法治中國建設(shè)的首要任務(wù)是全面貫徹實施憲法

韓大元

一、《規(guī)劃》的意義和憲法實施的定位

2021 年1 月，中共中央發(fā)布了《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025 年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）。〔1〕《中共中央印發(fā)〈法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025 年）〉》，《人民日報》2021 年1 月11 日。這是新中國成立以來，中共中央發(fā)布的第一個以“法治中國建設(shè)”為內(nèi)容的系統(tǒng)性規(guī)劃，是深入貫徹習(xí)近平法治思想的重大成果，〔2〕《新時代推進(jìn)全面依法治國的綱領(lǐng)性文件——中央依法治國辦負(fù)責(zé)同志就〈法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）答記者問〉》，《人民日報》2021 年1 月11 日。具有深刻的歷史邏輯、堅實的理論基礎(chǔ)和鮮明的實踐品格?！兑?guī)劃》不僅展現(xiàn)了全面實施憲法的歷史方位、體系定位和功能定位，也為“十四五”期間的憲法實施工作提供了明確指引、階段要求和方向。

（一）《規(guī)劃》的重要意義

《規(guī)劃》具有深刻的歷史邏輯。黨的十八大以來，法治中國建設(shè)的理念和實踐逐步形成。2018 年8 月中央全面依法治國委員會第一次會議上，習(xí)近平總書記強調(diào)要“研究制定法治中國建設(shè)規(guī)劃”，“要按照黨的十九大確定的法治中國建設(shè)路線圖，確定近期和中長期的戰(zhàn)略規(guī)劃”，〔3〕習(xí)近平：《在中央全面依法治國委員會第一次會議上的講話》，載習(xí)近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻(xiàn)出版社2020 年版，第232 頁。統(tǒng)籌法治國家、法治政府、法治社會建設(shè)。《規(guī)劃》的制定集中體現(xiàn)了黨和國家長期進(jìn)行社會主義法治建設(shè)的歷史經(jīng)驗和規(guī)律性認(rèn)識。

《規(guī)劃》具有堅實的理論基礎(chǔ)。《規(guī)劃》以習(xí)近平法治思想為指引，為準(zhǔn)確認(rèn)識法治中國建設(shè)的近期和遠(yuǎn)期目標(biāo)及其實現(xiàn)方案提供了理論指南?！兑?guī)劃》不僅充分吸收了黨的十八大以來我國法治建設(shè)的經(jīng)驗認(rèn)識，而且是習(xí)近平法治思想在中國特色社會主義法治理論和實踐中的轉(zhuǎn)化和體現(xiàn)，〔4〕參見胡建淼：《在新的起點上全面推進(jìn)法治中國建設(shè)》，《中國司法》2021 年第2 期。明確了法治中國建設(shè)的近期和遠(yuǎn)期的具體規(guī)劃。

《規(guī)劃》具有鮮明的實踐品格?！兑?guī)劃》本身就是實踐關(guān)切的產(chǎn)物，在指導(dǎo)思想和主要原則方面突出了“堅定不移走中國特色社會主義法治道路，奮力建設(shè)良法善治的法治中國”的實踐目標(biāo)，并逐步展開了對憲法實施，對建設(shè)法律規(guī)范體系、法治實施體系、法治監(jiān)督體系、法治保障體系、黨內(nèi)法規(guī)體系，對法治建設(shè)緊緊圍繞新時代黨和國家工作大局、加強黨的領(lǐng)導(dǎo)等方面的具體實踐要求。

（二）憲法實施在《規(guī)劃》中的定位

憲法實施是法治中國建設(shè)的首要基礎(chǔ)工作，在《規(guī)劃》中居于根本與核心的位置。我們黨歷來高度重視法治建設(shè)。黨的十八屆四中全會決定提出，“全面推進(jìn)依法治國，總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家”，“促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”?！?〕《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，載中共中央文獻(xiàn)研究室：《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》（中），中央文獻(xiàn)出版社2016 年版，第157 頁?！兑?guī)劃》作為法治中國建設(shè)的階段性藍(lán)圖，提出了全面推進(jìn)依法治國總目標(biāo)的實現(xiàn)路徑。據(jù)統(tǒng)計，在《規(guī)劃》中，“憲法”一詞出現(xiàn)52 次之多。習(xí)近平總書記指出，“全面貫徹實施憲法是全面依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的首要任務(wù)和基礎(chǔ)性工作。我們把實施憲法擺在全面依法治國的突出位置，采取一系列有力措施加強憲法實施和監(jiān)督工作，維護(hù)憲法法律權(quán)威?！薄?〕習(xí)近平：《深刻認(rèn)識憲法修改的重大意義》，載習(xí)近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻(xiàn)出版社2020 年版，第196-197 頁。在《規(guī)劃》中，“全面貫徹實施憲法”內(nèi)容與此相對應(yīng)，具有首要性與基礎(chǔ)性。

