新時(shí)代推進(jìn)高等教育高質(zhì)量發(fā)展的法治化路徑探析*

周敏凱,時(shí)曉建

(同濟(jì)大學(xué) 政治與國(guó)際關(guān)系學(xué)院,上海 200092)

黨的二十大報(bào)告第一次對(duì)科教興國(guó)戰(zhàn)略與全面依法治國(guó)戰(zhàn)略分別作為單獨(dú)部分予以深刻闡述,實(shí)現(xiàn)中國(guó)高等教育高質(zhì)量發(fā)展,必須牢牢抓住兩個(gè)戰(zhàn)略,堅(jiān)持依法治教的法治化方針不動(dòng)搖。

一、高等教育高質(zhì)量發(fā)展是新時(shí)代的新目標(biāo)

黨的二十大報(bào)告提出,“高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的首要任務(wù)?！盵1]20改革開(kāi)放四十五年,我國(guó)高等教育已經(jīng)基本完成從“精英教育”到“大眾化教育”的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型,取得了不凡的成績(jī)。普通高校的數(shù)量與在校人數(shù)等基礎(chǔ)指標(biāo)都有了明顯提高,高等教育資源緊缺現(xiàn)象得到了一定程度的緩解。但是,高等教育實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展,依然面臨一些深層問(wèn)題的挑戰(zhàn)。實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo),“必須針對(duì)學(xué)校自我約束和自我發(fā)展機(jī)制不健全、政府管理越位缺位錯(cuò)位不到位、社會(huì)參與不足等問(wèn)題,深化辦學(xué)體制和教育管理改革,推進(jìn)教育領(lǐng)域治理能力和水平現(xiàn)代化。”[2]349這就必須踔厲推進(jìn)高等教育依法治教的法治化進(jìn)程,推動(dòng)高等教育發(fā)展方式從外部資源推動(dòng),轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式發(fā)展,推動(dòng)高等教育從“有”到“優(yōu)”、由“優(yōu)”向“強(qiáng)”的邁進(jìn)。高等教育的內(nèi)涵式發(fā)展是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必由之路。

(一)教育強(qiáng)國(guó)是實(shí)現(xiàn)高等教育高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)

落實(shí)教育強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略關(guān)系國(guó)家現(xiàn)代化全局。習(xí)近平總書(shū)記指出,“建設(shè)教育強(qiáng)國(guó)是中華民族偉大復(fù)興的基礎(chǔ)工程,必須把教育事業(yè)放在優(yōu)先位置,深化教育改革,加快教育現(xiàn)代化,辦好人民滿意教育?！盵3]155“今天,建設(shè)教育強(qiáng)國(guó),對(duì)科學(xué)知識(shí)和優(yōu)秀人才的需要,比以往任何時(shí)候都更為迫切?！盵4]據(jù)中國(guó)教育科學(xué)研究院測(cè)算,我國(guó)目前的教育強(qiáng)國(guó)指數(shù)居全球第23位,比2012年上升26位,是全球進(jìn)步最快的國(guó)家之一。高等教育現(xiàn)代化水平集中體現(xiàn)了一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)硬實(shí)力、文化軟實(shí)力、影響巧實(shí)力、技術(shù)銳實(shí)力的水平。實(shí)施教育強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略,必須立足新發(fā)展格局,圍繞立德樹(shù)人根本任務(wù),著力培養(yǎng)能擔(dān)當(dāng)重任的時(shí)代新人、堅(jiān)定的社會(huì)主義建設(shè)者和可靠的接班人。

(二)高等教育體制改革是實(shí)現(xiàn)高等教育高質(zhì)量發(fā)展的持續(xù)動(dòng)力

“從教育大國(guó)到教育強(qiáng)國(guó)是一個(gè)系統(tǒng)性躍升和質(zhì)變,必須以改革創(chuàng)新為動(dòng)力。要堅(jiān)持系統(tǒng)觀念,統(tǒng)籌推進(jìn)育人方式、辦學(xué)模式、管理體制、保障機(jī)制改革,堅(jiān)決破除一切制約教育高質(zhì)量發(fā)展的思想觀念束縛和體制機(jī)制弊端,全面提高教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平”。[5]近年來(lái)深化高等教育體制改革,從“管、辦、評(píng)分離”到“放、管、服”改革,基本目標(biāo)都是促進(jìn)政府轉(zhuǎn)變職能,強(qiáng)化高校主體在高等教育發(fā)展中的自主性地位。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出,要擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán),完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。這已成為近年來(lái)進(jìn)一步深化高等教育體制改革的努力方向。

