我國鄉(xiāng)村治理多元規(guī)范及其功能研究*

陳潮輝

(湖南科技學(xué)院 文法學(xué)院,湖南 永州 425199)

在當(dāng)今社會系統(tǒng)日益分化的背景下,多元規(guī)范在社會治理實(shí)踐中已然成為現(xiàn)實(shí)。我國鄉(xiāng)村治理要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型必須發(fā)揮多元規(guī)范及其各自功能優(yōu)勢。多元規(guī)范是構(gòu)建共建共治共享的鄉(xiāng)村善治格局的本質(zhì)要求,為鄉(xiāng)村治理向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型提供制度支撐,是鄉(xiāng)村治理體系的運(yùn)行依據(jù)。按照規(guī)范的生成規(guī)則和國家權(quán)力之間的關(guān)系,鄉(xiāng)村治理多元規(guī)范可以劃分為“正式規(guī)范”和“非正式規(guī)范”,[1]28前者包括國家法和政策,后者主要包括村民自治章程、村規(guī)民約等鄉(xiāng)村社會規(guī)范。這兩種規(guī)范各自發(fā)揮著自身的功能優(yōu)勢,為鄉(xiāng)村治理提供法治保障,共同促進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。

一、國家法在鄉(xiāng)村治理中的功能

國家法在鄉(xiāng)村治理中起到秩序建構(gòu)、規(guī)范性預(yù)期和權(quán)益保護(hù)的功能,其主要包括憲法、法律法規(guī)、規(guī)章、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章等正式規(guī)范。其中,憲法、法律法規(guī)和規(guī)章在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中具有全局性的作用,而地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章等具有地方性的作用。

1.國家法的秩序建構(gòu)功能

通過法律的建構(gòu),可以創(chuàng)造出原本根本不可能存在的諸種權(quán)力和社會關(guān)系,由此突顯法律的秩序建構(gòu)功能。[2]17鄉(xiāng)村秩序的建構(gòu)是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化實(shí)施的基礎(chǔ)性工作,國家法是建構(gòu)鄉(xiāng)村秩序的重要手段和基礎(chǔ)。隨著社會系統(tǒng)的高度分化,為了維護(hù)鄉(xiāng)村的有效運(yùn)行,必須發(fā)揮國家法的秩序建構(gòu)功能,使各個子系統(tǒng)形成一個治理有序的局面。

我國《憲法》(第8條、第111條)確立了農(nóng)村的基本經(jīng)濟(jì)制度和基本政治制度,前者指的是“以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ),統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營體制”的農(nóng)村土地經(jīng)營體制;后者指的是村民自治制度。在鄉(xiāng)村基本經(jīng)濟(jì)制度方面,國家通過頒布《農(nóng)村土地承包法》對《憲法》確立的農(nóng)村土地經(jīng)營體制加以具體化,保護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán),同時,為了推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,國家通過頒布《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展納入法治化軌道,由此農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)秩序得以確立。在鄉(xiāng)村基本政治制度方面,國家通過頒布《村民委員會組織法》將《憲法》確立的村民自治制度加以具體化,由此推動鄉(xiāng)村政治民主化建設(shè)進(jìn)程,建構(gòu)起鄉(xiāng)村民主政治秩序。另外,在鄉(xiāng)村倫理建設(shè)方面,國家根據(jù)《憲法》規(guī)定的公民“福利條款”(第45第1款)建立了“新農(nóng)?！焙汀靶罗r(nóng)合”制度,由國家和集體承擔(dān)了農(nóng)民的大部分養(yǎng)老和醫(yī)療的費(fèi)用,化解了鄉(xiāng)村獨(dú)生子女家庭的后顧之憂,由此建構(gòu)起鄉(xiāng)村安居樂業(yè)、老有所養(yǎng)的倫理秩序。[3]30

2.國家法的規(guī)范性預(yù)期功能

現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會的復(fù)雜性是導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理復(fù)雜性的根源,正是這種復(fù)雜性導(dǎo)致傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理邏輯無法應(yīng)付“網(wǎng)絡(luò)化”的鄉(xiāng)村社會,鄉(xiāng)村的有效運(yùn)行需要國家法發(fā)揮著“穩(wěn)定規(guī)范性預(yù)期”的功能,[4]25-26這種功能在鄉(xiāng)村治理中主要體現(xiàn)為對人們行為的引導(dǎo)作用。

