洛陽(yáng)市農(nóng)村基層治理研究

摘要：黨的二十大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)基層治理的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持將依法治理、造福群眾作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，提升了農(nóng)村基層政權(quán)的治理能力建設(shè)水平，為構(gòu)建共建共治共享的城鄉(xiāng)基層治理格局譜寫了新的篇章。以洛陽(yáng)市農(nóng)村基層治理為例，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程不斷加快，城鄉(xiāng)立體化治理規(guī)劃也在穩(wěn)步推進(jìn)，但從細(xì)節(jié)上來(lái)看，還存在基層治理技術(shù)單一、政策落實(shí)不到位、治理人才短缺等問(wèn)題，需要鄉(xiāng)村管理人員加大力度，從思想、人才、方法、政策等方面積極探索解決農(nóng)村基層治理的有效舉措，為洛陽(yáng)市打造城鄉(xiāng)一體化新格局鋪就新的道路。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；基層治理；洛陽(yáng)市

黨的十九大明確提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這是黨中央立足我國(guó)國(guó)情農(nóng)情，在這個(gè)歷史階段作出的重大戰(zhàn)略部署，在我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展史上具有里程碑意義。對(duì)于農(nóng)村地區(qū)而言，要想實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，首先需要解決農(nóng)村治理問(wèn)題，而農(nóng)村治理問(wèn)題又是國(guó)家治理體系中最重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，其是國(guó)家治理的重要組成部分，也是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容，在鄉(xiāng)村社會(huì)的持續(xù)健康發(fā)展等方面發(fā)揮著重要作用。河南洛陽(yáng)自2020年?duì)巹?chuàng)全國(guó)首批市域社會(huì)治理創(chuàng)新試點(diǎn)城市以來(lái)，積極探索基層治理改革工作，認(rèn)真總結(jié)改革開(kāi)放以來(lái)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村基層治理的成效及經(jīng)驗(yàn)，深刻認(rèn)知現(xiàn)有農(nóng)村基層治理體系的不足，提出了一些新思想和新舉措，為推動(dòng)河南實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化做出了良好示范[1]。

1 洛陽(yáng)市農(nóng)村基層治理的重要性

1.1 有利于落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕，這20字的總要求反映了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的豐富內(nèi)涵，涵蓋了農(nóng)村村民生產(chǎn)生活的多個(gè)方面。其中，基層治理是滿足村民生存與發(fā)展的基本要素。做好農(nóng)村基層治理工作，能有效促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動(dòng)村民生活富裕，提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平，為村民創(chuàng)設(shè)良好的生活環(huán)境。而這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落實(shí)的具體體現(xiàn)。同時(shí)，農(nóng)村基層治理工作包含的內(nèi)容十分繁雜，有關(guān)部門應(yīng)從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生產(chǎn)、教育等多領(lǐng)域全面關(guān)注農(nóng)村變化情況，著重針對(duì)不合理之處進(jìn)行改革調(diào)整，為鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展提供良好的治理環(huán)境[2]。由此可見(jiàn)，農(nóng)村基層治理與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之間存在密切聯(lián)系，深入開(kāi)展農(nóng)村基層治理工作是促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的舉措。

1.2 有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化

在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的新征程中，社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)發(fā)生了轉(zhuǎn)變，人民群眾的美好生活需要成為社會(huì)發(fā)展和基層治理工作的重要參考因素。加之，黨和國(guó)家一直以來(lái)都十分重視城鄉(xiāng)基層治理工作，并充分肯定了基層治理與社會(huì)治理能力和治理體系目標(biāo)之間的重要關(guān)系，在此背景下，積極構(gòu)建完善的基層治理現(xiàn)代化體系迫在眉睫。在農(nóng)村地區(qū)健全社會(huì)治理服務(wù)體系，不斷深化基層治理的建設(shè)目標(biāo)，能夠突破以往單一化的農(nóng)村社區(qū)治理模式，構(gòu)建協(xié)商治理、三治融合治理、放權(quán)式治理以及服務(wù)型治理等多元治理的新體系，有助于改變?nèi)藗儗?duì)農(nóng)村治理的固有看法，加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)的現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)[3]。