憲法實施是《規(guī)劃》全面落實的基本保障?！兑?guī)劃》指出：“建設(shè)法治中國，必須高度重視憲法在治國理政中的重要地位和作用”。這表明了憲法之于法治中國、憲法實施之于法治中國建設(shè)的不可替代的功能。要實現(xiàn)《規(guī)劃》提出的法治中國建設(shè)的總體目標(biāo)和各項要求，就必須加強憲法實施，以憲法的全面實施推進(jìn)法治中國建設(shè)任務(wù)的全面落實。可以說，《規(guī)劃》提出的各項任務(wù)要求都與憲法具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)，都要以憲法實施為其提供根本法基礎(chǔ)和保障，有的還要在憲法上體現(xiàn)出來，有的本身就是憲法實施的組成部分。比如，在加強和改進(jìn)立法工作、堅持立改廢釋纂并舉方面，需要同時研究憲法解釋的程序機制等問題，要把合憲性審查與備案審查機制有機融貫起來，進(jìn)一步明確合憲性審查的主體、標(biāo)準(zhǔn)和效力。又如，在建設(shè)公正高效權(quán)威的中國特色社會主義司法制度方面，需要牢牢把握審判機關(guān)、檢察機關(guān)的性質(zhì)、職能、工作原則及其與有關(guān)國家機關(guān)關(guān)系等方面的憲法規(guī)定和精神。另外，在堅持和完善“一國兩制”制度體系，推進(jìn)祖國完全統(tǒng)一等方面，必須充分發(fā)揮憲法作為國家根本法的地位與作用，以憲法凝聚更廣泛的社會共識。

《規(guī)劃》是保證憲法實施的重大方式創(chuàng)新?！兑?guī)劃》指出：“把全面貫徹實施憲法作為首要任務(wù)，健全保證憲法全面實施的體制機制”，并提出了“堅持把憲法作為根本活動準(zhǔn)則”“加強憲法實施和監(jiān)督”“推進(jìn)憲法學(xué)習(xí)宣傳教育”等三個方面的具體要求，集中體現(xiàn)了執(zhí)政黨依憲治國、依憲執(zhí)政的理念與意志。以“規(guī)劃”方式對憲法實施作出明確部署，是堅持和加強黨對憲法工作的全面領(lǐng)導(dǎo)的重要體現(xiàn)，也是保證憲法全面實施的制度體系的重要組成部分，具有引領(lǐng)性與指導(dǎo)性功能。按照《規(guī)劃》要求，未來應(yīng)當(dāng)制定、修訂、完善一系列相關(guān)的法律、制度與規(guī)定，“使黨的主張通過法定程序成為國家意志”〔7〕習(xí)近平：《在慶祝全國人民代表大會成立六十周年大會上的講話》，載習(xí)近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻(xiàn)出版社2020 年版，第71 頁。，將黨中央對憲法實施的各項要求完整準(zhǔn)確地貫徹到國家與社會生活的各方面。

二、《規(guī)劃》中憲法實施的體系構(gòu)造

《規(guī)劃》將法治中國建設(shè)的近期目標(biāo)和中長期目標(biāo)相結(jié)合，在整體中布局階段，以此為背景和思路形成憲法實施的體系構(gòu)造。在《規(guī)劃》中，從形式結(jié)構(gòu)和實質(zhì)內(nèi)容兩個方面來看，全面貫徹實施憲法是統(tǒng)籌推進(jìn)法治中國建設(shè)的首要任務(wù)。同時，《規(guī)劃》從五個方面著力推動實現(xiàn)這一首要任務(wù)階段目標(biāo)。

（一）統(tǒng)籌推進(jìn)法治中國建設(shè)的首要任務(wù)

《規(guī)劃》堅持依憲治國、依憲執(zhí)政，把全面貫徹實施憲法作為首要任務(wù)，明確其基礎(chǔ)性地位和作用。全面貫徹實施憲法有助于落實《規(guī)劃》確定的法治中國建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)，而《規(guī)劃》的具體落實又有助于憲法的全面貫徹實施。

全面貫徹實施憲法作為法治中國建設(shè)的首要任務(wù)，可以從《規(guī)劃》的形式體系安排和實質(zhì)內(nèi)容關(guān)聯(lián)兩個維度理解。從《規(guī)劃》的形式體系安排來看，“全面貫徹實施憲法，堅定維護(hù)憲法權(quán)威和尊嚴(yán)”位于第一部分“堅定不移走中國特色社會主義道路，奮力建設(shè)良法善治的法治中國”的指導(dǎo)思想和主要原則之后，是法治中國建設(shè)規(guī)劃具體任務(wù)中的第一項。這種形式安排體現(xiàn)了全面貫徹實施憲法在整個法治中國建設(shè)規(guī)劃中的核心地位，這與憲法在社會主義法治體系中的地位相關(guān)聯(lián)，取決于憲法本身的“根本性”和“最高性”?！?〕同前注［4］。