鄉(xiāng)村治理的復(fù)雜性需要發(fā)揮國家法“穩(wěn)定規(guī)范性預(yù)期”的功能,指引鄉(xiāng)民積極參與到鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中來。在快速城鎮(zhèn)化和市場化的背景下,鄉(xiāng)村治理的復(fù)雜性意味著有無數(shù)的治理要素會產(chǎn)生無數(shù)治理連接的可能性。由此,這些治理要素之間往往存在關(guān)聯(lián)的可選擇性,正是因?yàn)檫@種治理上的復(fù)雜性才是鄉(xiāng)村社會進(jìn)步的動力。[5]138在鄉(xiāng)村社會向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的過程中,治理上的復(fù)雜性呈現(xiàn)出高流動性、高交往性和高信息性等特征,在整體上鄉(xiāng)村社會在交流和溝通方面的便捷性促成鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)的緊密網(wǎng)絡(luò)化。由此,與昔日“熟人社會”相比,當(dāng)前鄉(xiāng)村的社會模式已經(jīng)向“陌生人社會”轉(zhuǎn)化。[6]24-25

溝通上的“隔絕感”要求從認(rèn)知預(yù)期向“穩(wěn)定規(guī)范性預(yù)期”的法律治理方式轉(zhuǎn)變。也就是說,現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會的復(fù)雜性需要通過法律系統(tǒng)的分出加以化約,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和社會系統(tǒng)運(yùn)行的暢通。[4]25-26如在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面,為了推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興,促進(jìn)鄉(xiāng)村規(guī)范化經(jīng)營,政府通過知識產(chǎn)權(quán)的普法教育,引導(dǎo)鄉(xiāng)民將當(dāng)?shù)氐拿禺a(chǎn)品進(jìn)行商標(biāo)注冊,既保護(hù)了鄉(xiāng)民自身的經(jīng)濟(jì)權(quán)利,同時也讓鄉(xiāng)民對仿冒注冊商標(biāo)所要承擔(dān)的法律后果有個明確預(yù)期。在社會發(fā)展方面,為了禁止“六合彩”等賭博活動在鄉(xiāng)村泛濫,促進(jìn)鄉(xiāng)民積極投身于如火如荼的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,引導(dǎo)他們參與到健康娛樂活動中去,政府通過普法教育和專項(xiàng)執(zhí)法活動,消除和壓制了這種歪風(fēng)邪氣,提升鄉(xiāng)民的法治素質(zhì),促進(jìn)鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)發(fā)展。

3.國家法的權(quán)益保護(hù)功能

鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的核心是農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的法治化和治理上的法治化。[7]前言6隨著國家和社會的發(fā)展和進(jìn)步,我們應(yīng)當(dāng)重視發(fā)揮法律在保障農(nóng)民權(quán)益方面的功能,促進(jìn)法律系統(tǒng)對農(nóng)民民主政治權(quán)利和經(jīng)濟(jì)權(quán)利等諸多方面的保護(hù)作用。

在基層民主政治權(quán)利的法律保護(hù)方面,《憲法》第111條將村民自治制度確立為我國鄉(xiāng)村的基本民主政治制度,并由《村民委員會組織法》對村民行使自治權(quán)和選舉權(quán)加以具體規(guī)定。在經(jīng)濟(jì)權(quán)利的法律保護(hù)方面,《憲法》第13條第1款為公民的合法私有財(cái)產(chǎn)權(quán)提供了憲法保護(hù);《民法典》的“物權(quán)編”(第331條、第362條)為農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)提供了法律保護(hù);在土地征收和拆遷補(bǔ)償方面,《土地管理法》“補(bǔ)償條款”(第48條第1款)規(guī)定了“公平合理補(bǔ)償原則”,要求向失地農(nóng)民提供長遠(yuǎn)的生計(jì)保障,保障失地農(nóng)民的生活水平不因征地拆遷而降低?？傊?我國在農(nóng)村綜合改革中所取得的治理績效理應(yīng)通過國家法加以確認(rèn),先從立法的源頭上為農(nóng)民的權(quán)益保護(hù)提供法律保障,使國家法成為鄉(xiāng)村社會安全的防護(hù)堤。

二、政策在鄉(xiāng)村治理中的功能

政策在鄉(xiāng)村治理中具有微觀填補(bǔ)和宏觀規(guī)劃的功能,其主要包括黨規(guī)、黨和國家的規(guī)范性文件、意見等。黨和國家的政策具有軟法的性質(zhì),在某種程度上發(fā)揮著法律的調(diào)整功能,[8]在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中能起到填補(bǔ)法律漏洞的功能,并對鄉(xiāng)村未來的發(fā)展趨勢具有規(guī)劃指引的功能。