1.3 有利于提升農(nóng)村民眾幸福感

隨著鄉(xiāng)村治理工作的不斷推進(jìn)，鄉(xiāng)村的整體風(fēng)貌發(fā)生了顯著變化，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展、基層民主逐步深化、人居環(huán)境狀況明顯改善，這對(duì)于長(zhǎng)期生活在農(nóng)村地區(qū)的群眾而言，無(wú)疑增強(qiáng)了其幸福感和歸屬感。同時(shí)，2020年以來(lái)，洛陽(yáng)市農(nóng)村地區(qū)不斷健全社會(huì)治理服務(wù)，加快農(nóng)村智慧化、現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化建設(shè)，與城市之間的差距不斷縮小，許多城市居民被吸引到農(nóng)村地區(qū)旅游、居住，這一變化不僅弱化了大眾對(duì)農(nóng)村地區(qū)的固有認(rèn)知，而且還為群眾留守鄉(xiāng)村、建設(shè)鄉(xiāng)村描繪了美好藍(lán)圖，極大地提升了群眾的使命感和幸福感。

2 洛陽(yáng)市農(nóng)村基層治理的經(jīng)驗(yàn)

2.1 繼續(xù)深化鄉(xiāng)村治理法治化

鄉(xiāng)村治理法治化是農(nóng)村基層治理模式科學(xué)構(gòu)建和鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的重要基礎(chǔ)[4]。近年來(lái)，洛陽(yáng)市為深化農(nóng)村基層治理工作，不斷加強(qiáng)農(nóng)村法治機(jī)構(gòu)建設(shè)，逐步建立起了較為完善的法律服務(wù)監(jiān)督體系。具體來(lái)說(shuō)，河南省洛陽(yáng)市明確規(guī)定了保障婦女法治權(quán)益、村民直接參與村級(jí)重大事務(wù)的決策事項(xiàng)，嚴(yán)格按照“四議兩公開(kāi)”的工作做法，發(fā)揮黨支部會(huì)議、村民會(huì)議的參與和監(jiān)督作用，切實(shí)保障了村民的合法權(quán)益。與此同時(shí)，洛陽(yáng)市部分農(nóng)村地區(qū)在政府職能上還建立健全了村級(jí)法律服務(wù)機(jī)構(gòu)，為村民提供了較為全面、專業(yè)的法律服務(wù)，有效提高了政務(wù)服務(wù)效率[5]。

2.2 充分尊重農(nóng)民主體地位

治理理論強(qiáng)調(diào)多元主體的共同參與，而農(nóng)民主體作為農(nóng)村基層治理的中堅(jiān)力量，在推動(dòng)基層治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，肩負(fù)著不容忽視的使命[6]。洛陽(yáng)市在農(nóng)村基層治理工作中，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)村主體的積極性，在教育引導(dǎo)和示范引領(lǐng)上做了實(shí)際貢獻(xiàn)。比如開(kāi)展了公民意識(shí)教育活動(dòng)、先進(jìn)事跡學(xué)習(xí)活動(dòng)，同時(shí)在保障村民基本權(quán)利上，還完善了村民會(huì)議、村情民意懇談會(huì)及“三級(jí)民事委”等形式，切實(shí)保障了廣大村民直接參與民主決策的基本權(quán)利。

3 洛陽(yáng)市農(nóng)村基層治理的現(xiàn)實(shí)梗阻

3.1 主體思想認(rèn)知較為薄弱

從洛陽(yáng)市農(nóng)村基層治理情況來(lái)看，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村地區(qū)的主體在思想認(rèn)知上對(duì)基層治理了解較少，重視程度不夠。他們較少安排專業(yè)人士下鄉(xiāng)開(kāi)展主題宣傳教育活動(dòng)，也較少組織村民集中開(kāi)展基層治理教育培訓(xùn)，致使村內(nèi)群眾的治理意識(shí)較為薄弱。同時(shí)，農(nóng)村主體大多是以務(wù)農(nóng)為生的農(nóng)民，他們的文化水平普遍不高，主要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖等活動(dòng)，對(duì)于鄉(xiāng)村基層治理工作的開(kāi)展不夠重視，對(duì)相關(guān)政策文件的解讀不夠深入，因此，治理意識(shí)相對(duì)薄弱。

