新能源汽車產業(yè)扶持政策績效評價指標體系構建

余黎峰, 趙夢瑤

(中原工學院 經濟管理學院, 河南 鄭州 450007)

2018年9月印發(fā)的《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》中明確提出,將政策實施納入績效管理,打破財政資金分配固化現(xiàn)象,從效率和使用效益方面優(yōu)化財政資源配置[1]。新能源汽車產業(yè)發(fā)展是節(jié)能環(huán)保大背景下我國邁向汽車強國的關鍵,為實現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展,我國制定了一系列扶持政策。扶持政策的落地將大額的財政補貼、補助資金引入了新能源汽車產業(yè)。根據(jù)經濟觀察網相關數(shù)據(jù)統(tǒng)計,截至2020年,國家對新能源汽車補助資金高達1 486.59億元。2022年財政部發(fā)布的《關于提前下達2023年節(jié)能減排補助資金預算的通知》中對近3年新能源汽車產業(yè)補助資金的匯總,共安排約190億元資金。如此高額的財政補助、補貼資金是否發(fā)揮了扶持政策效益,需要進行產業(yè)扶持政策績效評價,以衡量資源的使用水平,杜絕或減弱資金配置不合理現(xiàn)象,為后期政策的修訂或者退出提供決策參考。

政策績效評價在我國是新興領域,理論和實踐都不夠成熟。本文立足新能源汽車產業(yè)這一特定領域,試圖從理論和實務角度,對該領域的扶持政策進行績效評價指標體系的優(yōu)化,以期對政策績效評價理論和實務提供一定的參考。

1 政策績效評價的理論基礎

1.1 委托代理理論

委托代理理論本質上是為了解決因所有權和控制權分離產生的的代理問題。政策制定和實施的過程存在多種形式的委托代理關系,一方面納稅人通過納稅委托政府提供社會運轉所必需的公共產品,另一方面國家政府部門作為委托人,將財政資金分配到各級政府去服務和發(fā)展各項事業(yè)。根據(jù)委托代理理論,代理人要以委托人的利益實現(xiàn)作為行為追求,而代理人是否實現(xiàn)受托責任,委托人可以通過外部監(jiān)管活動來衡量和評價,績效評價就是其中的手段之一。作為政策制定和推進實施的政府部門,將大額財政資金用于扶持和發(fā)展新能源汽車產業(yè),按照委托代理理論,是需要對這些資金的使用效果進行監(jiān)測評價的。這種績效評價行為除了履行對社會公眾(即納稅人)受托責任,還為后期行為矯正(修改政策或廢除政策)提供依據(jù)。

1.2 新公共管理理論

新公共管理理論的本質特征是通過積極的管理制度創(chuàng)新來全面增強政府公共管理的有效性。政府不再是一個施令者,而是服務者,納稅人作為顧客,享受政府行為帶來的服務。當前新公共管理理論已普遍被政府接受并運用,政府通過財政體制改革,以市場模式對財政管理體制進行完善,更加重視公共產品的質量和政府工作的效率。按照該理論,政府通過制定和實施政策,將大量的財政資金資源分配給新能源汽車產業(yè),需要對財政資金的配置情況進行監(jiān)督和評價,以確定政府決策的質量,并在此基礎上對政府決策(制定和實施政策行為)進行優(yōu)化和完善,以最大限度地避免政策實施導致的資金分配不合理現(xiàn)象。

2 扶持政策績效評價的基本思路

綜上所述,政策績效評價結果承擔著優(yōu)化決策的重要作用,因此邏輯上講,如何進行政策績效評價又成為其重要作用發(fā)揮的關鍵。按照績效評價的一般概念,無論哪一層面的績效評價都應該圍繞其最初設定的績效目標是否實現(xiàn)來開展。因此,針對新能源汽車產業(yè)扶持政策的績效評價基本思路是先確立扶持政策出臺和實施的目標,然后圍繞其目標實現(xiàn),按照績效評價的一般做法,構建績效評價體系,包括績效評價指標體系、指標權重、績效評價方法、打分規(guī)則等,以實現(xiàn)對扶持政策的績效評價。

3 扶持政策績效評價指標體系設計

3.1 扶持政策的目標分析

產業(yè)扶持政策是一項公共政策,按照公共政策的相關研究,公共政策始終追求的是公共價值,也即公共政策的實施及政策績效的產生始終將公共價值貫穿其中。Kelly等的研究提出,公共價值是進行資源合理配置、績效衡量的一種準則和依據(jù)[2]。據(jù)此,本文認為新能源汽車產業(yè)扶持政策內含的公共價值訴求即是產業(yè)扶持政策出臺的目標。那么扶持政策內含的公共價值訴求是什么呢?這可從我國新能源汽車產業(yè)產生和發(fā)展的背景加以分析。

