社會(huì)治理視角下普惠托育服務(wù)體系發(fā)展的困境與對(duì)策

摘要：托育服務(wù)是保障和改善民生的途徑之一，國(guó)家明確提出在2025年達(dá)到每千人口擁有3歲以下嬰幼兒托位數(shù)4.5個(gè)的目標(biāo)。托育服務(wù)不僅是一項(xiàng)基本公共服務(wù)，也是社會(huì)治理的一個(gè)重要方面。然而，托育服務(wù)在發(fā)展中仍面臨許多問(wèn)題，使提供高質(zhì)量、負(fù)擔(dān)得起和可獲得的托育服務(wù)具有挑戰(zhàn)性。加快構(gòu)建符合人民期待的普惠托育服務(wù)體系應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、優(yōu)化托育供給結(jié)構(gòu)及服務(wù)品質(zhì)、推進(jìn)專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)以及區(qū)域均衡發(fā)展。

關(guān)鍵詞：托育服務(wù)；普惠托育；社會(huì)治理

一、普惠托育服務(wù)的內(nèi)涵

2019年，國(guó)家明確指出要優(yōu)先發(fā)展普惠性托育服務(wù)機(jī)構(gòu)。根據(jù)政策，普惠性可界定為三個(gè)維度。首先是服務(wù)的對(duì)象。普惠性托育服務(wù)提供的對(duì)象應(yīng)該是人民群眾，而不是特定的某一部分人，這是其中 “普”的體現(xiàn)。其次是托育質(zhì)量的程度。托育服務(wù)的質(zhì)量對(duì)嬰幼兒的身心健康及其成長(zhǎng)發(fā)展有著重要的影響，所以托育機(jī)構(gòu)要確保在硬件和軟件方面都能符合國(guó)家相關(guān)規(guī)定的要求。對(duì)于托育費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)，怎樣才能更好地體現(xiàn)托育服務(wù)的 “惠”，需要綜合托育服務(wù)的提供者和接受者來(lái)考慮，政府、托育方、托育機(jī)構(gòu)之間的成本分擔(dān)機(jī)制建立要相對(duì)公平。最后是托育服務(wù)的便捷程度。衡量的標(biāo)準(zhǔn)主要是托育機(jī)構(gòu)的位置、與托育家庭的距離、可選擇的交通工具以及出行時(shí)間等是否被托育家庭認(rèn)為是便利的。

二、社會(huì)治理視角下普惠托育服務(wù)供給的必要性

（一）政府缺位和市場(chǎng)失靈

20世紀(jì)90年代前，為解放女性勞動(dòng)力，政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)等開(kāi)始提供福利性的托育服務(wù)。這一時(shí)期，托育服務(wù)以政府和社會(huì)供給為主，托育服務(wù)得到了極快的發(fā)展且普惠性突出，但加重了國(guó)家財(cái)政的負(fù)擔(dān)。20世紀(jì)90年代后，在經(jīng)濟(jì)體制改革的背景下，市場(chǎng)逐漸代替政府成為托育服務(wù)的供給主體。政府在公共服務(wù)的多元合作供給中應(yīng)扮演好治理者角色，要成為多元合作中的動(dòng)員者、協(xié)調(diào)者和責(zé)任者。[1]然而，目前托育服務(wù)供給仍處于 “政府缺位、市場(chǎng)失靈、社會(huì)參與不足”的不良狀態(tài)中。結(jié)合托育服務(wù)的歷史和發(fā)展來(lái)看，單一主體并不能使托育行業(yè)得到健康良好的發(fā)展。在政府僅依靠自身的力量無(wú)法滿(mǎn)足人民群眾的需求時(shí)，支持和允許市場(chǎng)力量、社會(huì)組織參與公共服務(wù)的供給中，形成公共服務(wù)多元化供給的模式是政府應(yīng)做的選擇。[2]只有政府、市場(chǎng)、社會(huì)、家庭共同參與，多主體共同發(fā)揮作用，才能更好地促進(jìn)托育服務(wù)的發(fā)展。