3.2 基層治理技術(shù)手段單一

當(dāng)前，洛陽(yáng)市部分農(nóng)村地區(qū)基層主體的治理模式和服務(wù)模式比較單一，仍然以傳統(tǒng)的人力管理為主，對(duì)大數(shù)據(jù)、智慧城市、電子政務(wù)等平臺(tái)了解不多，較少采取多元化、智能化的措施推動(dòng)基層的信息化治理改革工作，影響了社會(huì)治理成效[7]。同時(shí)，面對(duì)數(shù)字技術(shù)帶來(lái)的沖擊，許多農(nóng)村地區(qū)雖然已經(jīng)增設(shè)了數(shù)字黨建、云黨課等平臺(tái)，但是在管理手段上仍然采用傳統(tǒng)的口口相傳、開(kāi)會(huì)研討等方式，使得線上平臺(tái)成為形式化的管理工具，未能將其靈活運(yùn)用，影響了基層治理工作成效的顯現(xiàn)[8]。

3.3 基層治理政策落實(shí)度低

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)基層治理體系更加完善，關(guān)于扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)政策持續(xù)推出，但這些政策在各地區(qū)農(nóng)村的落實(shí)效果確參差不齊，直接影響了農(nóng)村基層社會(huì)的現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程。以河南省洛陽(yáng)市為例，當(dāng)?shù)卣m然制定了較為完善的農(nóng)村基層治理的政策文件，但其具體的執(zhí)行力度不夠，部分基層管理者也未結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況開(kāi)展工作，只是片面套用其他地區(qū)的優(yōu)秀治理做法，導(dǎo)致治理效果不佳，政策落實(shí)的準(zhǔn)確度有所偏差。另外，基層治理要求建立網(wǎng)格化管理格局，進(jìn)行精細(xì)化管理，但是當(dāng)?shù)夭糠洲r(nóng)村地區(qū)的工作開(kāi)展仍然采用傳統(tǒng)的模式，對(duì)政策的落實(shí)度還有待提升。

3.4 基層治理人才較為缺乏

城市化建設(shè)進(jìn)程進(jìn)一步提高了城市的虹吸能力，但同時(shí)也給農(nóng)村地區(qū)的人才資源造成了不利影響，農(nóng)村與城市在高素質(zhì)人才方面呈現(xiàn)出比例失衡的狀態(tài)。從2019年全國(guó)人口變動(dòng)情況來(lái)看，洛陽(yáng)市常住人口占河南省人口的比重在不斷增加，農(nóng)村外流指數(shù)不斷上升。這說(shuō)明城市吸引流動(dòng)人口的力度和能力不斷增強(qiáng)。農(nóng)村地區(qū)人口逐漸減少，這在一定程度上造成了農(nóng)村基層社會(huì)治理的不確定性。除此之外，農(nóng)村地區(qū)多數(shù)為留守老人和兒童，這部分群體在基層治理方面缺乏專業(yè)知識(shí)和過(guò)硬的管理技能，很少參與村內(nèi)事務(wù)，也很少對(duì)村內(nèi)干部的管理事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督和參與，長(zhǎng)此以往，不利于基層治理的科學(xué)合理發(fā)展。