在高等教育法治化建設(shè)中,政府、高校、社會(huì)是三大治理主體?！督逃ā泛汀陡叩冉逃ā返然痉煞謩e賦予他們不同的辦學(xué)權(quán)責(zé)。1985年頒布的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》,是保障高校主體地位與辦學(xué)自主權(quán)的第一部標(biāo)志性文件。2014年頒布的《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)和擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán) 完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的意見(jiàn)》,進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“尊重學(xué)校的辦學(xué)主體地位”。[6]166習(xí)近平總書(shū)記在2018年全國(guó)教育大會(huì)上指出,“學(xué)校是辦學(xué)主體,要盡可能把資源配置、經(jīng)費(fèi)使用、考評(píng)管理等放給學(xué)校,保證學(xué)校事情學(xué)校辦?！盵7]顯然,我國(guó)的高等教育基本法律都將高校主體放在高等教育治理的中心地位,都視其為“核心”主體。

深化高等教育體制改革的基本方向,就是堅(jiān)持依法治教方針,明確三大治理主體權(quán)責(zé)界限和權(quán)責(zé)關(guān)系,發(fā)揮多元主體各自的主動(dòng)性和積極性,尤其是激發(fā)高校主體自主辦學(xué)的積極性與創(chuàng)造性,型塑多元主體協(xié)調(diào)共治的格局。高等教育體制改革必將為高等教育實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展提供持續(xù)動(dòng)力。

(三)高等教育法制化建設(shè)是高等教育高質(zhì)量發(fā)展的制度保障

經(jīng)過(guò)四十五年的改革發(fā)展,全面依法治國(guó)總體格局基本形成。在高等教育領(lǐng)域落實(shí)依法治國(guó)戰(zhàn)略的方式,具體體現(xiàn)為高等教育依法治教與高校依章治校。高等教育法治化的首要任務(wù),是從制度層面規(guī)范高等教育治理三大主體的權(quán)責(zé)以及相互間的權(quán)責(zé)關(guān)系的法律制度建設(shè),用明晰的法律規(guī)范確保高校辦學(xué)自主權(quán)的落實(shí)。黨的十八大以來(lái),高等教育法治化建設(shè)取得不小成果,但是主體權(quán)責(zé)關(guān)系研究、高校自主辦學(xué)權(quán)責(zé)保障研究依然不夠充分,已有法律法規(guī)存在的主要問(wèn)題還是針對(duì)性、實(shí)效性不是很強(qiáng)。新時(shí)代高等教育領(lǐng)域的法治化建設(shè),需要正視立法程序、法律條款、法律執(zhí)行、法律監(jiān)督等方面所面臨的新挑戰(zhàn),需要抓住制度建設(shè)的龍頭,探尋新的辦法加以克服。

二、推進(jìn)高等教育法治化建設(shè)的基本任務(wù)

習(xí)近平總書(shū)記曾在中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議上指出,“在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程上,我們要更加重視法治、厲行法治,更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的保障作用”。[8]292國(guó)家法治建設(shè)的本質(zhì)就是制定良法和實(shí)施善治。良法是前提,善治是結(jié)果,兩者相輔相成。依法治國(guó)首先需要制定符合憲法精神和時(shí)代需要的法律,即要有良法。已經(jīng)過(guò)時(shí)的法律規(guī)范和有悖憲法精神原則的法律規(guī)范,已經(jīng)失去了良法的價(jià)值,無(wú)法借助它們實(shí)現(xiàn)善治。依法治國(guó)還需要落實(shí)良法,公正有效執(zhí)行良法,即善治。如果良法不能實(shí)施,或不能公正有效地執(zhí)法,良法也就變成擺設(shè)和紙上談兵,也就無(wú)法實(shí)現(xiàn)善治結(jié)果。高等教育法治化,也必須實(shí)現(xiàn)良法善治的統(tǒng)一。不但需要系統(tǒng)健全的高等教育法律體系,即教育良法;同時(shí)還需要有效實(shí)施、監(jiān)督與落實(shí),即教育善治。高等教育法治化建設(shè)的基本任務(wù)應(yīng)該是建構(gòu)高等教育治理主體的多元形態(tài)、健全系統(tǒng)完備的法律制度體系、型塑有效合理的協(xié)同治理結(jié)構(gòu)。