1.政策的微觀填補(bǔ)功能

政策對鄉(xiāng)村固有矛盾的解決具有微觀填補(bǔ)功能。鄉(xiāng)村治理體系是個總體性和復(fù)雜性的系統(tǒng)工程,[9]49-50每個治理子系統(tǒng)均有自身的治理主體,如何形成一個共建共治共享的鄉(xiāng)村善治格局,到目前為止,包括《憲法》以及《村民委員會組織法》等在內(nèi)的國家法均沒有做出總體性的制度安排。為此,《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》(2019.1)專辟一章“鄉(xiāng)村治理”(第6章)對村支兩委和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等村組織之間的關(guān)系作出規(guī)定,村黨支部是鄉(xiāng)村“一核多元”善治格局的領(lǐng)導(dǎo)核心(第19條第1款)。首先,在村組織關(guān)系上,村黨支部書記通過法定程序競選兼任其他村組織的負(fù)責(zé)人,實(shí)行村支兩委成員的交叉任職,并要求村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人由非村委會成員的村黨支部成員擔(dān)任(第19條第2款)。由此,村黨支部從組織上對村組織進(jìn)行全面滲透,促進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中的實(shí)現(xiàn)。其次,在重大事項(xiàng)的決策和監(jiān)督制度上,通過建立重大事項(xiàng)“四議兩公開”的決策監(jiān)督機(jī)制,由村黨支部對待決事項(xiàng)提出議題,而后由村支兩委對待決事項(xiàng)召開會議進(jìn)行商議,最終交由村民會議或者村民代表會議表決通過,同時要求對重大事項(xiàng)的決議和實(shí)施結(jié)果實(shí)行公開,接受村民群眾的監(jiān)督(第19條第3款)。由此,村黨支部既實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)導(dǎo)權(quán),又實(shí)現(xiàn)了權(quán)力運(yùn)行的正當(dāng)性。[10]20實(shí)際上,該條例所規(guī)定的這些治理機(jī)制是對鄉(xiāng)村治理固有難題的有效解決,但在所有國家法中卻難覓其蹤,至于鄉(xiāng)村所產(chǎn)生的新型社會關(guān)系,國家法對他們的調(diào)整更是付之闕如。

政策對鄉(xiāng)村新型社會關(guān)系的調(diào)整具有微觀填補(bǔ)功能。社會保障制度體現(xiàn)的是一種社會“正義、平等”的治國理念,但自新中國成立以來,我國長期實(shí)行城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)治理體制,國家的社會保障政策向城市居民傾斜,導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間的社會保障水平差距巨大。[7]349隨著改革開放的深入,黨和國家通過深化農(nóng)村社會保障改革,先后發(fā)布了一系列農(nóng)村社會保障文件,旨在縮小城鄉(xiāng)居民的社會保障差距,提升農(nóng)民的獲得感、幸福感。首先,在農(nóng)村醫(yī)療保障制度建設(shè)方面,1997年,國務(wù)院批復(fù)了衛(wèi)生部等部門提交的《關(guān)于發(fā)展和完善農(nóng)村合作醫(yī)療若干意見》,之后在改革過程中確立了“政府拿大頭、農(nóng)民出小頭,報(bào)銷范圍和報(bào)銷額度雙放寬”的“新農(nóng)合”制度。其次,在農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)方面,隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的提高,2009年,國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》,旨在全國范圍內(nèi)建立以“個人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼”的“新農(nóng)?！敝贫取Ｗ詈?在鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定制度建設(shè)方面,2007年,國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于在全國建立農(nóng)村生活保障制度的通知》,旨在全國范圍內(nèi)啟動全面覆蓋農(nóng)村貧困人口的農(nóng)村最低生活保障制度。正是“新農(nóng)合”、“新農(nóng)保”和農(nóng)村最低生活保障這些政策制度共同構(gòu)成了鄉(xiāng)村的社會安全網(wǎng)。實(shí)際上,政策調(diào)整的這種新型社會關(guān)系有其必然性:即基于國家的總體戰(zhàn)略方針和農(nóng)村深化改革的復(fù)雜性,鄉(xiāng)村新型社會關(guān)系的產(chǎn)生是基于一種試點(diǎn)建設(shè)——制度推廣——政策調(diào)整的建構(gòu)過程。在法理上,法律的權(quán)威性要求法律應(yīng)當(dāng)具有穩(wěn)定性,朝令夕改的法律使社會關(guān)系主體無所適從,[11]61而政策所具有的靈活性則正好彌補(bǔ)了法律的這種缺陷,待政策確立的制度成熟之后再頒布法律取而代之,由此政策對鄉(xiāng)村新型社會關(guān)系的調(diào)整具有填補(bǔ)法律漏洞的功能。

2.政策的宏觀規(guī)劃功能

黨和國家通過總結(jié)鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),針對鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展趨勢,結(jié)合執(zhí)政黨的政治需要,對鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展所制定的宏觀政策,對鄉(xiāng)村治理實(shí)踐具有宏觀規(guī)劃功能,主要體現(xiàn)為戰(zhàn)略性指引和黨建引領(lǐng)這兩方面的功能。