（二）建設(shè)服務(wù)型政府的需要

政府把為人民服務(wù)作為自身的工作宗旨，建設(shè)讓人民滿(mǎn)意的服務(wù)型政府，需要不斷完善公共服務(wù)體系的建設(shè)。當(dāng)前托育服務(wù)供給不足，結(jié)構(gòu)失衡現(xiàn)象突出，對(duì)比其他公共服務(wù)如養(yǎng)老、教育等，托育服務(wù)體系的建設(shè)還有待完善。服務(wù)完善、價(jià)格能接受、方便可及的托育服務(wù)仍難以實(shí)現(xiàn)，使政府無(wú)法更好地滿(mǎn)足人民群眾的需求。公共服務(wù)理念的轉(zhuǎn)變，讓政府開(kāi)始意識(shí)到要在托育服務(wù)供給中扮演好自己的角色。所以在建設(shè)服務(wù)型政府時(shí)，政府應(yīng)充分發(fā)揮其他主體的作用，與市場(chǎng)、社會(huì)、公民一起承擔(dān)責(zé)任，滿(mǎn)足人民群眾對(duì)于托育服務(wù)的需求。

（三）多元主體的協(xié)同參與

政府手中掌握著權(quán)力，同時(shí)能調(diào)動(dòng)大量的資源，相對(duì)其他主體能較易實(shí)現(xiàn)普惠性托育服務(wù)的供給。市場(chǎng)因?yàn)槠潇`活性，使其對(duì)于家庭的多樣化托育需求能夠作出迅速的反應(yīng)，但同時(shí)其也存在趨利性，所以市場(chǎng)能提供的普惠性托育服務(wù)少。政府主導(dǎo)的托育機(jī)構(gòu)普惠性質(zhì)明顯，能讓絕大多數(shù)中低收入家庭負(fù)擔(dān)得起，是中低收入家庭的首選；市場(chǎng)主導(dǎo)的托育機(jī)構(gòu)服務(wù)具有多樣性，為中高收入家庭所青睞。社會(huì)組織因其非營(yíng)利性和專(zhuān)業(yè)性被社會(huì)公眾所信賴(lài)，作為除政府和市場(chǎng)之外的對(duì)象來(lái)補(bǔ)充托育服務(wù)的供給，能為人民提供更多選擇的托育服務(wù)。結(jié)合我國(guó)現(xiàn)階段的情況，多元主體的協(xié)同參與，能夠有效實(shí)現(xiàn)托育服務(wù)的供給。

三、當(dāng)前我國(guó)普惠托育服務(wù)體系發(fā)展的困境

（一）頂層設(shè)計(jì)有待完善

國(guó)家普惠托育服務(wù)專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)的申報(bào)難度較大，資金真正能支持的項(xiàng)目較少，大部分為工程建設(shè)補(bǔ)貼，對(duì)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)的資金支持少，托育機(jī)構(gòu)維持基本運(yùn)營(yíng)壓力大，加上托育服務(wù)對(duì)市場(chǎng)的吸引和激勵(lì)不足，較難撬動(dòng)社會(huì)資本。盡管 《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定了支持地方政府為托育機(jī)構(gòu)提供實(shí)際性的措施來(lái)鼓勵(lì)其發(fā)展，如提供場(chǎng)地、減免租金等，然而現(xiàn)實(shí)情況是機(jī)構(gòu)很少能真正得到資金給付，為了維持機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)，托育機(jī)構(gòu)只能提高收費(fèi)，真正的 “普惠”就無(wú)法實(shí)現(xiàn)，以致家庭依舊需要支付較高的托育費(fèi)用。

（二）托育服務(wù)供需失衡

供需結(jié)構(gòu)待優(yōu)化。一是托育服務(wù)的供給與托育需求不匹配。大部分育兒家庭希望將子女送托，但實(shí)際送托的數(shù)量卻不多。目前我國(guó)托位需求大，供給數(shù)量達(dá)不到人民群眾的要求。二是托育服務(wù)的供給結(jié)構(gòu)不能滿(mǎn)足托育家庭的需求。大部分的家長(zhǎng)信賴(lài)公辦機(jī)構(gòu)，如果送孩子入托，第一選擇是公辦機(jī)構(gòu)、政府負(fù)責(zé)及合作的機(jī)構(gòu)，但現(xiàn)在托育行業(yè)中的托位大多由民營(yíng)機(jī)構(gòu)提供，公辦的普惠性托育機(jī)構(gòu)數(shù)量較少，大量建立起來(lái)需要一定的時(shí)間。三是托育服務(wù)費(fèi)用與托育家庭的期待有較大差距。當(dāng)前市場(chǎng)上的托育費(fèi)用基本偏高，雖然一部分民營(yíng)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型成普惠性質(zhì)的托育機(jī)構(gòu)后托育費(fèi)用降低了不少，但托育場(chǎng)所及用人等成本是改變不了的，托育機(jī)構(gòu)維持基本運(yùn)營(yíng)仍然困難，這也會(huì)使一些機(jī)構(gòu)為了生存不愿意轉(zhuǎn)型為普惠型機(jī)構(gòu)。