(一)建構(gòu)法治化治理的多元主體形態(tài)

國(guó)家現(xiàn)代化治理普遍呈現(xiàn)治理主體多元化的特征。除了政府主體之外,還有其他非政府主體的參與。治理主體多元化趨勢(shì),體現(xiàn)了現(xiàn)代社會(huì)治理的發(fā)展需要和歷史進(jìn)步。中國(guó)現(xiàn)代化實(shí)踐證明,隨著我國(guó)改革開(kāi)放和國(guó)家體系與能力現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展,群眾民主自治意識(shí)的提升,我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)也呈現(xiàn)出主體多元化特征,它們?cè)趪?guó)家現(xiàn)代化治理的不同層面,都呈現(xiàn)出多元主體參與治理的特點(diǎn)。要求政府主體轉(zhuǎn)變政府行政職能改變單一權(quán)力中心地位,適當(dāng)放權(quán)。我國(guó)政府體制的“放、管、服”改革,就是打破單一政府主體的封閉式管理格局,適應(yīng)多元主體共治的現(xiàn)代化潮流。

高等教育法治化建設(shè)的基本任務(wù)就是健全高教法律制度體系,明晰政府、高校、社會(huì)多元主體的權(quán)責(zé)與權(quán)責(zé)關(guān)系,維護(hù)多元主體形態(tài)的健康發(fā)展。高等教育法治化建設(shè)的主體主要包括政府、高校和社會(huì)。在高等教育領(lǐng)域的“放、管、服”體制改革,著重要求政府主體適當(dāng)放權(quán),轉(zhuǎn)變職能,更多為高校與社會(huì)主體提供服務(wù)。政府主體的主要職能應(yīng)該是宏觀管理職能和服務(wù)職能,同時(shí),還應(yīng)承擔(dān)對(duì)其他主體依法履行相關(guān)權(quán)責(zé)的監(jiān)管職能。

(二)健全高等教育的法律制度體系

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào),“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個(gè)改革過(guò)程中,都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式,發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用,加強(qiáng)對(duì)立法工作的協(xié)調(diào),確保在法治軌道上推進(jìn)改革?！盵9]47高等教育法治化建設(shè),首要任務(wù)就是要建構(gòu)系統(tǒng)完備的高等教育法律規(guī)范體系;其次要重視高校內(nèi)部治理的大學(xué)章程與校規(guī)的制定。高等教育法律制度體系是依法治教的制度保障,大學(xué)章程、校規(guī)是依章治校的制度保障。

系統(tǒng)完備的高等教育法律制度體系,主要包含完備的法律制度體系、有力的法治保障體系、有效的法律實(shí)施體系、健全的法律監(jiān)督體系。首先,法律制度體系要契合多元主體參與的高等教育法治化形態(tài),合理配置政府、高校、社會(huì)三大主體的權(quán)責(zé);其次,高等教育法治保障體系主要保障政府、高校、社會(huì)三大主體依法參與治理的權(quán)責(zé),包括各主體在高等教育方面的決策、咨詢、辦學(xué)全過(guò)程的權(quán)責(zé);第三,高等教育法律實(shí)施體系,需要保障高等教育治理的決策機(jī)制、辦學(xué)機(jī)制、評(píng)估機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制的正常運(yùn)行;第四,高等教育法律監(jiān)督體系,需要監(jiān)督高等教育治理主體的權(quán)責(zé)統(tǒng)一和關(guān)系協(xié)調(diào),保障教育法律制度的有效實(shí)施。

高校主體的大學(xué)章程等校內(nèi)規(guī)章制度,是高校內(nèi)部法治化治理的制度保障。高校應(yīng)該依照相關(guān)法律,制定大學(xué)章程和相關(guān)校規(guī),以便充分調(diào)動(dòng)學(xué)校內(nèi)部的機(jī)構(gòu)管理者和全體師生員工自主辦學(xué)的主動(dòng)性和創(chuàng)造性。