政策在鄉(xiāng)村治理中的戰(zhàn)略性指引功能。自1982年以來,每年的“中央一號文件”都對鄉(xiāng)村治理問題作出規(guī)劃指導(dǎo)。其中,1982年和2018年的中央一號文件對鄉(xiāng)村治理體制和治理體系向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型具有劃時代的意義。首先,1982年1月,中共中央國務(wù)院發(fā)布的《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問題》提出要對人民公社實(shí)行“聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”的經(jīng)濟(jì)體制改革和“政社分設(shè)”的政治體制改革,前者是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的范疇,后者是農(nóng)村政治基礎(chǔ)的范疇。前者為鄉(xiāng)村治理提供物質(zhì)基礎(chǔ),促進(jìn)鄉(xiāng)村治理系統(tǒng)的分化;后者是鄉(xiāng)村治理體系向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的必由之路,促使鄉(xiāng)村治理由一元化體制向治理多元化轉(zhuǎn)變。[12]由此,該文件為當(dāng)時我國鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和治理體制指明了方向,具有發(fā)展規(guī)劃的功能。其次,2018年1月,中共中央國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出要實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,是一個具有總體性要求、總體性任務(wù)和總體性原則的鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的政策規(guī)劃,旨在通過解決鄉(xiāng)村發(fā)展的不平衡不充分的主要社會矛盾,為兩個一百年奮斗目標(biāo)夯實(shí)基礎(chǔ),以實(shí)現(xiàn)人民共同富裕為政策指向。同時,該意見系統(tǒng)地提出要統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨建這六個方面的系統(tǒng)建設(shè),并對推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化提出了系統(tǒng)性的頂層設(shè)計(jì),體現(xiàn)了以鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和鄉(xiāng)村治理為問題導(dǎo)向的旨?xì)w,為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施以及鄉(xiāng)村治理體系和治理能力向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型指明了方向。[13]由此,該文件為當(dāng)前我國鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和治理體系現(xiàn)代化指明了方向,具有發(fā)展規(guī)劃的功能。

政策在鄉(xiāng)村治理中的黨建引領(lǐng)功能。為了確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效實(shí)施,《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第1-3條提出,在鄉(xiāng)村治理中要通過黨的政治正確性引領(lǐng)和組織的有效滲透,保證黨對鄉(xiāng)村建設(shè)事業(yè)的全面領(lǐng)導(dǎo);黨的基層組織是鄉(xiāng)村全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ),要成為黨在農(nóng)村全部工作的戰(zhàn)斗堡壘。在鄉(xiāng)村治理中要提升黨組織的組織能力,要通過宣傳黨的主張和貫徹黨的決定,實(shí)現(xiàn)黨要管黨和從嚴(yán)治黨的宗旨;在領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理工作中,黨的基層組織要善于團(tuán)結(jié)群眾,調(diào)動群眾參與鄉(xiāng)村治理的積極性,踐行黨在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中的群眾路線。同時,該條例不但對鄉(xiāng)村黨組織的設(shè)置、職責(zé)任務(wù)、領(lǐng)導(dǎo)班子和干部隊(duì)伍建設(shè)、黨員隊(duì)伍建設(shè),以及鄉(xiāng)村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和保障作出了全面規(guī)劃指引,而且也對鄉(xiāng)村黨組織在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、精神文明建設(shè)以及鄉(xiāng)村治理中的要求作出全面部署。由此,該條例是黨的農(nóng)村基層組織實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,加快推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的路線選擇和方針指引的政策,具有黨建引領(lǐng)功能。

三、村民自治章程在鄉(xiāng)村治理中的功能

正式規(guī)范在法治鄉(xiāng)村建設(shè)中具有獨(dú)特的功能優(yōu)勢,但在構(gòu)建鄉(xiāng)村治理體系中其功能并不能無限延伸,還需要發(fā)揮非正式規(guī)范村民自治章程的功能優(yōu)勢。村民自治章程在鄉(xiāng)村治理中具有促進(jìn)村民自治和約束行政權(quán)的功能,作為一種準(zhǔn)法律規(guī)范,能夠起到彌補(bǔ)國家法律不足的法治功用[14]78和貫徹國家法和政策的落實(shí)。

1.促進(jìn)村民自治的功能

村民自治章程是鄉(xiāng)村共同體內(nèi)部制定的“契約”,旨在為村民開展管理村莊公共事務(wù)和公益事業(yè)等自治活動提供直接依據(jù),[14]78體現(xiàn)了多數(shù)村民在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中的共同意志,對村莊所有成員均具有約束力,是鄉(xiāng)村基層民主自治實(shí)踐的重要規(guī)則。村民自治章程不但在制定過程中能夠發(fā)揮促進(jìn)村民自治的功能,而且在具體實(shí)施的過程中也能夠推動鄉(xiāng)村基層民主自治的實(shí)現(xiàn)。