（三）托育服務(wù)質(zhì)量待提高

首先，托育機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)較為模糊。市場(chǎng)上的公辦托育機(jī)構(gòu)不多，而民辦托育機(jī)構(gòu)又以營(yíng)利為目標(biāo)，跟國(guó)家所提出的建設(shè) “優(yōu)質(zhì)普惠”的托育服務(wù)體系目標(biāo)不一致。其次，托育機(jī)構(gòu)的環(huán)境及硬件設(shè)施建設(shè)不完善。硬件設(shè)施設(shè)置不符合規(guī)定的情況常出現(xiàn)，致使部分家長(zhǎng)對(duì)托育機(jī)構(gòu)的環(huán)境安全不信任，不放心讓孩子入托。最后，托育機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)中缺少有特色的內(nèi)容。目前，一大部分托育機(jī)構(gòu)是從之前的早教機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型的，重視教育而輕視保育的情況較為突出，與0—3歲兒童相關(guān)的照護(hù)、保育和保健等特色內(nèi)容缺乏，而大部分城市托育家庭對(duì)于托育服務(wù)的需求偏好及支付意愿為 “安全為重，保教融合，普惠可及”的托育服務(wù)。[3]另外，托育機(jī)構(gòu)在得到準(zhǔn)入后沒(méi)有考核標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)定分級(jí)等，加上各部門(mén)之間的監(jiān)管邊界不明確、行業(yè)自律和社會(huì)監(jiān)督的作用沒(méi)有得到發(fā)揮，使托育機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量低下的現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)。

（四）托育服務(wù)專(zhuān)業(yè)人才缺失

托育人才隊(duì)伍的建設(shè)有待提高。首先，優(yōu)秀的托育人才不多，高質(zhì)量托育人才穩(wěn)定持久的輸入是普惠托育服務(wù)體系得到持續(xù)有力建設(shè)的重要條件。然而保育員、幼教專(zhuān)業(yè)畢業(yè)生成為當(dāng)前托育行業(yè)中的主要群體，此類(lèi)群體關(guān)于照護(hù)3歲以下兒童的相關(guān)專(zhuān)業(yè)訓(xùn)練以及教育較為缺乏。其次，托育人才的晉升發(fā)展機(jī)制有待完善。2021年3月教育部印發(fā) 《職業(yè)教育專(zhuān)業(yè)目錄 （2021）》，指出在中高職院校和本科院校中設(shè)置與嬰幼兒托育相關(guān)的專(zhuān)業(yè)，但師資隊(duì)伍、學(xué)科建設(shè)、人才培養(yǎng)方案等標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)仍不完善。另外，《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出要 “依法逐步實(shí)行工作人員職業(yè)資格準(zhǔn)入制度”，但0—3歲托育行業(yè)相關(guān)從業(yè)人員的資質(zhì)認(rèn)定還不明確，從業(yè)規(guī)范和服務(wù)質(zhì)量等標(biāo)準(zhǔn)也還未建立起來(lái)。最后，行業(yè)的人才培養(yǎng)和晉升途徑不完善，造成人員流失率大，缺少專(zhuān)業(yè)素質(zhì)高和技能過(guò)硬的人才。

（五）托育服務(wù)發(fā)展不均衡

由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，托育服務(wù)在區(qū)域、城市和農(nóng)村的發(fā)展也存在不均衡的現(xiàn)象，城市的入托率遠(yuǎn)高于農(nóng)村。此外，農(nóng)村和城市的家庭在可負(fù)擔(dān)的托育費(fèi)用上也有明顯的差別。此外，發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)、城市社區(qū)與農(nóng)村社區(qū)之間的托育服務(wù)的供給能力明顯不一樣，區(qū)域間發(fā)展不均衡現(xiàn)象突出，在貧困地區(qū)甚至有嬰幼兒從沒(méi)有接受過(guò)任何早期養(yǎng)育和照護(hù)服務(wù)，家庭養(yǎng)育環(huán)境堪憂(yōu)。