從當前世界汽車產業(yè)經濟形勢上看,新能源汽車已成為汽車產業(yè)發(fā)展的主力軍和推動全球經濟可持續(xù)發(fā)展的關鍵力量。目前,智能化走向促進了各領域相關技術的融合發(fā)展,新能源汽車產業(yè)將領域內的新能源和新材料等技術同大數(shù)據(jù)和人工智能等領域多項技術融合在一起,使汽車從傳統(tǒng)意義的交通工具轉變?yōu)橹悄芙K端等,從而帶動能源、交通以及信息通信等領域的升級和改造,進一步優(yōu)化能源消費結構,提升交通體系管理,提高城市運營的智能化水平,對建設清潔美麗世界具有重要意義。因此,發(fā)展新能源汽車是我國從汽車大國邁向汽車強國、應對氣候變化、推動綠色發(fā)展的重大戰(zhàn)略舉措。由此,快速發(fā)展新能源汽車技術,成為產業(yè)強國是我國新能源汽車產業(yè)發(fā)展的當前目標?；谠撃繕藢崿F(xiàn)的需求,結合我國現(xiàn)實,頒布產業(yè)扶持政策是常規(guī)做法。因此,邏輯上可以推斷,我國制定并發(fā)布的所有新能源汽車產業(yè)扶持政策的目標均是為了促進產業(yè)的快速發(fā)展。

現(xiàn)實層面的信息也充分說明了這一點。政策制度方面,國家出臺相關戰(zhàn)略性政策規(guī)劃,如2020年《關于印發(fā)新能源汽車產業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2021-2035年)的通知》的主要內容就是總體部署新能源汽車產業(yè)發(fā)展。數(shù)據(jù)方面,中國汽車工業(yè)協(xié)會統(tǒng)計顯示,國家從2009年開始截至2022年共出臺新能源產業(yè)扶持政策278個。隨著政策落地,投入新能源汽車產業(yè)的財政資金在大幅增長,我國的新能源汽車產業(yè)也在迅速壯大。根據(jù)工信部公示的推廣應用補助資金清算審核報告,2021年應清算補貼資金222.4億元,補貼資金環(huán)比增長了109.54%。

3.2 績效評價指標體系的一級指標設計

既然產業(yè)發(fā)展是新能源汽車產業(yè)扶持政策的公共價值訴求,那么按照績效評價的一般程序,對扶持政策進行績效評價就需要圍繞該目標的實現(xiàn)去思考和設計評價指標。那么,什么樣的指標能作為產業(yè)發(fā)展的標志性指標呢?標志性指標的確定本質上就是確定評價指標體系的一級指標,至關重要。

產業(yè)發(fā)展理論認為,任何產業(yè)都要順從一定的演化規(guī)律,基本的演化路徑為新興產業(yè)到成熟產業(yè)。評價一個產業(yè)處于什么狀況,常用的模型是產業(yè)成熟度評價模型。該模型有兩個維度,一個是產品成熟度,一個是市場成熟度。其中產品成熟度包括技術成熟度和制造成熟度,市場成熟度包括市場規(guī)模、市場結構和市場潛力。參照上述模型,結合新能源汽車產業(yè)的實際情況,本文將新能源汽車產業(yè)發(fā)展的績效評價一級指標設置為產業(yè)規(guī)模、產業(yè)技術、產業(yè)創(chuàng)新、產業(yè)環(huán)境和產業(yè)國際化5個指標。

3.2.1 產業(yè)規(guī)模與產業(yè)發(fā)展

產業(yè)發(fā)展意味著產業(yè)能夠吸引大量的人才和資金,會出現(xiàn)企業(yè)數(shù)量或產品產量等數(shù)量上的變化,逐步擁有充分的市場容量。產業(yè)規(guī)模的概念在規(guī)模經濟的背景下逐漸深入,主要是指一類產業(yè)的產出規(guī)?；蚪洜I規(guī)模。在社會發(fā)展中,已經有實踐證明,產業(yè)規(guī)模是衡量產業(yè)發(fā)展的重要指標之一,王金南等將產業(yè)規(guī)模作為評價產業(yè)發(fā)展的一個角度[3],從理論層面說明了產業(yè)規(guī)模是衡量產業(yè)發(fā)展的一個關鍵因素;國家發(fā)布的文件《“十三五”國家戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展規(guī)劃》,指出要實現(xiàn)的目標中包括壯大產業(yè)規(guī)模這一要素,從現(xiàn)實層面說明了產業(yè)規(guī)模在階段性發(fā)展中的影響,反映了產業(yè)規(guī)模與產業(yè)發(fā)展的相關性。