從《規(guī)劃》的實質(zhì)內(nèi)容關(guān)聯(lián)來看，憲法是社會主義法律體系的核心，集中體現(xiàn)了黨和人民的統(tǒng)一意志和共同意愿，是國家意志的最高表現(xiàn)形式?！兑?guī)劃》中的“中國特色社會主義法治道路”“法律規(guī)范體系”“法治實施體系”“法治保障體系”“黨內(nèi)法規(guī)體系”“維護(hù)國家主權(quán)、安全和發(fā)展利益”“黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”等內(nèi)容在我國憲法中都有相關(guān)規(guī)范基礎(chǔ)，它們本身就是我國憲法的重要內(nèi)容。憲法以不同的規(guī)范形式對這些內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)范、確認(rèn)、指導(dǎo)和保障。

（二）全面貫徹實施憲法的關(guān)鍵著力點

全面貫徹實施憲法，是維護(hù)憲法尊嚴(yán)和權(quán)威的必由之路?！兑?guī)劃》提出要健全保證憲法全面實施的體制機制，將憲法實施和監(jiān)督提高到新水平，以保障憲法的最高性和權(quán)威性，并以維護(hù)國家法制統(tǒng)一和尊嚴(yán)為目標(biāo)。

黨帶頭尊崇和執(zhí)行憲法。黨中央制定發(fā)布《規(guī)劃》，針對法治建設(shè)各方面各領(lǐng)域的問題作出系統(tǒng)部署，體現(xiàn)了黨中央加強對法治建設(shè)的統(tǒng)籌?！?〕馬懷德：《邁向“規(guī)劃”時代的法治中國建設(shè)》，《中國法學(xué)》2021 年第3 期?！霸谌嬉婪ㄖ螄男滦蝿菹?，要把全面貫徹實施憲法提高到一個新水平，就要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，不斷提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平。”〔10〕韓大元：《論黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動原則》，《法學(xué)評論》2018 年第5 期?！兑?guī)劃》重申了憲法法律至上、國家法制統(tǒng)一，并強調(diào)“黨帶頭尊崇和執(zhí)行憲法，把黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內(nèi)活動統(tǒng)一起來，保障憲法法律的有效實施”。這意味著黨除了“領(lǐng)導(dǎo)”“保障”實施憲法外，還需要堅持“黨在憲法法律范圍內(nèi)活動”原則，使黨的領(lǐng)導(dǎo)與憲法實施保持協(xié)調(diào)融貫。

全國人大常委會加強憲法實施和監(jiān)督?！兑?guī)劃》指出，全國人大及其常委會要切實擔(dān)負(fù)起憲法監(jiān)督職責(zé)，加強憲法實施和監(jiān)督，并將其作為全國人大常委會年度工作報告的重要事項。落實這些要求，需要進(jìn)一步處理好全國人大常委會、全國人大憲法和法律委員會以及全國人大常委會法工委等機關(guān)在憲法實施中的地位和職責(zé)。〔11〕參見于文豪：《憲法和法律委員會合憲性審查職責(zé)的展開》，《中國法學(xué)》2018 年第6 期。同時，也要研究拓展地方各級人大保證憲法實施的職責(zé)和方式。

全面推進(jìn)合憲性審查工作?！兑?guī)劃》指出，推進(jìn)合憲性審查工作，健全合憲性審查制度，明確合憲性審查的原則、內(nèi)容、程序；建立健全涉及憲法問題的事先審查和咨詢制度，有關(guān)方面擬出臺的行政法規(guī)、軍事法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)、地方性法規(guī)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、自治條例和單行條例、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章、司法解釋以及其他規(guī)范性文件和重要政策、重大舉措，凡涉及憲法有關(guān)規(guī)定如何理解、實施、適用問題的，都應(yīng)當(dāng)依照相關(guān)規(guī)定向全國人大常委會書面提出合憲性審查請求；在備案審查工作中，應(yīng)當(dāng)注重審查是否存在不符合憲法規(guī)定和憲法精神的內(nèi)容。上述要求是推動憲法實施的新的機制與具體舉措。這意味著，合憲性審查是憲法實施的重要方式，需要在各領(lǐng)域各方面全面有效推進(jìn)，切實保證憲法的規(guī)定、原則和精神得到一體貫徹、一體實現(xiàn)。

落實憲法解釋程序機制?！兑?guī)劃》要求，加強憲法解釋工作，落實憲法解釋程序機制，回應(yīng)涉及憲法有關(guān)問題的關(guān)切。憲法解釋作為憲法實施的重要方式，需要以更加具有操作性、更為透明和多元的方式得以落實。