村民自治章程作為村民自治的直接依據(jù),其在制定和實(shí)施過程中均具有促進(jìn)村民自治的功能。首先,村民自治章程的制定過程本身就具有促進(jìn)村民自治的功能。《村民委員會組織法》第27條第1款賦予村民會議對村民自治章程的制定權(quán),而第21條第1款則規(guī)定村民會議由本村全體年滿十八周歲的村民組成,這就意味著村民參與村民自治章程的制定具有廣泛性。在村民自治章程的制定過程中村民能夠充分表達(dá)自身的訴求偏好,實(shí)現(xiàn)自身的民主權(quán)利,由此協(xié)調(diào)了鄉(xiāng)村多元利益主體的不同訴求。同時,村民自治章程的內(nèi)容涉及村務(wù)公開和民主監(jiān)督、經(jīng)濟(jì)工作管理、社會生活管理、公益事業(yè)管理等,涵蓋了村民群眾生活的方方面面,[14]79在規(guī)范的制定過程中能夠充分調(diào)動村民參與鄉(xiāng)村治理的積極性。其次,村民自治章程在實(shí)施過程中能夠促進(jìn)村民自治的功能。村民自治章程是依靠村民的自律和內(nèi)心服從來實(shí)施的,其規(guī)定了村民的權(quán)利義務(wù),融入法律的要素,“充分發(fā)揚(yáng)村民自治自我管理、自我教育、自我服務(wù)的內(nèi)在功能,較好滿足了本村村民群眾的實(shí)際需求,調(diào)節(jié)農(nóng)村社會的自治秩序。”[14]80由此,村民自治章程是基于村民的大多數(shù)同意而對村民具有普遍約束力,在實(shí)施過程中能夠通過村民的自我管理和相互監(jiān)督而得以實(shí)現(xiàn)其治理目的。

2.約束行政權(quán)的功能

村民自治章程貫徹法律原則和法律精神,創(chuàng)設(shè)了村民自治的運(yùn)行規(guī)則和程序,[14]78大多是國家法和政策的實(shí)施細(xì)則,在村民自治過程中反映了“國家和社會分權(quán),他治和自治抗衡”的現(xiàn)代市民社會理念,[15]169-175在鄉(xiāng)村治理過程中具有約束行政權(quán)干涉村民自治的功能。

村民自治是《憲法》賦予村民的基層民主政治權(quán)利,在性質(zhì)上屬于村民的“固有”權(quán)利,受村民自治章程保護(hù),不受行政權(quán)的不當(dāng)干涉。首先,村民自治在性質(zhì)上屬于村民的“固有”權(quán)利,在基層民主政治權(quán)利的法律保護(hù)方面,《憲法》第111條將村民自治制度確立為我國在鄉(xiāng)村的基本民主政治制度,并由《村民委員會組織法》對村民行使自治權(quán)和選舉權(quán)加以具體規(guī)定,是村民在法治框架內(nèi)的固有權(quán)利,在憲法上應(yīng)當(dāng)具有基本權(quán)利的性質(zhì),[16]34“理論上可以對抗鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政權(quán)。”[14]80其次,村民行使自治權(quán)利受村民自治章程保護(hù),不受行政權(quán)的不當(dāng)干涉,在實(shí)踐中,村民自治章程涵蓋了村委會的組成和職責(zé)、村委會和村民代表會議的選舉、村民會議和村民代表會議的組成、民主管理和民主監(jiān)督以及村民自治規(guī)章制度等內(nèi)容,“在民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督(‘四個民主’)等方面,具有較為明顯的對抗行政權(quán)力過度干預(yù)的功用?！盵14]80《村民委員會組織法》明確規(guī)定,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得干預(yù)村民自治法定范圍內(nèi)的事項(xiàng)(第5條第1款),否則由上級政府予以責(zé)令改正(第36條第3款);鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會只享有指導(dǎo)權(quán)(第5條第1款)和監(jiān)督權(quán)(第36條第2款),而并非其上級政府,村委會并非鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“二政府”,否則,自治就會演變成“他治”;村民會議制定的村民自治章程只要報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案即可,只要不與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就依法不得干預(yù)(第27條)。實(shí)際上,村民自治章程是對國家法規(guī)定的“四個民主”的細(xì)化和落實(shí),規(guī)范了行政權(quán)與自治權(quán)之間的關(guān)系,具有約束行政權(quán)的功能,[14]81起到保護(hù)村民依法行使自治權(quán)利的作用。