(三)型塑多元主體協(xié)同治理結(jié)構(gòu)

國(guó)家治理現(xiàn)代化,一定意義就是國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化。高等教育法治化建設(shè)的核心任務(wù)就是改變傳統(tǒng)的、單一的政府主體統(tǒng)管方式,營(yíng)造政府主體適度有效的行政管理與行政監(jiān)督、高校主體積極主動(dòng)辦學(xué)、社會(huì)主體依法參與辦學(xué)的有效的治理結(jié)構(gòu)。

型塑高等教育多元主體協(xié)同治理結(jié)構(gòu),首先,需要從法律上厘清不同主體參與高等教育治理的各自權(quán)責(zé),建構(gòu)一種權(quán)責(zé)配置合理、權(quán)責(zé)關(guān)系協(xié)調(diào)的多元主體協(xié)同治理的方式,形成不同主體之間的平等協(xié)商、依法協(xié)同的合作關(guān)系。其次,在多元主體協(xié)同治理結(jié)構(gòu)中,政府主體的主要權(quán)責(zé)應(yīng)以宏觀調(diào)控、服務(wù)與監(jiān)督為主;高校主體的主要權(quán)責(zé)應(yīng)是制定相關(guān)學(xué)校治理規(guī)范,依章自主辦學(xué);社會(huì)主體的主要權(quán)責(zé)應(yīng)是依法參與辦學(xué),為社會(huì)做出更大貢獻(xiàn)。第三,型塑多元主體協(xié)同治理結(jié)構(gòu)的同時(shí),還需要真正實(shí)現(xiàn)多元主體協(xié)同治理中的價(jià)值、行為、目標(biāo)等方面的實(shí)質(zhì)性協(xié)同。

需要指出的是,多元主體協(xié)同治理中的政府主體,應(yīng)包括各級(jí)政府和各級(jí)高等教育行政管理部門(mén);高校主體,應(yīng)包括各類(lèi)高等學(xué)校;社會(huì)主體,應(yīng)包括參與高等教育辦學(xué)的各類(lèi)社會(huì)組織和企業(yè)。

型塑多元主體協(xié)同治理結(jié)構(gòu)的實(shí)際價(jià)值在于有力提高高等教育決策的科學(xué)性,增強(qiáng)高校辦學(xué)的主動(dòng)性和創(chuàng)造性,激發(fā)社會(huì)組織參與辦學(xué)的積極性,最終形成多元主體合力效應(yīng),集中力量促進(jìn)高等教育的高質(zhì)量發(fā)展。

三、高等教育法治化建設(shè)存在的問(wèn)題

黨的十八大以來(lái),我國(guó)高等教育法治化建設(shè)取得了重大成績(jī)。但是,要實(shí)現(xiàn)新時(shí)代高等教育高質(zhì)量發(fā)展的新目標(biāo),還須正視其中存在的一些問(wèn)題。

(一)高等教育法律制度建設(shè)的與時(shí)俱進(jìn)問(wèn)題

目前我國(guó)教育法律體系的主體法律部分主要由8部教育基本法律與10余部教育行政法規(guī)構(gòu)成。此外,還包括其他地方性法規(guī),以及大量的各級(jí)教育管理部門(mén)頒發(fā)的政策性文件。盡管近年來(lái)高等教育法律體系廢、改、釋工作在不斷推進(jìn),但是依然存在一些問(wèn)題。

首先,一些重要的基本法規(guī)修改相對(duì)滯后,在深化高等教育體制改革中,難以做到全過(guò)程“有法可依”。從高等教育高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)出發(fā),需要對(duì)《教師法》《學(xué)位條例》《職業(yè)教育法》等基本法律法規(guī)加以修訂與完善,為深化高等教育“放、管、服”體制改革提供全過(guò)程法律依據(jù)。其次,現(xiàn)存的國(guó)家教育考試、校園安全管理、高校辦學(xué)評(píng)估、教育督導(dǎo)等方面的法律條文相對(duì)抽象,需要修訂補(bǔ)充,以便更加明晰、更具可操作性。第三,高等教育法律制度建設(shè)中依然存在一些立法“盲點(diǎn)”。例如,家庭在教育中的權(quán)責(zé)規(guī)定,對(duì)社會(huì)主體參與權(quán)的闡釋,還停留在一般“原則”性的規(guī)定,客觀上造成“無(wú)法可依”的問(wèn)題。第四,有些法律規(guī)范中與教育內(nèi)在價(jià)值密切呼應(yīng)的特征尚不鮮明,有些法律規(guī)范的“工具主義”的色彩比較明顯。[10]36