推進(jìn)憲法學(xué)習(xí)宣傳教育?！兑?guī)劃》強調(diào)，要在全社會深入開展尊崇憲法、學(xué)習(xí)憲法、遵守憲法、維護(hù)憲法、運用憲法的學(xué)習(xí)宣傳教育活動；要把憲法法律學(xué)習(xí)列為黨委（黨組）理論學(xué)習(xí)中心組學(xué)習(xí)的重要內(nèi)容，納入黨和國家工作人員培訓(xùn)教育體系；要全面落實憲法宣誓制度；要加強青少年憲法法律教育。要進(jìn)一步使憲法深入人心，提高全社會特別是領(lǐng)導(dǎo)干部等公職人員的憲法意識和憲法運用能力，維護(hù)基于憲法的社會共識。

上述五個方面的關(guān)鍵著力點基本上涵括了《規(guī)劃》要求在2025 年以前全面貫徹實施憲法應(yīng)當(dāng)完成的具體舉措，可以說是全面貫徹實施憲法的“任務(wù)書”。

三、《規(guī)劃》中憲法實施任務(wù)的落實

全面貫徹實施憲法，是全面依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的首要任務(wù)和基礎(chǔ)性工作，關(guān)涉憲法的根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性，〔12〕習(xí)近平：《在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行三十周年大會上的講話》，載習(xí)近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻(xiàn)出版社2020 年版，第10 頁。因而是系統(tǒng)的、全面的、長遠(yuǎn)的。綜合來看，《規(guī)劃》公布以來，我國憲法實施取得了顯著的成就。

（一）依憲治國成為社會基本共識

黨的十八大以來，我們黨把全面依法治國納入“四個全面”戰(zhàn)略布局，推動我國憲法制度建設(shè)和憲法實施取得歷史性成就，包括：就全面依法治國、修改憲法部分內(nèi)容等作出重大決策，設(shè)立中央全面依法治國委員會，健全黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法的制度性安排；積極推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化，在憲法修正案中確立習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的指導(dǎo)地位，明確中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征；著力完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，健全憲法相關(guān)法律制度和機制；完善憲法監(jiān)督制度，加強合憲性審查、備案審查制度和能力建設(shè)；設(shè)立國家憲法日，建立憲法宣誓制度，廣泛開展憲法宣傳教育；依照憲法和基本法有效實施對特別行政區(qū)的全面管治權(quán)，制定實施《香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全法》，“一國兩制”實踐的法治保障更加有力等。

（二）全國人大常委會積極履行憲法監(jiān)督職責(zé)

《規(guī)劃》公布以來，全國人大常委會積極落實規(guī)劃內(nèi)容，不斷充實年度工作報告中的憲法實施和監(jiān)督情況，突出其憲法監(jiān)督的功能?！兑?guī)劃》以憲法為依據(jù)，進(jìn)一步明確憲法監(jiān)督實施的目標(biāo)與任務(wù)，使貫徹憲法實施和監(jiān)督具有更為明確的綱領(lǐng)性、規(guī)范性指引。在2021年到2023 年的每年度《全國人民代表大會常務(wù)委員會工作報告》（以下簡稱《報告》）中，全國人大常委會繼續(xù)落實并進(jìn)一步豐富了全面貫徹實施憲法的年度工作報告內(nèi)容。在《報告》的章節(jié)安排上，全國人大常委會與《規(guī)劃》保持一致，將全面貫徹實施憲法相關(guān)內(nèi)容布局在總括性內(nèi)容后的第一部分，突出強調(diào)憲法實施在全國人大常委會工作中的核心地位，體現(xiàn)憲法實施的首要性、基礎(chǔ)性和顯著性。在《報告》的內(nèi)容上，體現(xiàn)了概括全面、詳略得當(dāng)、重點突出等鮮明特征。

例如，2023 年《報告》總結(jié)了過去一年和過去五年全國人大常委會的主要工作，以“全面貫徹實施憲法，維護(hù)憲法權(quán)威和尊嚴(yán)”為題，圍繞“完善憲法及憲法相關(guān)法”“維護(hù)特別行政區(qū)憲制秩序”“加強合憲性審查工作”“推動憲法實施和宣傳教育”等四個方面全面概括了第十三屆全國人大常委會全面貫徹實施憲法的情況?！?3〕參見《全國人民代表大會常務(wù)委員會工作報告——2023 年3 月7 日在第十四屆全國人民代表大會第一次會議上》，中國人大網(wǎng)http：//www.npc.gov.cn/npc/c2/c30834/202303/t20230317_428429.html，最后訪問日期：2024年1 月15 日。當(dāng)然，全面貫徹實施憲法是系統(tǒng)性、整體性、連續(xù)性的工作，除了上述主體內(nèi)容之外，全國人大常委會這三次工作報告還在概括闡釋、未來展望、配套聯(lián)動憲法實施等方面均有著墨。

