基于NATPI分析框架的江西省科研院所發(fā)展政策演進(jìn)研究

譚淋露 唐蓉 廖佑晶 李斌

摘 要：【目的】對(duì)2000年以來(lái)江西省頒布的涉及科研院所科技活動(dòng)的政策進(jìn)行研究，以期幫助政府更好地規(guī)劃科研院所科技活動(dòng)，激勵(lì)科技創(chuàng)新，促進(jìn)科研院所發(fā)展?！痉椒ā亢Y選江西省2000年以來(lái)104份科研院所發(fā)展相關(guān)政策文本，參照NATPI政策分析框架從政策發(fā)文數(shù)量、政策發(fā)布主體、政策類型、政策力度、政策工具5個(gè)方面對(duì)政策文本內(nèi)容及其演進(jìn)趨勢(shì)進(jìn)行分析。【結(jié)果】政策發(fā)文數(shù)量呈整體上升趨勢(shì)；中共江西省委、江西省財(cái)政廳、江西省政府、江西省科技廳是發(fā)文的核心主體，但聯(lián)合發(fā)文頻率低；政策類型多樣，但法規(guī)規(guī)章較少，政策力度偏弱；政策工具使用頻率不高?！窘Y(jié)論】針對(duì)這些問(wèn)題，提出了加強(qiáng)發(fā)文主體間合作、加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、增強(qiáng)政策力度、優(yōu)化政策工具組合的建議，以期提升科研院所發(fā)展能力，完善科技創(chuàng)新體系。

關(guān)鍵詞：江西??；科研院所；科技政策；政策演進(jìn)

中圖分類號(hào)：F204? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ?文章編號(hào)：1003-5168（2024）05-0142-05

DOI：10.19968/j.cnki.hnkj.1003-5168.2024.05.030

Research on the Evolution of Development Policies? of Scientific Research Institutes in Jiangxi Province Based On The NATPI Analysis Framework

TAN Linlu TANG Rong LIAO Youjing LI Bin

（Jiangxi Institute of Science and Technology Information， Nanchang 330000， China）

Abstract： [Purposes] The study of policies involving the scientific and technological activities of research motivate can help them better regulate the scientific and technological activities of research institutes， motivate scientific and technological innovation， and promote the development of research institutes.[Methods] This paper screens 104 policy texts related to the development of scientific research institutes in Jiangxi Province， and analyzes the content of the policy texts and their evolution trends from five aspects， namely， the number of policy documents， the policy issuing body， the type of policy， the strength of the policy， and the policy tools， with reference to the NATPI policy analysis framework. [Findings] It is found that the number of policy releases shows an overall upward trend; Jiangxi Provincial Committee of the Communist Party of China， Jiangxi Provincial Department of Finance， Peoples Government of Jiangxi Province， and Science and Technology Department of Jiangxi Province are the core subjects of releases， but most of the releases have low frequency of joint releases; the types of policies are diversified but there are fewer regulations and rules， and the strengths of policies are weak; and the frequency of use of policy tools is not even. [Conclusions]In response to these problems， suggestions are made to strengthen cooperation among issuing bodies， enhance top-level involvement， strengthen policy strength and optimize the combination of policy tools， with a view to promoting the enhancement of the development capacity of scientific research institutes and the improvement of the scientific and technological innovation system.

Keywords：Jiangxi Province； research institutes； science and technology policy； policy evolution

0 引言

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已進(jìn)入轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要時(shí)期，技術(shù)創(chuàng)新是推動(dòng)現(xiàn)代化建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展的核心驅(qū)動(dòng)力?？蒲性核翘峁┕部萍挤?wù)的核心力量，是區(qū)域創(chuàng)新體系的重要組成部分，在推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用［1］?？蒲性核萍蓟顒?dòng)政策的出臺(tái)與實(shí)施，能夠規(guī)范科技活動(dòng)，激勵(lì)科技創(chuàng)新，促進(jìn)科研院所發(fā)展。