《高等教育法》明確規(guī)定,高校自成立之日起即獲得法人資格與相應(yīng)的權(quán)利能力。這種權(quán)利能力具有法律人格的基本特點(diǎn),作為法律人的資格,即行使權(quán)力、承擔(dān)義務(wù)及責(zé)任的能力。[11]220《高等教育法》還明確賦予高校自主辦學(xué)的七項(xiàng)權(quán)利。但是,在賦予高校諸多權(quán)利的同時(shí),卻附加了一系列限制性條件,比如“根據(jù)社會(huì)需求,辦學(xué)條件和國(guó)家核定的辦學(xué)規(guī)?！薄案鶕?jù)教學(xué)需要”“根據(jù)自身?xiàng)l件”“按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定”“根據(jù)實(shí)際需要和精簡(jiǎn)、效能的原則”等等。這些附加條件在一定程度上限制了高校辦學(xué)自主權(quán)的自主性,客觀上造成高校辦學(xué)自主權(quán)規(guī)范內(nèi)容的模糊,為高校自主權(quán)被約束留下了法律和政策的空間和漏洞,給高校法人地位轉(zhuǎn)化為辦學(xué)自主權(quán)造成某些法律障礙。其實(shí),現(xiàn)存高等教育基本法規(guī),關(guān)于政府主體的教育行政權(quán)的法律規(guī)范不盡明晰,政府與高校的主體權(quán)責(zé)關(guān)系也不清晰,是造成政府主體對(duì)高校主體越權(quán)行為產(chǎn)生的重要原因。

此外,《高等教育法》在規(guī)定高校自主權(quán)時(shí),對(duì)大學(xué)、學(xué)院、高等專(zhuān)科學(xué)校統(tǒng)一規(guī)定,忽視了不同高校類(lèi)型的辦學(xué)自主權(quán)的差異性,對(duì)不同類(lèi)型高校辦學(xué)自主權(quán)的法規(guī)制定需要增強(qiáng)針對(duì)性,不能一把尺子到底。

(二)加強(qiáng)高校內(nèi)部的“軟法”建設(shè)問(wèn)題

依章治校是高等教育法治化的重要環(huán)節(jié)。但是,高校內(nèi)部治理的法律制度建設(shè)相對(duì)不足。首先,關(guān)于高校制定大學(xué)章程和校規(guī)的監(jiān)督審核法規(guī),似乎是一個(gè)薄弱點(diǎn)。其次,關(guān)于高校治理“有章不依”行為的懲戒法規(guī)似乎也較簡(jiǎn)單,實(shí)際操作性不強(qiáng)。再次,高等教育的基本法律對(duì)重要法律范疇作宏觀抽象表述,往往為高?！败浄ā钡闹贫粝铝四：臻g,其結(jié)果就可能出現(xiàn)高校治理主體之間權(quán)責(zé)關(guān)系難以分清,影響高校依章治校的法治化建設(shè)。最后,《高等教育法》等基本法律對(duì)依章治校中的某些重要法律范疇缺乏相對(duì)具體明晰的規(guī)范,導(dǎo)致高校內(nèi)部制定相應(yīng)“軟法”規(guī)范時(shí)有了更多自由裁量空間。例如,《高等教育法》中,有一條高校黨委“討論決定改革、發(fā)展和基本管理制度等重大事項(xiàng)”的規(guī)定中對(duì)“重大事項(xiàng)”的規(guī)范就過(guò)于宏觀抽象。

四、推進(jìn)高等教育法治化的實(shí)施路徑

(一)持續(xù)推進(jìn)高等教育法律制度建設(shè)

要實(shí)現(xiàn)高等教育高質(zhì)量發(fā)展,高等教育法制化建設(shè)無(wú)論在立法程序、法律條款、法律效力、法律執(zhí)行,還是法律監(jiān)督方面,都需要持續(xù)與時(shí)俱進(jìn)、不斷完善。

