熱點(diǎn)與難點(diǎn)。早期國外對政策評價以實(shí)證主義研究為主，從Suchman[1]的5 類評估開始，到后來Poland[2]提出的“三E”評估分類架構(gòu)，再到Wollmann[3]的經(jīng)典政策評價。近年來，國外學(xué)者進(jìn)入后實(shí)證主義政策評價研究，Susana[4]建立了系統(tǒng)導(dǎo)向型科技創(chuàng)新政策評價框架，從政策覆蓋率、時效性和專業(yè)性等方面對歐盟成員國發(fā)布的科技創(chuàng)新政策進(jìn)行量化對比和評價。

國內(nèi)學(xué)者關(guān)于科技創(chuàng)新政策評價的研究大致有兩種思路：一是構(gòu)建政策評價指標(biāo)體系，并結(jié)合實(shí)證對其效果進(jìn)行評價。張雅嫻等[5]、郭強(qiáng)[6]基于Rothwell 等[7]對科技創(chuàng)新政策工具的劃分標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建了投入政策、需求政策和環(huán)境政策3 個層面的政策評估指標(biāo)體系。胡凱等[8]建立了技術(shù)創(chuàng)新政策滿意度評價指標(biāo)體系，用模糊綜合評價法衡量技術(shù)創(chuàng)新各子政策和總體政策的滿意度。趙菁奇等[9]構(gòu)建了技術(shù)創(chuàng)新能力比較指標(biāo)體系，并運(yùn)用灰色關(guān)聯(lián)度法評價長三角的技術(shù)創(chuàng)新政策效果。二是政策本身的評價，以政策文本內(nèi)容為切入點(diǎn)進(jìn)行定量分析。劉會武等[10]提出評價目的、創(chuàng)新活動、時間尺度的創(chuàng)新政策三維分析框架。彭記生等[11]從政策力度、政策措施和政策目標(biāo)等視角構(gòu)建創(chuàng)新政策量化評估模型，客觀評估中國科技政策。張煒等[12]從創(chuàng)新政策協(xié)同度、政策強(qiáng)度和政策完善度對創(chuàng)新政策進(jìn)行量化評估。張永安等[13]通過構(gòu)建PMC 指數(shù)模型，深度挖掘并量化國務(wù)院創(chuàng)新政策。

1.2 國家自創(chuàng)區(qū)科技創(chuàng)新政策評價研究

由于國家自創(chuàng)區(qū)是我國特色概念，在學(xué)術(shù)上國外對此研究基本處于空白。我國學(xué)者對國家自創(chuàng)區(qū)評價的研究，主要圍繞兩方面展開：一是通過建立科學(xué)的評價體系來評價國家自創(chuàng)區(qū)科技創(chuàng)新能力。林善泉等[14]構(gòu)建空間評價模型，評價珠三角國家自創(chuàng)區(qū)的區(qū)域創(chuàng)新能力。馬宗國等[15]構(gòu)建了國家自創(chuàng)區(qū)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級評價指標(biāo)體系，并運(yùn)用層次分析法（AHP）-熵權(quán)組合賦權(quán)模型進(jìn)行實(shí)證研究。二是對國家自創(chuàng)區(qū)科技創(chuàng)新政策進(jìn)行評價。代利娟等[16]、李燕萍等[17]分別就武漢東湖國家自創(chuàng)區(qū)的科技金融政策、中關(guān)村和武漢東湖國家自創(chuàng)區(qū)的人才政策進(jìn)行深入剖析。石書玲[18]以系統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論為基礎(chǔ)，構(gòu)建了國家自創(chuàng)區(qū)創(chuàng)新政策體系的系統(tǒng)性模型，并從先行先試視角對國家自創(chuàng)區(qū)創(chuàng)新政策體系各領(lǐng)域的創(chuàng)新政策元和內(nèi)在結(jié)構(gòu)進(jìn)行了綜合性設(shè)計(jì)。張秀峰等[19]從研發(fā)質(zhì)量視角分析了國家自創(chuàng)區(qū)政策試點(diǎn)對國家高新區(qū)研發(fā)創(chuàng)新績效的影響。