四、村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的功能

村規(guī)民約除了與村民自治章程一樣具有促進(jìn)村民自治的功能之外,在鄉(xiāng)村治理中還發(fā)揮著促進(jìn)鄉(xiāng)村社會和諧穩(wěn)定、鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)和德治的功能。作為鄉(xiāng)村自生自發(fā)性的社會規(guī)范,其是鄉(xiāng)村治理體系運(yùn)行的固有依據(jù),是人們在一定區(qū)域內(nèi)通過長期社會交往而一致認(rèn)同的且被區(qū)域內(nèi)共同體所共同遵守的行為規(guī)范。[17]21

(一)促進(jìn)鄉(xiāng)村社會和諧穩(wěn)定的功能

村規(guī)民約將法律的現(xiàn)代性與鄉(xiāng)土規(guī)范的傳統(tǒng)性融為一體,對國家法和政策在村民自治實(shí)踐中鞭長莫及之處能夠起到彌補(bǔ)他們功能不足的作用,是當(dāng)代鄉(xiāng)村多元利益表達(dá)與協(xié)調(diào)的制度性安排,起到促進(jìn)鄉(xiāng)村社會和諧穩(wěn)定的功能。

村規(guī)民約是通過民主協(xié)商程序制定的行為規(guī)范,充分體現(xiàn)了鄉(xiāng)村共同體的多元利益訴求,對各方利益表達(dá)的平衡作出了制度性安排,全體村民應(yīng)當(dāng)自愿接受其約束。村規(guī)民約在表現(xiàn)形式上是村民自生自發(fā)性的“契約”,其內(nèi)容實(shí)質(zhì)上是國家法和政策的具體實(shí)施細(xì)則。首先,在村莊權(quán)力運(yùn)行過程中,村民自治組織在處理宅基地、承包地和土地補(bǔ)償?shù)戎T多事項(xiàng)時習(xí)慣于直接以村規(guī)民約為依據(jù)。村民如果認(rèn)為村委會作出的決定侵害其合法權(quán)益,可以依據(jù)《村民委員會組織法》第36條第1款之規(guī)定訴諸法院請求以撤銷,法庭在審理這類案件時也要按照該法第27條第2款之規(guī)定審查村規(guī)民約是否與憲法、法律法規(guī)和國家政策的規(guī)定相抵觸。其次,在處理鄉(xiāng)村矛盾糾紛過程中,基于村莊是個“熟人社會”,糾紛解決之后仍然要面臨“抬頭不見低頭見”的尷尬。由此,對于細(xì)微的糾紛村民一般都愿意私了,交由村干部依據(jù)村規(guī)民約處理,爭取盡快“定分止?fàn)帯薄＿@種通過調(diào)解或者和解結(jié)案的民間糾紛,既節(jié)約了司法資源,又能促進(jìn)鄉(xiāng)村基層社會和諧穩(wěn)定,這就為村規(guī)民約在處理鄉(xiāng)村矛盾糾紛方面提供了廣闊的空間。另外,在維護(hù)鄉(xiāng)村社會治安方面村規(guī)民約已經(jīng)形成較為完備的制度、規(guī)范和執(zhí)行機(jī)制。[18]107由此,村規(guī)民約在鄉(xiāng)村“熟人社會”里能夠發(fā)揮穩(wěn)定社會的功能。

(二)促進(jìn)鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)的功能

村規(guī)民約是介于國家法與鄉(xiāng)村習(xí)慣之間的鄉(xiāng)村社會規(guī)范,既有契約性和傳統(tǒng)性的一面,又有規(guī)范性和時代性的成分,對國家法和政策與鄉(xiāng)村習(xí)俗之間的沖突起到緩沖的作用,在鄉(xiāng)村治理中可以作為國家法和政策的重要補(bǔ)充,發(fā)揮著促進(jìn)鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)的功能優(yōu)勢。

在鄉(xiāng)土“自在秩序”中村規(guī)民約是國家法和政策的重要補(bǔ)充,發(fā)揮著鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)的功能。由于受到封建思想的長期影響,當(dāng)代鄉(xiāng)村社會依然存在著男尊女卑和重男輕女的現(xiàn)象,尤其在土地承包、宅基地分配和集體分紅方面對出嫁女和入贅婿產(chǎn)生嚴(yán)重的歧視問題。[19]3同時,隨著鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展,鄉(xiāng)民在辦理紅白事、祭祖和拜神等活動中存在相互攀比、鋪張浪費(fèi)的普遍現(xiàn)象,破壞了鄉(xiāng)村原有的良善風(fēng)俗和淳樸風(fēng)氣。然而,在鄉(xiāng)村習(xí)俗的沿革過程中,國家法不可能觸碰鄉(xiāng)村社會的這些“細(xì)枝末節(jié)”,換言之,對于鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)來說法律并非“萬能”的主宰。這無疑與傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的運(yùn)行邏輯有相似之處,即在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中法律只是作為“后盾”而具有象征意義的存在物而已,由鄉(xiāng)村自生自發(fā)性的社會規(guī)范調(diào)控鄉(xiāng)村的“自在秩序”。[20]45但與傳統(tǒng)村規(guī)民約不同,當(dāng)代的村規(guī)民約已經(jīng)融入了國家法的元素,經(jīng)過民主協(xié)商程序而產(chǎn)生,其內(nèi)容大多是根據(jù)國家法和政策對鄉(xiāng)村社會秩序、鄉(xiāng)風(fēng)民俗、社會公德、鄰里關(guān)系和家庭倫理等問題而制定的規(guī)范,實(shí)際上是國家法和政策在鄉(xiāng)村社會的有效延伸,發(fā)揮著促進(jìn)鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)的功能。