首先,要旗幟鮮明堅(jiān)持黨對(duì)教育工作的全面領(lǐng)導(dǎo),保障黨的全面領(lǐng)導(dǎo)入法入規(guī)入章程。其次,要運(yùn)用法治思維和法治化方式,從實(shí)際問(wèn)題出發(fā),廣泛征求社會(huì)各界代表意見(jiàn)和建議,組織專(zhuān)家學(xué)者通過(guò)調(diào)查研究,更深入研究高等教育法律體系中存在的問(wèn)題和不足,從修法的角度全面審視并修訂現(xiàn)有的高等教育法律法規(guī),及時(shí)清除現(xiàn)存法規(guī)體系中存在的制度障礙。當(dāng)下尤其需要加快“六修五立”立法進(jìn)程,即對(duì)《教育法》《職業(yè)教育法》《高等教育法》《學(xué)位條例》《教師法》與《民辦教育促進(jìn)法》六部法律進(jìn)行修訂,同時(shí)盡快制定學(xué)校、社會(huì)呼聲較高的《學(xué)校法》《教育考試法》《學(xué)前教育法》《終身學(xué)習(xí)法》與《家庭教育法》等五部法律,為高等教育和全過(guò)程教育的現(xiàn)代化治理提供更健全的法律制度保障。第三,大力推進(jìn)教育法典編撰工作的進(jìn)程。2021年,全國(guó)人大常委會(huì)把研究啟動(dòng)環(huán)境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領(lǐng)域的法典編纂工作,納入年度立法工作計(jì)劃。“教育法典是教育領(lǐng)域法律規(guī)范的高級(jí)形態(tài),也是教育法治實(shí)踐的集中體現(xiàn)?！盵12]21-33教育法典的編撰和頒布必將為教育高質(zhì)量發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的制度保障。第四,加強(qiáng)高等教育基本法律與高?！败浄ā敝g的統(tǒng)一協(xié)調(diào)工作,進(jìn)一步健全大學(xué)章程等校規(guī)的“軟法”制度建設(shè)。第五,及時(shí)總結(jié)法治化建設(shè)實(shí)踐的好經(jīng)驗(yàn)好成果,用立法形式上升為新的法律法規(guī),鞏固改革成果,健全高等教育法律體系。

(二)著重厘清政府主體權(quán)責(zé)清單

國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的規(guī)定,政府主體依法行政應(yīng)該包括合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、權(quán)責(zé)統(tǒng)一。其中首要的就是,行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理必須依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行。[13]58-59依法行政是政府體制改革的方針。“我國(guó)教育體制改革一定意義上是教育行政體制的改革,即國(guó)家以什么樣的方式來(lái)干預(yù)教育活動(dòng)?！盵14]23高等教育法治化建設(shè),應(yīng)該把重點(diǎn)放在約束政府主體行為,制約政府主體干預(yù)高校依法自主辦學(xué)的越權(quán)行為,確保高校辦學(xué)自主權(quán)的有效行使。為此,迫切需要制定政府主體的權(quán)責(zé)清單,運(yùn)用法治思維和政府權(quán)責(zé)清單式的方式,從制度上有力約束政府主體行為。

要進(jìn)一步厘清政府權(quán)力清單,必須深化高等教育領(lǐng)域“放、管、服”改革,促進(jìn)政府主體進(jìn)一步放權(quán)和轉(zhuǎn)變職能,加強(qiáng)服務(wù)意識(shí)。

(三)充分保障高校主體自主辦學(xué)權(quán)責(zé)

高等教育法治化建設(shè)的一個(gè)核心任務(wù)就是需要運(yùn)用法治思維和法治方法保障高校自主辦學(xué)權(quán)力。盡管政府主體在高等教育治理中居于領(lǐng)導(dǎo)地位,高校主體始終是核心主體。政府主體的主要權(quán)責(zé)就是保障高校辦學(xué)自主權(quán),政府主體的行政管理與教育政策制定的基本出發(fā)點(diǎn),應(yīng)該是為高等教育實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)設(shè)良好的辦學(xué)環(huán)境,充分保障高校辦學(xué)自主權(quán)。