3.5 社會(huì)主體聯(lián)動(dòng)效果不足

各項(xiàng)活動(dòng)的落實(shí)需要依靠社會(huì)主體的有力支持，如此才能持續(xù)提升社會(huì)工作效能。但洛陽(yáng)市部分農(nóng)村地區(qū)在開(kāi)展農(nóng)村基層治理過(guò)程中，雖然積極發(fā)揮了地域優(yōu)勢(shì)和人才優(yōu)勢(shì)，但是在多元主體的聯(lián)動(dòng)合作上卻存在不緊密的問(wèn)題。一些企業(yè)、團(tuán)體機(jī)構(gòu)等社會(huì)主體對(duì)農(nóng)村基層治理的了解不夠深入，對(duì)相關(guān)部門開(kāi)展的治理工作配合度不高，致使基層治理工作的開(kāi)展進(jìn)展緩慢。而且當(dāng)?shù)仄髽I(yè)參與農(nóng)村治理的積極性也不高，村企聯(lián)動(dòng)效果不明顯，不利于農(nóng)村基層治理效率的提高[9]。

4 洛陽(yáng)市農(nóng)村基層治理的有效路徑

4.1 注重基層群眾教育

鄉(xiāng)村振興背景下，洛陽(yáng)市農(nóng)村基層治理工作還需注重加強(qiáng)基層群眾的思想教育，增強(qiáng)其思想意識(shí)。具體來(lái)說(shuō)，基層組織可定期在村內(nèi)組織一些關(guān)于基層治理的政策宣講會(huì)、理論主題教育、有獎(jiǎng)競(jìng)賽等活動(dòng)，重點(diǎn)圍繞村內(nèi)存在的生態(tài)建設(shè)問(wèn)題、村風(fēng)村貌建設(shè)問(wèn)題、社會(huì)治理問(wèn)題、經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題等情況進(jìn)行討論，對(duì)提供可行建議的群眾給予鼓勵(lì)性獎(jiǎng)品，與此吸引群眾積極參與思想教育培訓(xùn)活動(dòng)。同時(shí)，還可邀請(qǐng)專家學(xué)者下鄉(xiāng)開(kāi)展社會(huì)治理的政策解讀活動(dòng)，為群眾解決一些關(guān)于治理上的困惑和難題，做好思想疏導(dǎo)和教育引導(dǎo)工作，滿足基層群眾的現(xiàn)實(shí)要求，增強(qiáng)村民參與社會(huì)治理的意識(shí)。

4.2 推動(dòng)數(shù)字化治理

在新一輪科技革命的浪潮下，社會(huì)各領(lǐng)域都開(kāi)展了數(shù)字化改革之路的探索，農(nóng)村基層治理工作也不例外。洛陽(yáng)市農(nóng)村地區(qū)在基層治理工作中，需創(chuàng)設(shè)“數(shù)字+”的治理新形態(tài)。比如，可將每次的民主協(xié)商結(jié)果公示于村內(nèi)微信公眾號(hào)、村級(jí)官方網(wǎng)站中，公開(kāi)接受群眾的監(jiān)督，推動(dòng)民主協(xié)商工作的智慧化發(fā)展。同時(shí)，依托大數(shù)據(jù)開(kāi)展村內(nèi)日常事務(wù)交流，以“共享黨課”為抓手開(kāi)展在線學(xué)習(xí)、線上討論、共享學(xué)習(xí)等活動(dòng)，提升群眾對(duì)數(shù)字化基層治理的工作熱情；要著力研發(fā)村內(nèi)統(tǒng)一的移動(dòng)終端、辦公OA平臺(tái)等多媒體終端媒介，實(shí)現(xiàn)治理資源的快速優(yōu)化與配置，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的信息化發(fā)展。