根據(jù)2023 年《報告》，全國人大常委會逐步建立健全合憲性審查工作機制，在立法修法事前事中事后開展全過程、常態(tài)化的合憲性審查。制定法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法，建立健全備案審查銜接聯(lián)動機制、常委會聽取審議備案審查工作情況報告制度，成立備案審查專家委員會，備案審查工作制度化、規(guī)范化、專業(yè)化水平顯著提升。在十三屆全國人大常委會履職期間，對報送備案的7261 件規(guī)范性文件逐件進(jìn)行審查，對公民、組織提出的17769 件審查建議逐件進(jìn)行研究并提出處理意見；對20 多個領(lǐng)域的規(guī)范性文件進(jìn)行專項審查清理，督促推動制定機關(guān)修改或廢止25000 多件?！?4〕同前注［13］。根據(jù)《規(guī)劃》內(nèi)容，合憲性審查不同于備案審查，需要在備案審查工作中應(yīng)當(dāng)注重審查是否存在不符合憲法規(guī)定、原則和精神的內(nèi)容。從2021 至2022 年全國人大常委會法工委歷年的工作報告來看，法工委一直注重“在備案審查工作中加強合憲性問題審查研究”?！?5〕參見《全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會關(guān)于十三屆全國人大以來暨2022 年備案審查工作情況的報告——2022 年12 月28 日在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十八次會議上》，中國人大網(wǎng)http：//www.npc.gov.cn/npc/c2/c30834/202212/t20221230_321013.html，最后訪問日期：2024 年1 月15 日。

（三）面向憲法實踐，通過具體事例凝聚社會共識

在近年來的備案審查工作中，出現(xiàn)了一系列涉及憲法的典型事例。這些事例體現(xiàn)了憲法實施的社會影響力，有助于通過個案凝聚社會共識。如國務(wù)院有關(guān)主管部門對有的民族自治地方民族教育條例等法規(guī)提出合憲性審查建議，認(rèn)為條例中的有關(guān)規(guī)定存在合憲性問題，不利于促進(jìn)民族交往交流交融。經(jīng)審查認(rèn)為，憲法和有關(guān)法律已對推廣普及國家通用語言文字作出明確規(guī)定，包括民族地區(qū)在內(nèi)的全國各地區(qū)應(yīng)當(dāng)全面推行國家通用語言文字教育教學(xué)，有關(guān)法規(guī)中的相關(guān)內(nèi)容應(yīng)予糾正。其處理結(jié)果是：經(jīng)溝通，制定機關(guān)已廢止有關(guān)法規(guī)，以回應(yīng)民眾的合理關(guān)切。又如，有的地方性法規(guī)規(guī)定，有關(guān)行政部門為調(diào)查計劃生育違法事實，可以要求當(dāng)事人進(jìn)行親子鑒定；對拒不配合的，處以一萬元以上五萬元以下罰款。有公民對上述規(guī)定提出審查建議。經(jīng)審查認(rèn)為，親子關(guān)系涉及公民人格尊嚴(yán)、身份、隱私和家庭關(guān)系和諧穩(wěn)定，屬于公民基本權(quán)益，受憲法法律保護(hù)，地方性法規(guī)不宜規(guī)定強制性親子鑒定的內(nèi)容，也不應(yīng)對此設(shè)定相應(yīng)的行政處罰、處分、處理措施。其處理結(jié)果是：經(jīng)溝通，制定機關(guān)已對相關(guān)規(guī)定作出修改。

2022 年全國人大常委會法工委《備案審查報告》總結(jié)了十三屆全國人大以來我國備案審查工作的制度化、規(guī)范化的脈絡(luò)過程?！?6〕同前注［15］。2018 年，有全國政協(xié)委員提出提案，建議對收容教育制度進(jìn)行合憲性審查。法工委研究認(rèn)為，收容教育制度在建立當(dāng)時有全國人大常委會有關(guān)決定和國務(wù)院有關(guān)行政法規(guī)等規(guī)范依據(jù)，但現(xiàn)在情況已經(jīng)發(fā)生了很大變化。其處理結(jié)果是：國務(wù)院接受法工委建議，向十三屆全國人大常委會第十五次會議提出了有關(guān)議案，促成全國人大常委會審議通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于廢止有關(guān)收容教育法律規(guī)定和制度的決定》。最高法院司法解釋曾規(guī)定，在人身損害賠償案件中，對城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民分別以不同標(biāo)準(zhǔn)計算殘疾賠償金和死亡賠償金。2020 年有公民提出審查建議，認(rèn)為計算標(biāo)準(zhǔn)不同會導(dǎo)致案件審理出現(xiàn)不公平現(xiàn)象，與憲法有關(guān)精神不一致。經(jīng)審查認(rèn)為，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，有關(guān)計算標(biāo)準(zhǔn)的差異應(yīng)當(dāng)逐步改變和取消；建議制定機關(guān)在總結(jié)試點經(jīng)驗基礎(chǔ)上適時修改完善有關(guān)司法解釋，統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民人身損害賠償標(biāo)準(zhǔn)。其處理結(jié)果是：有關(guān)司法解釋經(jīng)修改后自2022 年5 月1 日起實施，殘疾賠償金、死亡賠償金以及被扶養(yǎng)人生活費統(tǒng)一采用城鎮(zhèn)居民標(biāo)準(zhǔn)計算。