國(guó)內(nèi)關(guān)于科研院所發(fā)展的研究主要是對(duì)科研院所改革發(fā)展的歷程梳理、績(jī)效評(píng)價(jià)、外部環(huán)境與內(nèi)部制度4個(gè)方面進(jìn)行總體分析。李哲［2］梳理了科研機(jī)構(gòu)的由來(lái)及發(fā)展歷史，回顧了過(guò)去幾十年的發(fā)展變遷過(guò)程，提出了科研機(jī)構(gòu)未來(lái)發(fā)展的思路。邱丹逸［3］構(gòu)建了公益類科研院所績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。柳燕和張珍［4］分析了江蘇地方科研機(jī)構(gòu)的發(fā)展現(xiàn)狀，提出了加大科研投入力度、加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)等對(duì)策建議。羅麗娜［5］分析了在科研經(jīng)費(fèi)管理中存在的問(wèn)題，從建立尊重科研生態(tài)的科研經(jīng)費(fèi)新型管理體制等方面提出優(yōu)化科研院所科研經(jīng)費(fèi)管理建議。關(guān)于科研院所發(fā)展的研究眾多，但對(duì)科研院所尤其是地方科研院所發(fā)展的相關(guān)政策進(jìn)行的專項(xiàng)研究較少。

目前有關(guān)科技政策的相關(guān)研究主要涉及科技政策文本量化、實(shí)施效果評(píng)價(jià)等方面。仲為國(guó)等［6］從政策力度、政策目標(biāo)與政策措施維度提出了政策量化的標(biāo)準(zhǔn)操作手冊(cè)。張洋［7］構(gòu)建了“政策主體、政策工具、政策目標(biāo)”的政策分析框架，分析了四川省科技創(chuàng)新政策并實(shí)證評(píng)估其實(shí)施效果。邢曉康［8］基于LAD主題模型，從產(chǎn)業(yè)維度、創(chuàng)新價(jià)值鏈、政策工具維度，分析了陜西省科技創(chuàng)新政策。盡管有關(guān)科技政策的研究眾多，但系統(tǒng)研究政策演進(jìn)的成果較少，且大多是以全國(guó)為分析單元，針對(duì)江西省相關(guān)政策的演進(jìn)研究尚屬空白。

綜上所述，本文對(duì)2000年以來(lái)江西省頒布的104份科研院所發(fā)展相關(guān)政策文本進(jìn)行分析、歸納，總結(jié)現(xiàn)有政策體系的演進(jìn)規(guī)律與結(jié)構(gòu)特征，發(fā)現(xiàn)其中存在的問(wèn)題，并提出完善建議，以期能夠提升江西省科研院所發(fā)展能力，完善科技創(chuàng)新體系。

1 分析框架與政策文本整理

1.1 分析框架

本文參考范澳和廖翼［9］提出的NATPI分析框架對(duì)江西省科研院所發(fā)展政策體系及演進(jìn)展開(kāi)研究。NATPI分析框架含義見(jiàn)表1。

1.2 政策文本收集與整理

考慮到政策文本數(shù)據(jù)的可獲得性和完整性，本文檢索時(shí)間范圍為2000年1月1日至今。在北大法寶網(wǎng)與江西省各政府部門官方網(wǎng)站進(jìn)行全面檢索，數(shù)據(jù)檢索式核心短語(yǔ)為“科研院所”“科研單位”“科研機(jī)構(gòu)”“科研人員”“創(chuàng)新”等。

經(jīng)過(guò)初步檢索，共得到江西省出臺(tái)的相關(guān)政策樣本670份，其中省級(jí)部門出臺(tái)的政策樣本393份。為提高政策的準(zhǔn)確性和代表性，按照以下原則進(jìn)行樣本政策選?。阂皇前l(fā)文機(jī)構(gòu)為縣、市級(jí)地方政府的，政策參差不齊，代表性和權(quán)威性較差，本文不予采納。二是篩除復(fù)函、批復(fù)、公示等具體事務(wù)性公文。三是不選取涉及具體行業(yè)具體領(lǐng)域的政策，如林業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通業(yè)、醫(yī)療行業(yè)等。根據(jù)以上政策文本的選取策略進(jìn)行初步篩選，最終共得到有效政策樣本104份。