4.3 構(gòu)建監(jiān)督機(jī)制

從洛陽(yáng)市農(nóng)村基層治理的整體情況來(lái)看，由于部分農(nóng)村地區(qū)的群眾學(xué)歷水平較低、對(duì)治理工作的認(rèn)識(shí)度不夠、對(duì)村內(nèi)事務(wù)的執(zhí)行度和完成度也不高，致使基層治理工作成效不夠顯著。因此，在實(shí)際工作中，農(nóng)村地區(qū)還需建立健全監(jiān)督機(jī)制，村“兩委”需落實(shí)監(jiān)管效能，對(duì)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)、生態(tài)宜居、民風(fēng)民俗、權(quán)益保護(hù)等做好制度宣講和法規(guī)監(jiān)督，定期開(kāi)展批評(píng)與自我批評(píng)活動(dòng)，以此在村內(nèi)構(gòu)建良好的監(jiān)督氛圍。同時(shí)還可借助數(shù)字技術(shù)，將管理者的任務(wù)、成績(jī)納入年度考核指標(biāo)中，便于群眾進(jìn)行監(jiān)督。另外，村“兩委”干部還可以組織定期的村內(nèi)輪值，檢查是否存在違反村規(guī)民約、違反村民自治制度的行為，以此強(qiáng)化農(nóng)村的基層治理效果。

4.4 培育復(fù)合技能人才

培育農(nóng)村治理人才是農(nóng)村開(kāi)展基層治理工作的重中之重。具體來(lái)說(shuō)，一方面需要培育好農(nóng)村現(xiàn)有人才隊(duì)伍。比如，基層干部應(yīng)定期組織村內(nèi)種糧大戶、留守的青壯年群體積極參與基層治理等課程；邀請(qǐng)農(nóng)村有威望的老人作為監(jiān)督者和引導(dǎo)者，帶領(lǐng)群體實(shí)現(xiàn)自主管理。另一方面，基層干部還可與社會(huì)企業(yè)、高校等主體合作，吸引外來(lái)專家學(xué)者、專業(yè)骨干下鄉(xiāng)為群眾普及基層管理的一些政策和舉措，重點(diǎn)培育農(nóng)村青壯年群體，以此來(lái)聚集農(nóng)村人才力量，補(bǔ)齊農(nóng)村人才不足的短板，切實(shí)解決治理人才短缺問(wèn)題[10]。

4.5 調(diào)動(dòng)社會(huì)主體參與

農(nóng)村基層治理工作是一項(xiàng)社會(huì)性工程，與社會(huì)發(fā)展聯(lián)系十分緊密，因此，農(nóng)村基層治理工作離不開(kāi)社會(huì)多方主體的關(guān)注和支持。在基層社會(huì)治理工作過(guò)程中，需要相關(guān)部門充分調(diào)動(dòng)企事業(yè)單位和社會(huì)力量，共同構(gòu)建社會(huì)治理新格局。相關(guān)部門可創(chuàng)建補(bǔ)缺模式、協(xié)同模式與替代模式三種治理方案，對(duì)于基層治理人才缺乏崗位采取補(bǔ)缺模式，針對(duì)人員較為集中的治理工作采用人員協(xié)同模式，針對(duì)重崗要崗采用替代模式。如此能有效應(yīng)對(duì)不同的基層治理難題，解決社會(huì)問(wèn)題，優(yōu)化主體治理效果。

5 結(jié)束語(yǔ)

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展速度加快，社會(huì)面貌發(fā)生了巨大變化，農(nóng)村基層治理現(xiàn)狀也發(fā)生了歷史性變革，這不僅推動(dòng)了農(nóng)村的現(xiàn)代化進(jìn)程，同時(shí)也為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)奠定了基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村振興背景下，洛陽(yáng)市農(nóng)村基層治理的目標(biāo)也在不斷變化，面對(duì)這一場(chǎng)治理攻堅(jiān)戰(zhàn)，洛陽(yáng)農(nóng)村相關(guān)部門應(yīng)該抓住時(shí)代發(fā)展的機(jī)遇，將多種技術(shù)與基層治理工作相結(jié)合，堅(jiān)守建設(shè)鄉(xiāng)村的初心，持續(xù)探索鄉(xiāng)村振興的新方法和新渠道。

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基金項(xiàng)目：2023年洛陽(yáng)市社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃項(xiàng)目“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下洛陽(yáng)市農(nóng)村基層黨組織帶頭人隊(duì)伍建設(shè)路徑研究”（2023B279）。

作者簡(jiǎn)介：薛榮娟（1986—），女，漢族，河南偃師人，碩士，講師，研究方向?yàn)猷l(xiāng)村振興、法學(xué)。