全國人大憲法和法律委員會、全國人大常委會法工委按照職責(zé)要求，具體承擔(dān)對法律草案、決定決議草案等議案審議過程中合憲性、涉憲性問題研究，確保全國人大及其常委會通過的法律和決定決議與憲法保持相一致。同時，全國人大常委會也在積極推動地方人大普遍建立聽取備案審查工作報告制度。〔17〕參見《全國人民代表大會常務(wù)委員會工作報告——2021 年3 月8 日在第十三屆全國人民代表大會第四次會議上》，中國政府網(wǎng)https：//www.gov.cn/xinwen/2021-03/14/content_5592895.htm，最后訪問日期：2024 年1 月15 日。推動市、自治州人大常委會普遍建立聽取審議備案審查工作報告制度，制定備案審查銜接聯(lián)動工作規(guī)定，修訂備案審查工作規(guī)程，成立備案審查專家委員會，〔18〕參見《全國人民代表大會常務(wù)委員會工作報告——2022 年3 月8 日在第十三屆全國人民代表大會第五次會議上》，中國人大網(wǎng)http：//www.npc.gov.cn/npc/c2/c30834/202203/t20220314_317088.html，最后訪問日期：2024 年1 月15 日。從而形成全面立體、銜接聯(lián)動的備案審查體系，推動合憲性審查工作的進(jìn)行。

除全國人大系統(tǒng)外，中央全面依法治國委員會積極推進(jìn)法治督察工作，把保障憲法法律實施、保障公民權(quán)利、維護(hù)國家法制統(tǒng)一作為有力的工作抓手，積極回應(yīng)人民群眾的合理關(guān)切。例如，在保障公民人身自由方面，針對地方以擾亂公共場所秩序罪刑事拘留依法行使業(yè)委會自治權(quán)的群眾，以涉嫌尋釁滋事傳喚、盤查在日式風(fēng)情商業(yè)街穿和服拍照女子等違反憲法法律規(guī)定、侵犯公民人身自由等重大法治事件，督促及時糾正，并舉一反三進(jìn)行整改。在保障公民人格尊嚴(yán)方面，針對某地對走私偷渡等涉邊違法犯罪人員進(jìn)行“游街示眾”等法治事件，督促相關(guān)地方進(jìn)行約談、指出問題，明確整改落實。在保障公民其他憲法權(quán)利方面，針對某地擬注銷非法滯留境外人員戶籍等涉嫌侵犯公民憲法權(quán)利的法治事件，要求當(dāng)?shù)亓⒓醇m正，并提示中央職能部門加強對同類問題的關(guān)注和指導(dǎo)。〔19〕參見司法部法治督察局：《以法治督察保障憲法實施 深入推進(jìn)全面依法治國》，《中國法治》2023 年第3 期。這些在實踐中出現(xiàn)的事例，回應(yīng)了民眾對法治發(fā)展的期待，增強了法治自信，為豐富和拓展憲法實施路徑提供了新的經(jīng)驗。

（四）積極探索完善憲法解釋程序機制體制

“堅持憲法實施、憲法解釋、憲法監(jiān)督系統(tǒng)推進(jìn)”，“要完善憲法監(jiān)督制度，推進(jìn)憲法監(jiān)督的規(guī)范化、程序化建設(shè)，提高合憲性審查、備案審查能力和質(zhì)量，推進(jìn)合憲性審查工作，落實憲法解釋程序機制，積極回應(yīng)社會各方面對涉憲問題的關(guān)切。”〔20〕習(xí)近平：《譜寫新時代中國憲法實踐新篇章——紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行40 周年》，《人民日報》2022 年12月20 日。憲法實施、憲法解釋、憲法監(jiān)督相對獨立而又處于系統(tǒng)性關(guān)聯(lián)之中，某一方面工作的推進(jìn)能夠帶動其他方面工作的進(jìn)展。在全國人大常委會2021 年至2023 年的《報告》中，全國人大及其常委會也在積極探索和形塑憲法解釋制度，推動憲法解釋程序機制落實和具體運行。例如，全國人大常委會一再強調(diào)要落實憲法解釋程序機制，回應(yīng)涉及憲法有關(guān)問題的關(guān)切，并且在人口與計劃生育法、審計法等法律修改過程中進(jìn)行合憲性審查研究，闡釋了憲法制度的內(nèi)涵和精神，〔21〕同前注［18］。為推進(jìn)憲法解釋積累了有益經(jīng)驗。