3.2.2 產業(yè)技術與產業(yè)發(fā)展

產業(yè)發(fā)展不但在量上有所體現(xiàn),質上也應有所提高,使產業(yè)變得更加先進,在市場競爭中占據(jù)更有利的地位。產業(yè)技術是技術演化到產業(yè)層面的存在形態(tài),這里是指市場需求中最本質的資源配置手段,實現(xiàn)技術的突破能夠得到市場檢驗,從而為產業(yè)帶來機會。在社會發(fā)展中,已經有實踐證明,產業(yè)技術是衡量產業(yè)發(fā)展的重要指標之一。孫理軍等的研究結論包括,技術要素對產業(yè)發(fā)展質量有正向作用[4];孫麗文等在評價產業(yè)發(fā)展效果時提到了技術要素指標[5],從理論的角度論證了產業(yè)技術與產業(yè)發(fā)展的相關性。《“十三五”國家戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中提到提高技術創(chuàng)新能力作為其中一項戰(zhàn)略任務,這項文件重在指引新能源汽車產業(yè)發(fā)展,說明在未來幾年的發(fā)展規(guī)劃中,技術水平是反映產業(yè)發(fā)展一個要素,從現(xiàn)實的角度論證了產業(yè)技術是產業(yè)發(fā)展的一個子目標。

3.2.3 產業(yè)創(chuàng)新與產業(yè)發(fā)展

黨的十九大報告強調,創(chuàng)新是引領發(fā)展的第一動力。產業(yè)創(chuàng)新是一個企業(yè)群體的創(chuàng)新集合,這里主要體現(xiàn)在產品創(chuàng)新和市場創(chuàng)新方面,產品創(chuàng)新是企業(yè)成功的基礎,企業(yè)的市場開拓能力是產業(yè)創(chuàng)新成功的關鍵。在社會發(fā)展中,已經有實踐證明,產業(yè)創(chuàng)新是衡量產業(yè)發(fā)展的重要指標之一。喻蕾在研究中用產業(yè)創(chuàng)新的維度來評價產業(yè)發(fā)展水平[6],從理論的角度印證了產業(yè)創(chuàng)新與產業(yè)發(fā)展之間的關聯(lián)性。黨的十九屆五中全會強調把科技自立自強作為國家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐,深入實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略,一個國家對于創(chuàng)新的需求如此,何況一個產業(yè)。根據(jù)中國汽車工業(yè)協(xié)會數(shù)據(jù)進行粗略統(tǒng)計,國家出臺的眾多扶持政策中,涉及研發(fā)類扶持政策至少占據(jù)一半,從現(xiàn)實角度對產業(yè)創(chuàng)新與產業(yè)發(fā)展的關系進行了佐證。

3.2.4 產業(yè)環(huán)境與產業(yè)發(fā)展

產業(yè)發(fā)展伴隨著勞動力和資源的高效利用、行業(yè)間的競爭和協(xié)同效應等。產業(yè)環(huán)境是指影響一個特定產業(yè)運行和發(fā)展的外部因素和條件,這里主要指社會、政治、法律等因素的影響。在社會發(fā)展中,已有實踐證明,產業(yè)環(huán)境是衡量產業(yè)發(fā)展水平的重要指標之一,李文軍等提到戰(zhàn)略性新興產業(yè)持續(xù)發(fā)展壯大得益于產業(yè)環(huán)境的塑造[7],中關村科技園區(qū)高新技術產業(yè)發(fā)展指標體系研究報告中通過創(chuàng)業(yè)環(huán)境這個一級指標來評價發(fā)展水平等[8]。相關研究都從理論的角度體現(xiàn)出了產業(yè)環(huán)境與產業(yè)發(fā)展之間的關聯(lián)作用。《關于印發(fā)新能源汽車產業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2021-2035年)的通知》中提到,融合開放成為新能源汽車發(fā)展的新特征,能夠極大增強產業(yè)發(fā)展動力,激發(fā)市場活力,從現(xiàn)實角度說明了產業(yè)環(huán)境與產業(yè)發(fā)展之間的關系。