四、社會(huì)治理視角下普惠托育服務(wù)供給的對(duì)策研究

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，推動(dòng)政策落地

政府處于社會(huì)治理中的關(guān)鍵位置，必須加快完善托育服務(wù)體系的頂層設(shè)計(jì)，出臺(tái)相關(guān)的行業(yè)準(zhǔn)則、監(jiān)督辦法等。[4]可以參照國(guó)外的做法，把0—3歲嬰幼兒托育服務(wù)納入政府公共服務(wù)的范圍內(nèi)，政府規(guī)劃中應(yīng)包含托育服務(wù)，財(cái)政中合理安排預(yù)算，從而進(jìn)一步推動(dòng)托育服務(wù)發(fā)展并促進(jìn)保育教育水平的提升。另外，需要制定合理的財(cái)政補(bǔ)貼以及稅收優(yōu)惠政策。財(cái)稅政策要能夠吸引更多的托育資源投入，增加更多的社會(huì)資本進(jìn)入普惠型托育機(jī)構(gòu)，達(dá)到充分發(fā)揮政策效果的作用。對(duì)于托育服務(wù)資金的投入，中央和地方政府的財(cái)政預(yù)算需要提供支持，將托育服務(wù)資金納入預(yù)算，這樣才能保證托育服務(wù)有長(zhǎng)久且穩(wěn)定的資金投入，同時(shí)要建立托育的補(bǔ)貼和報(bào)銷(xiāo)政策，從而緩解入托家庭的托育壓力。[5]

（二）優(yōu)化托育供給結(jié)構(gòu)，促進(jìn)托育供需平衡

社會(huì)治理的最終目的是改善民生。第一，要提供多樣選擇的普惠托育服務(wù)，擴(kuò)大托育服務(wù)的供給量，才能有效增進(jìn)托育服務(wù)的可及性，[6]實(shí)現(xiàn)家庭的托育需求。一是建立起足夠多的公辦托育機(jī)構(gòu)，可采取公建民營(yíng)、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等形式，鼓勵(lì)機(jī)關(guān)和事業(yè)單位以及有條件的企業(yè)提供托育服務(wù)；二是利用現(xiàn)有的幼兒園資源，鼓勵(lì)幼兒園降低入托年齡，提供普惠性的托育服務(wù)；三是鼓勵(lì)市場(chǎng)化的托育機(jī)構(gòu)向普惠方向轉(zhuǎn)型，政府提供補(bǔ)貼和政策傾斜。第二，優(yōu)化現(xiàn)有的3歲以下嬰幼兒照護(hù)個(gè)人所得稅專(zhuān)項(xiàng)附加扣除政策，降低托育家庭的托育成本。

（三）加快促進(jìn)托育服務(wù)品質(zhì)提升

基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化包含兩個(gè)部分：一是服務(wù)類(lèi)型、場(chǎng)所內(nèi)設(shè)施設(shè)備等內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)化，二是服務(wù)的方式方法、動(dòng)作規(guī)范等的標(biāo)準(zhǔn)化。[7]首先，要加快建立起相關(guān)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，明確托育機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)及定位，對(duì)托育機(jī)構(gòu)的資質(zhì)、師生配比、員工專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)、衛(wèi)生健康和食品、環(huán)境等制定相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)，讓托育機(jī)構(gòu)可以在建設(shè)和發(fā)展的過(guò)程中有法可依、有法必依；其次，建立長(zhǎng)效評(píng)估機(jī)制，引入第三方的社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)，并定時(shí)評(píng)估托育機(jī)構(gòu)，評(píng)估結(jié)果能有效引導(dǎo)托育機(jī)構(gòu)改善服務(wù)質(zhì)量，以便托育機(jī)構(gòu)能不斷改進(jìn)服務(wù)方法和內(nèi)容，提升其服務(wù)能力，[8]對(duì)于評(píng)估中優(yōu)異的托育機(jī)構(gòu)應(yīng)進(jìn)行鼓勵(lì)及獎(jiǎng)勵(lì)，評(píng)估結(jié)果較差的托育機(jī)構(gòu)進(jìn)行懲罰；最后，可以通過(guò)人工智能或互聯(lián)網(wǎng)等推動(dòng)智慧托育的建立和完善，方便托育家庭以及托育機(jī)構(gòu)得到線上的服務(wù)，對(duì)托育服務(wù)整體水平的提升具有推動(dòng)作用。