2 江西省科研院所發(fā)展政策演進(jìn)分析

2.1 政策發(fā)文數(shù)量演進(jìn)（Number）

政策發(fā)文數(shù)量演進(jìn)情況如圖1所示。對(duì)篩選出的104份政策文本進(jìn)行整理后發(fā)現(xiàn)，涉及江西省科研院所發(fā)展的相關(guān)政策總體呈上升趨勢(shì)。特別是2016年、2018年、2021年這三年的政策年發(fā)文量一直維持在較高水平，高達(dá)到11項(xiàng)。

2.2 政策發(fā)布主體演進(jìn)（Authorities）

對(duì)相關(guān)政策的發(fā)文主體進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，結(jié)果見(jiàn)表2。由表2可知，江西省科研院所改革發(fā)展相關(guān)政策涉及多個(gè)發(fā)布主體。在所有省級(jí)政府部門中，共有18個(gè)省級(jí)政府部門發(fā)布過(guò)相關(guān)政策文件，其中11個(gè)政府部門的政策發(fā)布數(shù)量在2份以上，5個(gè)部門的政策發(fā)布數(shù)量在10份以上。

從具體發(fā)文主體來(lái)看，政策發(fā)文數(shù)量主要與部門權(quán)威性和職責(zé)關(guān)聯(lián)性有關(guān)。發(fā)文最多的是江西省政府（含其下屬辦公廳）；其次是江西省科技廳，二者發(fā)文量高于其他政府部門，是制定和發(fā)布相關(guān)政策的主力；江西省人社廳（包含撤銷的“江西省人事廳”）和江西省財(cái)政廳二者的發(fā)文量緊隨其后，均超過(guò)10份。

在聯(lián)合發(fā)文方面，如表3所示，共有27份政策文件由2個(gè)（含）以上發(fā)文主體聯(lián)合發(fā)布，共涉及15個(gè)發(fā)文主體。繪制發(fā)文主體的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系如圖2所示，圖2中方點(diǎn)代表發(fā)文主體，連線代表聯(lián)合發(fā)文，線的粗細(xì)代表聯(lián)合發(fā)文頻率。

由圖2可知，中共江西省委和江西省政府是聯(lián)合發(fā)文較多的兩個(gè)主體，且?guī)缀醪慌c其他部門聯(lián)合發(fā)文，可見(jiàn)在需要聯(lián)合發(fā)布的改革發(fā)展政策中，黨政聯(lián)合是最常見(jiàn)的政策發(fā)布形式，可以較好地保障政策的貫徹落實(shí)。共有15個(gè)發(fā)文單位參與了27份相關(guān)政策的發(fā)布，占所有政策的25.96%，其中以江西省財(cái)政廳、江西省科技廳、江西省人社廳聯(lián)合發(fā)文次數(shù)較多，其他單位聯(lián)合發(fā)文次數(shù)較少，易造成政出多門、政策執(zhí)行協(xié)調(diào)力弱等問(wèn)題。

2.3 政策文本類型演進(jìn)（Type）

對(duì)相關(guān)科技政策種類進(jìn)行統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)共有8種類型，統(tǒng)計(jì)結(jié)果見(jiàn)表4。由表4可知，2000年以來(lái)，江西省出臺(tái)涉及科研院所改革發(fā)展影響較重大的“決定”類政策較少，僅有4項(xiàng)；而引導(dǎo)科研院所創(chuàng)新朝特定方向發(fā)展的“意見(jiàn)”類政策最多，且這類政策多由省委和省政府聯(lián)合發(fā)文，或省政府單獨(dú)發(fā)文，具備較高的政策效力；此外指導(dǎo)具體科研院所改革發(fā)展工作的工作性政策文件較多，從宏觀管理辦法、規(guī)劃，到具體的方案、措施，都有涉及，其中較多的是“管理辦法”和“方案”類政策。

2.4 政策力度演進(jìn)（Instrument）

政策力度能夠直接影響政策對(duì)實(shí)施對(duì)象的影響力和約束力，頒布機(jī)構(gòu)的級(jí)別越高、數(shù)量越多，越能代表政策實(shí)施力度［9］。按照政策的位階及效力排序，從高到低可分為：地方性法規(guī)和政府規(guī)章、地方規(guī)范性文件、地方工作性文件。