3.2.5 產業(yè)國際化與產業(yè)發(fā)展

隨著經濟全球化的不斷深入,產業(yè)發(fā)展逐漸向國際的方向邁進,各國之間的貿易和投資關系越來越緊密,加大了國際之間的競爭與合作,提高了國際競爭力。產業(yè)國際化主要是指企業(yè)生產經營國際化所帶來的在全球范圍內的高度發(fā)展。在社會發(fā)展中,已經有實踐證明,產業(yè)國際化是衡量產業(yè)發(fā)展國際水平的重要指標之一,馬繼飛等在分析產業(yè)發(fā)展的過程中,以開放發(fā)展作為衡量對外貿易發(fā)展水平的指標[9],從理論角度說明了產業(yè)國際化與產業(yè)發(fā)展的關系?！蛾P于印發(fā)新能源汽車產業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2021-2035年)的通知》中提到,產業(yè)發(fā)展的具體規(guī)劃包括深化開放合作,增添共同發(fā)展新動力,從現(xiàn)實角度論證了產業(yè)國際化是產業(yè)發(fā)展的一項目標。

3.3 績效評價指標體系的二級指標設計

3.3.1 產業(yè)規(guī)模指標的設計

從產業(yè)經濟學的一般理論來看,任何一個產業(yè)要實現(xiàn)規(guī)?；l(fā)展,都必須具備較高的需求收入彈性和較高的生產率上升率。由此可以反向推理,需求和供給能力可以反映一個產業(yè)的規(guī)模水平。對于新能源汽車產業(yè)而言,需求能力意味著產品的銷量水平,可以用產值貢獻度和應用推廣程度來體現(xiàn)。國家出臺大量政策來扶持新能源汽車產業(yè),就有許多企業(yè)進入此領域,一定程度上提升了供給能力,因此用新能源汽車企業(yè)數(shù)量來表示。同時有相關研究進行佐證,龐鳳芝等對于新零售業(yè)高質量發(fā)展評價體系中產業(yè)規(guī)模的指標設計采用了零售業(yè)增加值和零售業(yè)門店總數(shù)[10]。綜上所述,可以用新能源汽車產業(yè)產值貢獻度、新能源汽車應用推廣程度和新能源汽車企業(yè)數(shù)量作為衡量產業(yè)規(guī)模的指標。具體指標設計見表1。

表1 新能源汽車產業(yè)扶持政策績效評價指標體系

3.3.2 產業(yè)技術指標的設計

在產品市場中,由于人類對于產品需求的理性,在一定的時期和區(qū)域,高代產品與低代產品共存,但高代產品取締低代產品是必然的演進定律,技術就是競爭和發(fā)展的核心要點。對于新能源汽車而言,其不同類型產品的共性核心技術就是動力電池技術、驅動電機技術和電控系統(tǒng)技術,三大技術并駕齊驅,保衛(wèi)新能源汽車產業(yè)越走越遠。同時在現(xiàn)實市場反饋中,安全要素是不可忽視的話題,根據(jù)國家應急管理部數(shù)據(jù),2021年全國發(fā)生電動汽車火災事故3 000余起,高于傳統(tǒng)燃油車,可見新能源汽車的安全性能有待提升。還有制約產業(yè)發(fā)展的一項關鍵要素充電樁,充電樁技術作為基礎設施建設的核心,與產品技術構成完備的技術系統(tǒng)相輔相成。綜上所述,經過合理劃分,可以將動力電池性能、驅動電機性能、電控系統(tǒng)性能、安全性能和充電樁性能作為衡量產業(yè)技術的指標。具體指標設計見表1。