(三)促進(jìn)鄉(xiāng)村德治的功能

村規(guī)民約是調(diào)整鄉(xiāng)村道德行為的社會規(guī)范。隨著城鎮(zhèn)化的深入和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,鄉(xiāng)民的生產(chǎn)生活方式、思維方式和交往溝通方式也隨著發(fā)生了巨大的改變,同時,鄉(xiāng)村固有的淳樸民風(fēng)和良善風(fēng)俗不斷遭受來自享樂主義、拜金主義和個人極端主義的沖擊,鄉(xiāng)民在家庭觀念、公共意識、公德意識和倫理道德等方面出現(xiàn)不同程度的滑坡。為此,在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下必須遵循黨的十九大報(bào)告所指引的,挖掘和發(fā)揮道德規(guī)范在鄉(xiāng)村治理中的功能,以社會主義核心價(jià)值觀為引領(lǐng)制定鄉(xiāng)村道德規(guī)范,使村規(guī)民約的德治內(nèi)容在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮文化傳承和弘揚(yáng)道德教化等功能。

1.推動鄉(xiāng)村文化傳承

村規(guī)民約所蘊(yùn)含的道德規(guī)范是在鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化的不斷演化和對人們生產(chǎn)生活經(jīng)驗(yàn)的不斷總結(jié)基礎(chǔ)上所形成的,具有鄉(xiāng)村文化的屬性和標(biāo)志,是新時代我國鄉(xiāng)村文明建設(shè)的重要載體。村規(guī)民約所承載的鄉(xiāng)村道德文化通過對鄉(xiāng)民潛移默化的影響,發(fā)揚(yáng)中華民族“崇尚道德、重視操守”的傳統(tǒng)優(yōu)秀文化,發(fā)揮著推動鄉(xiāng)村文化傳承的功能。

黨和國家歷來重視鄉(xiāng)村道德文化的傳承,要求發(fā)揚(yáng)鄉(xiāng)村道德文化在鄉(xiāng)村治理中的功能。首先,依據(jù)《憲法》第24條第1款規(guī)定之意旨,國家通過在鄉(xiāng)村制定和執(zhí)行村規(guī)民約等各類鄉(xiāng)村社會規(guī)范,推動鄉(xiāng)村道德教育等社會主義精神文明建設(shè)在鄉(xiāng)村治理中的作用。實(shí)際上,鄉(xiāng)村社會整體上的和諧穩(wěn)定首先要取決于全體鄉(xiāng)民的道德文化素質(zhì)水平,如果沒有良好的道德文化建設(shè)、向上向善的價(jià)值觀和道德倫理的堅(jiān)守,“就沒有社會文明大廈的基石,”[21]107鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施和鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化就沒有了根基。由此,《憲法》圍繞社會主義核心價(jià)值觀所提出的鄉(xiāng)村道德建設(shè)指引,對提升鄉(xiāng)民道德素質(zhì)和倫理教育具有根本價(jià)值取向。其次,依據(jù)《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》規(guī)定之意旨,深挖鄉(xiāng)村傳統(tǒng)優(yōu)秀道德文化,結(jié)合新時代價(jià)值觀創(chuàng)新鄉(xiāng)村道德激勵和約束的機(jī)制,引導(dǎo)鄉(xiāng)民發(fā)揚(yáng)孝老愛親、勤儉持家、向上向善和重義守信的優(yōu)良品德,提升村民自我管理、自我教育和自我服務(wù)的能力,促進(jìn)鄉(xiāng)村鄰里和諧、家庭和睦和干群融洽的有效實(shí)現(xiàn)。重視高尚的道德操守一直以來是我國鄉(xiāng)村的傳統(tǒng)美德,村規(guī)民約所蘊(yùn)含的優(yōu)秀道德文化根植于中國大地,承載著中華民族傳統(tǒng)優(yōu)秀文化的底蘊(yùn)。[21]107故而,當(dāng)代的村規(guī)民約要結(jié)合新時代精神,適應(yīng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化的要求,用先進(jìn)的道德文化武裝農(nóng)民群眾,從根本上扭轉(zhuǎn)鄉(xiāng)村社會的歪風(fēng)邪氣,使孝老愛親、勤儉持家、向上向善和重義守信等優(yōu)良品德在鄉(xiāng)村大地生根發(fā)芽,讓村規(guī)民約能夠更好地發(fā)揮推動鄉(xiāng)村文化傳承的功能。