2 國家自創(chuàng)區(qū)科技創(chuàng)新政策評價指標(biāo)體系的構(gòu)建

對國家自創(chuàng)區(qū)科技創(chuàng)新政策評價的核心是通過建立科學(xué)、客觀、全面的評價指標(biāo)體系來衡量政策體系是否合理。評價指標(biāo)體系的科學(xué)性和合理性是對國家自創(chuàng)區(qū)科技創(chuàng)新政策進(jìn)行科學(xué)有效評價的前提，也是避免主觀片面性、引導(dǎo)各級政府調(diào)整完善國家自創(chuàng)區(qū)相關(guān)政策和制定新發(fā)展戰(zhàn)略的重要依據(jù)。

2.1 構(gòu)建原則

科技創(chuàng)新政策的評價既是系統(tǒng)性工程，又是動態(tài)連續(xù)變化的過程。研究依據(jù)以下原則，構(gòu)建國家自創(chuàng)區(qū)科技創(chuàng)新政策評價指標(biāo)體系。

1）科學(xué)性、系統(tǒng)性原則。評價指標(biāo)選取應(yīng)能體現(xiàn)國家自創(chuàng)區(qū)科技創(chuàng)新政策的現(xiàn)狀，確保數(shù)據(jù)來源的權(quán)威性與真實(shí)性，并運(yùn)用科學(xué)方法從多維度對科技創(chuàng)新能力的影響因素進(jìn)行考量，剔除不敏感指標(biāo)數(shù)據(jù)，構(gòu)建系統(tǒng)的評價指標(biāo)體系。

2）客觀性原則。指標(biāo)選取要能夠客觀反映國家自創(chuàng)區(qū)科技創(chuàng)新政策發(fā)展?fàn)顩r，在科技創(chuàng)新政策評估中采取客觀評價方法。

3）可操作性。運(yùn)用科技創(chuàng)新政策指標(biāo)體系進(jìn)行評估時，所選取的評價方法要有可操作性。由于海量數(shù)據(jù)增加了評估時的復(fù)雜度與工作量，因此在能全面體現(xiàn)國家自創(chuàng)區(qū)科技創(chuàng)新政策的前提下，盡量簡化數(shù)據(jù)。

4）可比性。為便于不同主體在不同國家自創(chuàng)區(qū)科技創(chuàng)新政策指標(biāo)間做縱向?qū)Ρ群蜋M向?qū)Ρ?，?yīng)選取既能代表國家自創(chuàng)區(qū)科技創(chuàng)新政策一致性，又能體現(xiàn)某國家自創(chuàng)區(qū)的獨(dú)特性的政策指標(biāo)。

5）可代表性。可代表性指構(gòu)建政策評價體系時，因可選指標(biāo)眾多，評價指標(biāo)選擇時應(yīng)有代表性，并能正確體現(xiàn)國家自創(chuàng)區(qū)科技創(chuàng)新政策成效。

2.2 評價指標(biāo)體系構(gòu)建

基于上述指標(biāo)構(gòu)建原則，本文借鑒張煒等[12]學(xué)者的研究，確定了國家自創(chuàng)區(qū)科技創(chuàng)新政策評價的3 個維度：科技創(chuàng)新政策創(chuàng)新力度、科技創(chuàng)新政策完善度、科技創(chuàng)新政策協(xié)同度；構(gòu)建了9 個二級指標(biāo)以及24 個三級指標(biāo)。構(gòu)建的國家自創(chuàng)區(qū)科技創(chuàng)新政策評價指標(biāo)體系見表1。