3.3.3 產業(yè)創(chuàng)新指標的設計

國家經濟發(fā)展的歷程已經證明,單純靠技術引進實現(xiàn)經濟騰飛是不現(xiàn)實的,只有自主創(chuàng)新才能從根本上解決經濟發(fā)展問題。從發(fā)展經濟學的角度,技術跨越式的創(chuàng)新發(fā)展已經由產業(yè)技術指標體現(xiàn)出來,而產品和市場的維度則由產業(yè)創(chuàng)新指標來體現(xiàn)。張琳等對數(shù)字經濟核心產業(yè)創(chuàng)新能力評價指標的構建,采用科技活動人員占比和每萬人發(fā)明專利授權數(shù)來衡量創(chuàng)新能力[11]。站在新能源汽車產業(yè)的角度,產品創(chuàng)新的新穎程度較大程度上決定其市場競爭力的大小,而所研發(fā)產品的創(chuàng)新情況也能夠從專利體現(xiàn)出來。專利的產出必然伴隨著巨大的資金投入,國家扶持新能源汽車發(fā)展也必然針對創(chuàng)新投入大量資金,創(chuàng)新投入的強度不但代表著國家對產品創(chuàng)新的重視程度,同時對衡量產業(yè)創(chuàng)新能力也有直觀的體現(xiàn)作用。根據(jù)創(chuàng)新理論的觀點,企業(yè)家是創(chuàng)新的領軍人,那么簡單推理就可得知科研人員就是創(chuàng)新的主力。同時,參考中華人民共和國科學技術部出臺的《中國企業(yè)創(chuàng)新能力評價報告》,借鑒評價指標體系中的創(chuàng)新經費、創(chuàng)新人力和知識產權創(chuàng)造指標,可將新能源汽車授權專利情況、科研人員占總從業(yè)人員比例和R&D經費投入強度作為衡量產業(yè)創(chuàng)新的指標。具體指標設計見表1。

3.3.4 產業(yè)環(huán)境指標的設計

與傳統(tǒng)產業(yè)相比,高新技術產業(yè)在空間使用上更為有利,最典型的特征就是產業(yè)集聚。經濟地理學觀點認為,產業(yè)集聚就是不同區(qū)域之間經濟地理因素的差異而導致的規(guī)模收益現(xiàn)象。而新能源汽車產業(yè)作為政府主導下的高新技術產業(yè),導致了經濟地理學的無效性,產業(yè)集聚是高新技術產業(yè)發(fā)展的便捷和快速通道。新能源汽車產業(yè)擁有較為完整的產業(yè)鏈,空間特征也較為明顯,因此集聚環(huán)境和消費環(huán)境能夠有效衡量此類高新技術產業(yè)的產業(yè)環(huán)境水平。同時,參考王立非等對語言服務環(huán)境競爭力指標的設計,其中包含區(qū)域GDP增長情況、區(qū)域人口環(huán)境現(xiàn)狀和區(qū)域教育環(huán)境現(xiàn)狀等指標[12],結合新能源汽車產業(yè)自身環(huán)境特性,經過邏輯推理和細致地劃分,可將產業(yè)集群規(guī)?；健a業(yè)鏈穩(wěn)定性和企業(yè)營商環(huán)境作為衡量產業(yè)環(huán)境的指標。具體指標設計見表1。

3.3.5 產業(yè)國際化指標的設計

美國發(fā)展經濟學家納克斯在“貧困的惡性循環(huán)”理論中提到,要用供給創(chuàng)造需求,發(fā)揮政府作用,逐步擴大產業(yè)發(fā)展的市場需求,創(chuàng)造有利的市場條件。國內市場雖是產業(yè)發(fā)展的第一推動力,但不能完全依賴它,需立足于全球市場,將此循環(huán)變大,漸進式成長。新能源汽車產業(yè)作為國家扶持的戰(zhàn)略新興產業(yè),在國際市場有需求的大背景下,其產業(yè)的國際化發(fā)展已經成為不可避免的發(fā)展模式之一。公丕明在對新能源汽車產業(yè)國際競爭力的影響因素進行分析時,提到要占據(jù)更多的市場份額[13]。從收益和規(guī)模的角度,經過細致劃分,新能源汽車出口貢獻度、新能源汽車出口增長情況、新能源汽車國際市場占有率和國際合作程度指標可以很好地反映產業(yè)國際化發(fā)展。具體指標設計見表1。

4 結語

全面實施預算績效管理對政策績效評價提出了新要求,新能源汽車產業(yè)作為扶持發(fā)展的代表性產業(yè)之一,需要構建扶持政策績效評價指標體系來豐富政策績效評價理論實踐?；谛履茉雌嚠a業(yè)扶持政策實施的公益性,分析并運用公共價值的相關理論知識,將產業(yè)發(fā)展作為產業(yè)扶持政策的政策目標,基于新能源汽車產業(yè)自身發(fā)展特性,對扶持政策績效評價指標體系進行規(guī)范性構建。需要指出的是,公共政策由于其公共價值的特點,在構建評價指標體系方面本就是一個重大的工程,需要考慮到方方面面的影響,因此在具體應用過程中還需依據(jù)實際情況。本文績效評價指標體系的構建以期起到以點帶面的作用,為整體公共政策績效評價指標體系的構建提供參考。