（五）積極推進(jìn)憲法學(xué)習(xí)宣傳教育

《規(guī)劃》公布以來，我國在推進(jìn)憲法學(xué)習(xí)宣傳教育方面成果豐碩，憲法知識得到普及，憲法理論得到發(fā)展，憲法精神得到弘揚。在普及憲法知識、弘揚憲法精神方面，我國認(rèn)真組織開展每年的國家憲法日活動，部署開展憲法宣傳周，召開國家憲法日座談會，推動憲法實施成為全體人民的自覺行動。在把憲法法律學(xué)習(xí)納入黨和國家工作人員培訓(xùn)教育學(xué)習(xí)體系方面，延續(xù)了黨的十八屆四中全會關(guān)于把憲法法律列入黨委（黨組）中心組學(xué)習(xí)內(nèi)容，列入黨校、行政學(xué)院、干部學(xué)院、社會主義學(xué)院必修課?！?2〕同前注［5］，第172 頁。例如，中共中央印發(fā)的《2018－2022 年全國干部教育培訓(xùn)規(guī)劃》就強調(diào)，“加強黨的路線方針政策和憲法法律法規(guī)學(xué)習(xí)培訓(xùn)”〔23〕《2018—2022 年全國干部教育培訓(xùn)規(guī)劃》，中國共產(chǎn)黨中央委員會2018 年11 月1 日發(fā)布。，這被《全國干部教育培訓(xùn)規(guī)劃（2023—2027 年）》所延續(xù)，后者要求“重點開展經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明、黨的建設(shè)、憲法和法律法規(guī)等知識學(xué)習(xí)培訓(xùn)”〔24〕《全國干部教育培訓(xùn)規(guī)劃（2023-2027 年）》，中國共產(chǎn)黨中央委員會2023 年10 月16 日發(fā)布。。這在全國各級黨和國家工作人員的培訓(xùn)教育體系中得到了具體實施和展開。

在加強青少年憲法法律教育方面，自2016 年起，義務(wù)教育小學(xué)和初中起始年級“品德與生活”“思想品德”教材名稱統(tǒng)一更改為“道德與法治”，〔25〕《教育部辦公廳關(guān)于2016 年中小學(xué)教學(xué)用書有關(guān)事項的通知》，教基二廳函〔2016〕12 號，教育部辦公廳2016 年4 月8 日發(fā)布。大幅增加社會主義法治內(nèi)容，提高青少年的憲法意識。此外，圍繞“中國憲法文本是中國憲法學(xué)自主知識體系構(gòu)建的基礎(chǔ)”〔26〕劉連泰：《以文本為基礎(chǔ)構(gòu)建中國憲法學(xué)自主知識體系》，《荊楚法學(xué)》2022 年第5 期。為學(xué)術(shù)共識，學(xué)界積極探討構(gòu)建中國自主的憲法學(xué)知識體系課題，如有學(xué)者認(rèn)為“大一統(tǒng)國家觀是中國憲法的底層邏輯，是建構(gòu)中國自主的憲法學(xué)知識體系的基礎(chǔ)原理?！薄?7〕王旭：《大一統(tǒng)國家觀的中國憲法學(xué)原理》，《法制與社會發(fā)展》2022 年第6 期。也有學(xué)者提出憲法學(xué)自主知識體系的三個衡量維度，即“實踐之維、歷史之維、憲法文明之維”〔28〕任喜榮：《憲法學(xué)自主知識體系的三個衡量維度》，《荊楚法學(xué)》2022 年第6 期。。

四、進(jìn)一步落實《規(guī)劃》確定的憲法實施課題

《規(guī)劃》公布以來，在全面貫徹實施憲法方面積極落實《規(guī)劃》要求，取得了積極的進(jìn)展。在未來落實《規(guī)劃》、推動憲法實施的進(jìn)程中，我們要堅定方向、鞏固成就、補齊短板，切實將憲法實施和監(jiān)督提高到新水平。

堅持黨對憲法實施工作的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面貫徹實施憲法的根本保證，黨在憲法法律范圍內(nèi)活動是全面推進(jìn)依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的應(yīng)有之義?！皼]有中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，就無法保證我國憲法得到全面貫徹和有效實施。”〔29〕同前注［20］。未來，在全面深化法治中國建設(shè)的進(jìn)程中，要繼續(xù)完善和加強黨帶頭遵守和實施憲法的制度體系，既要抓住重點、取得實效，也要突破難點、補齊短板。