完善的監(jiān)督機(jī)制有利于托育服務(wù)機(jī)構(gòu)的良好發(fā)展。托育服務(wù)的監(jiān)督，需要多個(gè)部門(mén)協(xié)同參與。搭建起信息互通的平臺(tái)，能確保各部門(mén)間得到有效溝通。政府作為托育服務(wù)的監(jiān)督主體，要調(diào)動(dòng)其他監(jiān)督主體參與進(jìn)來(lái)，如家長(zhǎng)、新聞媒體、社會(huì)組織等，充分發(fā)揮監(jiān)督對(duì)托育機(jī)構(gòu)的糾正及影響作用，真正實(shí)現(xiàn)全面且有效監(jiān)督。同時(shí)，政府有義務(wù)引導(dǎo)托育機(jī)構(gòu)構(gòu)建行業(yè)自律機(jī)制。可以建立起托育行業(yè)的發(fā)展促進(jìn)協(xié)會(huì)，鼓勵(lì)托育機(jī)構(gòu)加入其中，協(xié)會(huì)要對(duì)入會(huì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，如組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行交流、建立行業(yè)職業(yè)規(guī)定、組織服務(wù)能力與安全教育的培訓(xùn)等。

（四）加強(qiáng)托育人才隊(duì)伍建設(shè)

一是學(xué)歷教育培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)化，讓更多的高層次專(zhuān)業(yè)人才加入托育服務(wù)的行列。在當(dāng)?shù)卣穆殬I(yè)技能培訓(xùn)計(jì)劃中加入對(duì)托育機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的培訓(xùn)。二是開(kāi)展校企合作，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)與教育的聯(lián)系，建立起實(shí)訓(xùn)基地和產(chǎn)教融合型的托育平臺(tái)。三是加快并明確托育機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的職業(yè)等級(jí)評(píng)定和晉升途徑。另外，托育行業(yè)人才最低工資、津貼補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)等應(yīng)建立起來(lái)，留住并吸引更多的人才加入托育行業(yè)中。

（五）推動(dòng)區(qū)域城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，挖掘托育服務(wù)特色

社會(huì)治理的過(guò)程是資源配置的過(guò)程。當(dāng)前托育服務(wù)地區(qū)和區(qū)域的分布不均等，使托育服務(wù)的可及性不足，因此政府需要調(diào)整托育服務(wù)資源的分配。一要保障區(qū)域及城鄉(xiāng)托育服務(wù)的均衡發(fā)展，加大財(cái)政及相關(guān)資源等向農(nóng)村及欠發(fā)達(dá)地區(qū)投入，支持托育供需矛盾較為嚴(yán)重的地區(qū)打造具有地方特色的托育服務(wù)。二是依據(jù)不同地區(qū)的人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、家庭收入等特征，找到托育服務(wù)模式與家庭需求間的平衡點(diǎn)。另外，托育服務(wù)對(duì)象不均等現(xiàn)象一直存在，因?yàn)橥杏?wù)的對(duì)象是具有一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的家庭，缺少面向困難家庭的公益性托育服務(wù)。政府可整合現(xiàn)有的兒童福利院、未成年人救助保護(hù)中心等，使貧困托育家庭及有特殊需求的嬰幼兒能夠享受托育服務(wù)。

五、結(jié)束語(yǔ)

托育服務(wù)只通過(guò)市場(chǎng)化機(jī)制或政府都不能實(shí)現(xiàn)有效提供，多主體的共同參與能有效實(shí)現(xiàn)人民群眾對(duì)于托育服務(wù)的需求。三孩生育政策正式公布后，發(fā)展普惠托育成為支持三孩生育政策的配套措施之一。普惠托育服務(wù)是國(guó)家重視嬰幼兒照護(hù)及實(shí)現(xiàn)人口戰(zhàn)略健康發(fā)展的體現(xiàn)。通過(guò)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、優(yōu)化托育供給結(jié)構(gòu)及服務(wù)品質(zhì)、推動(dòng)專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍和監(jiān)管機(jī)制的建設(shè)，可早日實(shí)現(xiàn)普惠托育高質(zhì)量、可負(fù)擔(dān)得起和可獲得的目標(biāo)。

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