2.弘揚(yáng)鄉(xiāng)村道德教化

道德教化就是通過教育感化的形式所實(shí)行的一種柔性治理方式,是有效化解社會矛盾的根本途徑。[22]152村規(guī)民約所蘊(yùn)含的傳統(tǒng)優(yōu)秀道德文化是中華傳統(tǒng)優(yōu)秀文化的重要組成部分,它注重淳樸民風(fēng)、揚(yáng)善懲惡的道德教化功能,通過道德褒貶機(jī)制規(guī)范鄉(xiāng)民的行為,促進(jìn)鄉(xiāng)村社會形成一個良好的文化氛圍,為鄉(xiāng)村治理體系的有效運(yùn)行奠定文化基礎(chǔ)。

黨和國家向來重視發(fā)揮村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的道德教化功能,通過融入新時代精神和現(xiàn)代法律的元素,使村規(guī)民約實(shí)現(xiàn)引導(dǎo)與規(guī)范的有機(jī)結(jié)合,在鄉(xiāng)村治理中有效發(fā)揮道德教化的功能。首先,《新時代公民道德建設(shè)實(shí)施綱要》(2019.10)開宗明義指出,我國新時代社會主義道德體系包涵馬克思主義對人類社會美好理想的引領(lǐng)和對中華傳統(tǒng)優(yōu)秀文化的傳承發(fā)揚(yáng)這兩方面的內(nèi)容。第1部分強(qiáng)調(diào)要將道德教化融于法治建設(shè)之中,通過立法和法律的有效實(shí)施引導(dǎo)人們向上向善的觀念,促進(jìn)法治建設(shè)對道德實(shí)施的有效保障作用。第6部分第3點(diǎn)規(guī)定要健全和完善包括鄉(xiāng)規(guī)民約在內(nèi)的各類社會準(zhǔn)則,發(fā)揮道德規(guī)范對人們行為舉止的規(guī)范、調(diào)節(jié)和評價(jià)作用。其次,《關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導(dǎo)意見》(2018.12)明確提出,村規(guī)民約的制定要有利于規(guī)范人們的日常行為和引導(dǎo)鄉(xiāng)風(fēng)民俗等五個方面的作用,同時對教育和引導(dǎo)鄉(xiāng)民樹立文明新風(fēng)和改變陳規(guī)陋習(xí)作出了具體的規(guī)定,并規(guī)定了違反道德規(guī)范的具體懲戒措施。同時,要求縣級以下黨政機(jī)關(guān)、農(nóng)村基層組織和婦女組織要密切配合,共同促進(jìn)村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中有效發(fā)揮道德教化的功能。顯然,村規(guī)民約所蘊(yùn)含的道德規(guī)范通過引導(dǎo)和強(qiáng)化鄉(xiāng)民的道德自律,使其成為鄉(xiāng)村主流文化,是鄉(xiāng)民生產(chǎn)生活和溝通交往的重要規(guī)則。因而,新時代鄉(xiāng)村道德建設(shè)要繼續(xù)發(fā)揚(yáng)傳統(tǒng)村規(guī)民約淳樸民風(fēng)、揚(yáng)善懲惡的教化功能,將鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的優(yōu)秀道德文化與社會主義核心價(jià)值觀相結(jié)合,形成鄉(xiāng)村道德教化的新內(nèi)容,促進(jìn)鄉(xiāng)民形成新時代的道德觀念。[21]107

黨的十九大報(bào)告提出鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化,有效性目標(biāo)就是要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治,鄉(xiāng)村善治首先要求治理有序,治理有序必然要求實(shí)行良法之治。為此,鄉(xiāng)村治理需要運(yùn)用包涵國家法和政策在內(nèi)的正式規(guī)范以及包涵村民自治章程和村規(guī)民約在內(nèi)的非正式規(guī)范協(xié)調(diào)共治,通過多元化調(diào)控的路徑,并充分發(fā)揮多元規(guī)范及其各自的功能優(yōu)勢,促進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系運(yùn)行的制度化和規(guī)范化,為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和現(xiàn)代化奠定堅(jiān)實(shí)的法治基礎(chǔ)。