表1 國家自創(chuàng)區(qū)科技創(chuàng)新政策評價指標(biāo)體系構(gòu)建

該評價指標(biāo)體系全面覆蓋了國家自創(chuàng)區(qū)科技創(chuàng)新政策文件的內(nèi)容和信息。

2.3 指標(biāo)闡釋

2.3.1 科技創(chuàng)新政策創(chuàng)新力度

基于國家自創(chuàng)區(qū)先行先試的特色，需要科技創(chuàng)新政策創(chuàng)新力度主要表現(xiàn)為創(chuàng)新政策是否能夠有效發(fā)揮作用，國家自創(chuàng)區(qū)科技創(chuàng)新政策實(shí)施力度和科技創(chuàng)新政策內(nèi)容本身是否具有突破性。政策創(chuàng)新力度能綜合反映政府對科技創(chuàng)新的重視程度。在創(chuàng)新政策工具分類的研究中，Rothwell 等[7]將科技創(chuàng)新政策工具分為供給面、需求面與環(huán)境面的三分法在學(xué)術(shù)界獲得普遍認(rèn)同，本文對國家自創(chuàng)區(qū)科技創(chuàng)新政策創(chuàng)新力度的二級評價指標(biāo)構(gòu)建亦按照此分類法。

供給導(dǎo)向科技創(chuàng)新政策是指政府從創(chuàng)新要素供給的視角帶動供給市場，推動國家自創(chuàng)區(qū)創(chuàng)新成果產(chǎn)出、促進(jìn)創(chuàng)新活動的政策。要素投入政策指政府給予國家自創(chuàng)區(qū)研發(fā)、科技成果轉(zhuǎn)化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的資金和土地的支持政策；人才建設(shè)政策指與人才培養(yǎng)有關(guān)的人才引進(jìn)、教育培訓(xùn)、激勵考核和人才基礎(chǔ)環(huán)境建設(shè)等多項(xiàng)支持政策；技術(shù)支持政策指給為政府和企業(yè)提供技術(shù)咨詢輔導(dǎo)，促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化以及保障科技基礎(chǔ)設(shè)施的支持政策；公共服務(wù)政策指為國家自創(chuàng)區(qū)的科技發(fā)展與成果轉(zhuǎn)化所提供的配套服務(wù)平臺，如高新技術(shù)園區(qū)、重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、科技孵化器、眾創(chuàng)空間等建設(shè)與管理有關(guān)的支持政策。

需求導(dǎo)向科技創(chuàng)新政策是指政府通過政策引導(dǎo)企業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新，激發(fā)其創(chuàng)新活力，減少產(chǎn)品需求市場的不確定性，以影響市場來驅(qū)動創(chuàng)新。政府采購政策指對國家自創(chuàng)區(qū)科技產(chǎn)品與服務(wù)的大宗采購政策，如放寬政購事項(xiàng)評審辦法、對科技服務(wù)與自主創(chuàng)新產(chǎn)品采取優(yōu)先采購政策；服務(wù)外包政策是國家自創(chuàng)區(qū)研發(fā)項(xiàng)目招標(biāo)與管理政策的總稱，主要包括項(xiàng)目招標(biāo)、基金項(xiàng)目、科技計(jì)劃項(xiàng)目的管理辦法；貿(mào)易促進(jìn)政策指國家自創(chuàng)區(qū)科技產(chǎn)品服務(wù)在出口合同提供融資、擔(dān)保和保險等方面的政策支持，鼓勵內(nèi)外資企業(yè)與研發(fā)機(jī)構(gòu)開展合作及其他促進(jìn)科技交易的支持政策；國際合作政策指各國家自創(chuàng)區(qū)間科技合作項(xiàng)目、共同出資進(jìn)行聯(lián)合研發(fā)、促進(jìn)科技人員交流和合作示范以及科技外交和國際科技創(chuàng)新合作各項(xiàng)重點(diǎn)工作的支持政策。