當(dāng)前政策更多的是“意見(jiàn)”“管理辦法”“方案”“通知”之類的地方規(guī)范性文件與工作性文件，而出臺(tái)的“條例”僅有4條，占所有政策的3.8%，由此體現(xiàn)出政策體系的效力和權(quán)威性有待進(jìn)一步提升。

2.5 政策工具演進(jìn)（Power）

科技政策的政策工具研究相對(duì)成熟。本文借鑒Rothwell和Zegyeld［10］的分類方法，將政策工具從供給型、需求型與環(huán)境型3個(gè)維度進(jìn)行劃分，并結(jié)合政策特點(diǎn)，參考借鑒已有研究基礎(chǔ)對(duì)政策工具類別進(jìn)行細(xì)分調(diào)整。

政策工具頻數(shù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果見(jiàn)表5。從使用情況來(lái)看，供給型政策工具共使用319次（占43.63%）；環(huán)境型政策工具共使用371次（占50.76%）；使用次數(shù)最少的是需求型政策工具，共41次（占5.61%）。相較而言，政府更注重利用供給型政策工具為科研院所相關(guān)科技活動(dòng)提供支持，運(yùn)用環(huán)境型政策工具的滲透和影響作用營(yíng)造良好氛圍，而忽視了需求型政策工具的拉動(dòng)作用。各政策工具內(nèi)部使用頻率也極其不均。供給型政策工具內(nèi)部，團(tuán)隊(duì)與人才培養(yǎng)使用頻率為24.62%，達(dá)到供給型政策工具的56.42%。環(huán)境型政策工具內(nèi)部，法規(guī)管理使用頻率為21.07%，完善機(jī)制使用頻率為14.91%，分別達(dá)到環(huán)境型政策工具的41.52%與29.38%。其余政策工具使用頻率均遠(yuǎn)低于團(tuán)隊(duì)與人才培養(yǎng)、法規(guī)管理與完善機(jī)制，在10%以下。

3 結(jié)論及建議

基于NATPI分析框架對(duì)2000年以來(lái)江西省發(fā)布的104份科研院所發(fā)展政策文本進(jìn)行分析，得到以下結(jié)論：政策發(fā)文數(shù)量呈總體上升的趨勢(shì)，特別是2014年以后相關(guān)政策的年發(fā)文量一直維持在較高水平。從政策制定主體來(lái)看，共涉及18個(gè)發(fā)文主體，多個(gè)發(fā)文主體之間多次聯(lián)合發(fā)文，中共江西省委、江西省政府、江西省財(cái)政廳、江西省科技廳是發(fā)文的核心主體，但大部分發(fā)文主體聯(lián)合發(fā)文頻率低，易造成政出多門、執(zhí)行協(xié)調(diào)力弱的問(wèn)題。從政策類型來(lái)看，“意見(jiàn)”類政策最多，且這類政策多由省委和省政府聯(lián)合發(fā)文，或省政府單獨(dú)發(fā)文。其次管理辦法、方案也較多，規(guī)劃、條例等其他類型較少。從政策力度來(lái)看，當(dāng)前政策更多是地方規(guī)范性文件與工作性文件，缺少?gòu)?qiáng)力度政策文本。從政策工具來(lái)看，供給型與環(huán)境型政策工具使用頻率較高，分別為43.63%與50.76%；需求型政策工具使用頻率偏低，僅5.61%，忽視了需求型政策工具的拉動(dòng)作用。

針對(duì)以上結(jié)論，提出以下建議：各發(fā)文主體需加強(qiáng)支持與合作力度，提高合作效率與范圍，增強(qiáng)政策文本間協(xié)同度及完善度；發(fā)文主體要加強(qiáng)科研院所發(fā)展政策體系的頂層設(shè)計(jì)，重視引導(dǎo)型政策對(duì)操作型政策的牽動(dòng)作用，增強(qiáng)政策力度；協(xié)調(diào)各政策工具搭配使用的比例，重視需求型政策工具對(duì)科技創(chuàng)新活動(dòng)的拉動(dòng)作用，以需促研，優(yōu)化政策工具組合。

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