保障高校辦學(xué)自主權(quán),除了規(guī)范政府主體行為之外,也需要從法律制度層面厘清高校內(nèi)部治理的多元主體的權(quán)責(zé)關(guān)系,需要依據(jù)國(guó)家基本教育法律,民主制定大學(xué)章程以及相關(guān)校規(guī),作為依章治校的制度保障。高校內(nèi)部治理的黨政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)責(zé)、師生的教學(xué)和學(xué)術(shù)研究權(quán)責(zé)以及其他管理權(quán)責(zé),均應(yīng)由大學(xué)章程與相關(guān)校規(guī)明確賦予,校內(nèi)多元主體一律依章行使權(quán)力。

(四)加強(qiáng)社會(huì)主體權(quán)責(zé)的法律制度建設(shè)

我國(guó)高等教育法律制度建設(shè),應(yīng)該加強(qiáng)社會(huì)主體參與辦學(xué)的權(quán)責(zé)的制度建設(shè)?！督逃ā穼?zhuān)門(mén)對(duì)“教育與社會(huì)”進(jìn)行了規(guī)定?！陡叩冉逃ā芬惨?guī)定高等學(xué)校依法自主辦學(xué)應(yīng)當(dāng)是面向社會(huì)。雖然相關(guān)法律條文對(duì)社會(huì)主體參與教育治理有一定的規(guī)定,但是實(shí)際執(zhí)行與落實(shí)的力度不足。社會(huì)力量參與辦學(xué)的力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到高等教育現(xiàn)代化建設(shè)的客觀需要。高等教育現(xiàn)代化治理中,社會(huì)主體往往能夠發(fā)揮政府與高校主體之間的一種中介作用。社會(huì)主體的參與辦學(xué),可以在一定程度上彌補(bǔ)政府主體和高校主體力量的不足,同時(shí)也可發(fā)揮社會(huì)主體監(jiān)督政府主體行為的積極作用。高等教育高質(zhì)量發(fā)展客觀上十分需要社會(huì)力量參與,因此需要從制度層面加強(qiáng)社會(huì)主體參與辦學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管、評(píng)價(jià)、督導(dǎo)、投入保障、隊(duì)伍建設(shè)等基礎(chǔ)性的法規(guī)制度建設(shè),充分發(fā)揮社會(huì)主體助力高等教育高質(zhì)量發(fā)展的作用。

(五)重視高校內(nèi)部“軟法”制度建設(shè)

高校內(nèi)部的“軟法”制度建設(shè),應(yīng)以高等教育基本法律為基礎(chǔ),以大學(xué)章程為核心。各項(xiàng)校規(guī)出臺(tái)必須符合大學(xué)章程的精神。高?！败浄ā敝贫冉ㄔO(shè),首先,要堅(jiān)持和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制度,這是依章治校的第一要?jiǎng)?wù)?！稗k好我國(guó)高等教育,必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),牢牢掌握黨對(duì)高校工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán),使高校成為堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的堅(jiān)強(qiáng)陣地?！盵15]379《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》和《高等教育法》都明確規(guī)定高校黨委在高校治理中的全面領(lǐng)導(dǎo)地位。其次,要推進(jìn)高?；鶎用裰鹘ㄔO(shè),保障全體師生員工在自主辦學(xué)中的權(quán)利。全過(guò)程人民民主是中國(guó)特色社會(huì)主義民主的基本形態(tài),而基層民主是全過(guò)程人民民主的重要組成部分。高校依章治校,需要加強(qiáng)高校基層組織建設(shè)、民主制度建設(shè)和工作體系建設(shè),健全高校師生員工自治機(jī)制,增強(qiáng)高校師生員工自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的實(shí)效。具體包括,政治參與權(quán),參與高校決策的知情權(quán)、決定權(quán)、參與權(quán)等;教育科研參與權(quán),參加教學(xué)活動(dòng)、學(xué)術(shù)活動(dòng)、科學(xué)研究活動(dòng)等;民主監(jiān)督權(quán),參與學(xué)校日常管理行為,對(duì)學(xué)校各部門(mén)管理人員進(jìn)行監(jiān)督、批評(píng)、建議等。以大學(xué)章程為主的高?！败浄ā斌w系建設(shè),還需要針對(duì)高校普遍設(shè)立的教代會(huì)、職代會(huì)、學(xué)代會(huì)等基層群眾組織,制定相關(guān)校規(guī),明確它們的組織定位、組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行方式。