環(huán)境支持科技創(chuàng)新政策是指政府通過營造有利于創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的市場環(huán)境來影響創(chuàng)新驅(qū)動要素和創(chuàng)新活動的政策，并在創(chuàng)新活動中主要起到潛移默化的滲透作用。稅收優(yōu)惠政策指激勵科技創(chuàng)新活動所采取的稅費(fèi)減免以及退稅、退費(fèi)政策，包括投入加計(jì)扣除、高科技進(jìn)口免稅、高新技術(shù)產(chǎn)品出口退稅及其他退費(fèi)政策；科技金融支持政策是科技創(chuàng)新與金融創(chuàng)新進(jìn)一步融合的結(jié)果，主要包括科技金融服務(wù)平臺的搭建、創(chuàng)新服務(wù)供給、在科技金融服務(wù)品種創(chuàng)新和創(chuàng)新產(chǎn)品利用方面給予政策支持；創(chuàng)新生態(tài)文化建設(shè)政策指為吸引創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)載體和人才入駐創(chuàng)新生態(tài)文化建設(shè)而提供的政策支持，包括鼓勵創(chuàng)新的園區(qū)文化及產(chǎn)業(yè)集群文化的建設(shè)與培育、對創(chuàng)新所需的園區(qū)生產(chǎn)性服務(wù)給予支持；科技管理與科技市場綜合治理政策指為規(guī)范國家自創(chuàng)區(qū)科研管理和科技市場秩序，提供良好科研生態(tài)、對科技市場進(jìn)行綜合治理等方面的支持政策，其中包括規(guī)范科技管理和科研資金使用政策、科研激勵政策以及規(guī)范科研轉(zhuǎn)化與技術(shù)轉(zhuǎn)移等政策，公平交易、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、科技市場監(jiān)管、反壟斷與市場風(fēng)險控制的政策。

2.3.2 科技創(chuàng)新政策完善度

科技創(chuàng)新政策完善度是指政策有效信息的充分性，以供給、需求為導(dǎo)向和以環(huán)境支持為核心的科技創(chuàng)新政策主體內(nèi)容數(shù)量是否完備。國家自創(chuàng)區(qū)科技創(chuàng)新政策中包含政策內(nèi)容的主體個數(shù)占該科技創(chuàng)新政策中最多能夠包含政策內(nèi)容的主體數(shù)量比重。比重越高，科技創(chuàng)新政策中的有效信息越完善，即創(chuàng)新政策措施越健全、有力，從而政策目標(biāo)越容易實(shí)現(xiàn)，越能夠綜合反映科技創(chuàng)新政策有效發(fā)揮作用的大小。其二級指標(biāo)構(gòu)建與政策創(chuàng)新力度的二級指標(biāo)構(gòu)建原則相同，劃分為供給導(dǎo)向科技創(chuàng)新政策完善度、需求導(dǎo)向科技創(chuàng)新政策完善度和環(huán)境支持科技創(chuàng)新政策完善度。

2.3.3 科技創(chuàng)新政策協(xié)同度

科技創(chuàng)新政策協(xié)同度是指為達(dá)到共同政策目標(biāo)而產(chǎn)生的協(xié)同程度，評估各類科技創(chuàng)新政策的具體內(nèi)容是否同步、是否協(xié)調(diào)一致。主要表現(xiàn)在供給導(dǎo)向型、需求導(dǎo)向型和環(huán)境支持型三方面的國家自創(chuàng)區(qū)科技創(chuàng)新政策兩兩間政策強(qiáng)度的有效協(xié)同，即供給與需求之間科技創(chuàng)新政策協(xié)同度、需求與環(huán)境之間科技創(chuàng)新政策協(xié)同度、環(huán)境與供給之間科技創(chuàng)新政策協(xié)同度。協(xié)同度越高，越有利于國家自創(chuàng)區(qū)科技創(chuàng)新政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。由于不同部門以及不同類型政策之間的協(xié)同程度嚴(yán)重影響政策作用的有效發(fā)揮，因此政策協(xié)同度是評價科技創(chuàng)新政策內(nèi)容的重要指標(biāo)。

3 研究結(jié)論及意義

在具體開展國家自創(chuàng)區(qū)科技創(chuàng)新政策的評價中，很多學(xué)者都試圖以不同視角、標(biāo)準(zhǔn)和框架來評估科技創(chuàng)新政策，但總體來看，多是面向結(jié)果，側(cè)重于科技創(chuàng)新政策執(zhí)行后效果的評價，忽略了對政策內(nèi)容的評價，導(dǎo)致評價結(jié)果較為片面和不準(zhǔn)確。為此，本文創(chuàng)造性地從政策創(chuàng)新力度、政策完善度以及政策協(xié)同度3 個維度構(gòu)建國家自創(chuàng)區(qū)科技創(chuàng)新政策評價指標(biāo)體系，旨在為未來政策優(yōu)化與設(shè)計(jì)提供參考。