完善全國人大常委會憲法相關(guān)規(guī)定直接實施工作機制，探索提高憲法監(jiān)督實效性的路徑。傳統(tǒng)的憲法理論通常把通過立法將憲法具體化作為憲法實施的基本形式，甚至也有一種觀點認(rèn)為憲法只能借助一般立法具體化，立法就是憲法實施過程。這種觀點雖具有一定的合理性，同時也不能絕對化，以免忽略憲法規(guī)定直接實施的屬性與方式，模糊憲法與法律的界限。從憲法與法律功能看，憲法雖然需要立法的具體化過程，但它只是一種基本形式，并不是唯一形式，有些憲法規(guī)定本身無須具體化，應(yīng)通過直接實施方式得到落實。如全國人大常委會根據(jù)憲法的規(guī)定直接決定特赦、對賄選問題的處置機制、以“決定+立法”“決定+修法”等方式建立香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的體制機制以及完善香港特別行政區(qū)選舉制度等方面，憲法的規(guī)定以直接方式得到了落實。〔30〕參見韓大元：《新時代中國憲法發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律及其課題——習(xí)近平“譜寫新時代中國憲法實踐新篇章”重要文章的解讀》，《法學(xué)評論》2023 年第2 期。當(dāng)然，在實踐中，我們需要以類型化的方式，對哪些規(guī)定可以直接實施，哪些需要立法的具體化等問題做出法教義學(xué)的分類，合理地確定其規(guī)范邊界，并通過必要的工作機制與程序加以完善。

理清合憲性審查與合法性審查之間的關(guān)系。當(dāng)前，全國人大常委會及其法工委在工作報告中把合憲性審查、合憲性咨詢、憲法解釋內(nèi)容都納入了備案審查形式的框架中。這雖然是利用備案審查工作機制積極回應(yīng)合憲性問題的一種表現(xiàn)，但是可能會模糊不同機制之間的關(guān)系。在全面貫徹實施憲法的進(jìn)程中，應(yīng)當(dāng)逐步將合憲性審查與備案審查區(qū)分開來，并使二者在功能上相互支撐。具體來說，應(yīng)當(dāng)將合憲性審查制度化、規(guī)范化，明確合憲性審查的原則、內(nèi)容、程序，完善合憲性審查與備案審查的區(qū)分與銜接機制，落實憲法和法律委員會合憲性審查職能，抓緊建立健全配套的合憲性審查程序與機制。

加強憲法解釋工作，統(tǒng)籌推進(jìn)憲法解釋程序機制的落實，積極回應(yīng)與憲法有關(guān)的問題的社會關(guān)切，在現(xiàn)行憲法框架下為憲法解釋設(shè)計一套完整的程序規(guī)范體系。憲法解釋作為與憲法實施、憲法監(jiān)督并列的三大形式之一，成為憲法全面得到實施的重要因素。一般意義上講，憲法解釋作為憲法實施或者憲法監(jiān)督的應(yīng)有之義，包括在相關(guān)概念之中。憲法解釋是化解憲法文本與社會現(xiàn)實緊張關(guān)系的重要制度，是憲法實施的典型形態(tài)。在某種意義上，應(yīng)當(dāng)積極探索“決定+立法”“決定+修法”等新的立法創(chuàng)制形式，既要發(fā)揮法律解釋的功能，同時要切實提高對憲法解釋重要性的認(rèn)識。要結(jié)合憲法實踐發(fā)展的新形勢、新要求，適時啟動憲法解釋，對憲法文本中的部分條款進(jìn)行解釋，通過解釋憲法有助于增強憲法活力，提升運用憲法能力。為此需要在解釋程序的啟動、解釋內(nèi)容的審議、解釋效力等方面做出統(tǒng)一的規(guī)定，盡快制定《憲法解釋程序法》，并適時選擇必要條文進(jìn)行解釋，改變憲法解釋工作緩慢的局面。

建立健全涉及憲法問題的事先審查和咨詢制度?！兑?guī)劃》在憲法實施任務(wù)中提出了十分重要的機制，即建立健全涉憲問題的事先審查和咨詢制度。這是全面實施憲法的重要環(huán)節(jié)，也是行之有效的具體舉措。按照《規(guī)劃》要求，有關(guān)方面擬出臺的行政法規(guī)、軍事法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)、地方性法規(guī)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)及海南自由貿(mào)易港法規(guī)和浦東新區(qū)法規(guī)、自治條例和單行條例、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章、司法解釋以及其他規(guī)范性文件和重要政策、重大舉措，凡涉及憲法有關(guān)規(guī)定如何理解、實施、適用問題的，都應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定向全國人大常委會書面提出合憲性審查請求。這在理論上屬于合憲性咨詢，其中的咨詢意見在性質(zhì)上屬于憲法理解，不具有規(guī)范約束力但可以產(chǎn)生事實影響力?！?1〕參見朱學(xué)磊：《論我國合憲性咨詢制度的建構(gòu)方法》，《中共中央黨校（國家行政學(xué)院）學(xué)報》2023 年第2 期。但在實踐中，目前不少地方和部門仍缺乏具體的抓手與舉措，還沒有建立相關(guān)的咨詢機制，缺乏統(tǒng)一、權(quán)威和具有實效性的程序機制。如果能夠按照《規(guī)劃》要求，各級各部門普遍建立健全涉憲問題的事先審查和咨詢制度，將有助于大力提升憲法監(jiān)督的水平，豐富憲法監(jiān)督的實踐，有助于將依憲治國、依憲執(zhí)政落到實處，使之成為常態(tài)化的程序機制，確保國家決策的科學(xué)化、民主化。