政府還貸高速公路資產(chǎn)入賬及折舊方法探討①
——以張家口京藏等四條政府還貸高速公路國(guó)有企業(yè)化改制為例

曹培琳

（張家口高速公路發(fā)展有限公司，河北 張家口 075000）

一、張家口京藏等四條政府還貸高速公路企業(yè)化改制背景

張家口京藏等四條高速公路屬于政府統(tǒng)貸統(tǒng)還性質(zhì)，建設(shè)資金主要由銀行貸款解決。由于區(qū)域內(nèi)屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，車(chē)流量相對(duì)較小，通行費(fèi)收入難以覆蓋建設(shè)資金還本付息和公路管養(yǎng)費(fèi)用的資金支出，通行費(fèi)收入與支出的倒掛缺口越來(lái)越大。2020年張家口市級(jí)財(cái)政在承擔(dān)了建設(shè)2022 年冬奧會(huì)和冬殘奧會(huì)滑雪場(chǎng)館等大型運(yùn)動(dòng)場(chǎng)館及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)后，投入大量資金，財(cái)政壓力面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)，在此情況下，京藏、京新、張石、二秦四條政府還貸高速公路進(jìn)行企業(yè)化改制運(yùn)營(yíng)。2020 年7 月起四條高速公路的通行費(fèi)收入、公路資產(chǎn)、債務(wù)、收費(fèi)及管養(yǎng)業(yè)務(wù)等全部進(jìn)行國(guó)有企業(yè)化改制。

為進(jìn)一步化解高速公路債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，四條政府還貸高速公路企業(yè)化改制后，按照省、市兩級(jí)政府安排進(jìn)行轉(zhuǎn)股，由省國(guó)資委下屬的高速公路運(yùn)營(yíng)企業(yè)承接化解四條高速公路債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、全面接手四條高速公路的運(yùn)營(yíng)管養(yǎng)。同時(shí)明確四條高速公路政府統(tǒng)貸統(tǒng)還性質(zhì)不變。

二、京藏等四條政府還貸高速公路的經(jīng)營(yíng)狀況和國(guó)有企業(yè)化改制的資產(chǎn)入賬情況

（一）通行費(fèi)收入與資金支出缺口情況

四條高速公路轉(zhuǎn)企時(shí)，三年平均通行費(fèi)收入（2017 ～2019 年）11.7 億元，轉(zhuǎn)企當(dāng)年的建設(shè)資金貸款利息費(fèi)用15.7 億元，只利息費(fèi)用一項(xiàng)的資金缺口就達(dá)4 億元，再加上四條高速公路的日常管養(yǎng)支出、人員經(jīng)費(fèi)支出，每年的資金缺口大約為7 億元。由于資金不足，四條高速公路多年未進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)養(yǎng)護(hù)工程建設(shè)，隧道、路面、橋梁、邊坡、服務(wù)區(qū)等都存在不少安全隱患，亟需進(jìn)行大量專(zhuān)項(xiàng)養(yǎng)護(hù)工程進(jìn)行品質(zhì)提升和消除隱患。

（二）未來(lái)經(jīng)營(yíng)收益與歸還建設(shè)債務(wù)情況

2011 年交通運(yùn)輸部等五部委印發(fā)的《關(guān)于開(kāi)展收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)清理工作的通知》（交公路發(fā)〔2011〕283 號(hào)）規(guī)定“實(shí)行統(tǒng)貸統(tǒng)還的政府還貸收費(fèi)公路，其收費(fèi)年限按照償還貸款即停止收費(fèi)的原則執(zhí)行”。轉(zhuǎn)股時(shí)，四條高速公路賬面資產(chǎn)445 億元，金融債務(wù)310 億元，經(jīng)第三方中介機(jī)構(gòu)對(duì)剩余收費(fèi)期內(nèi)未來(lái)收益進(jìn)行評(píng)估測(cè)算，未來(lái)收益的現(xiàn)值為148 億元，即京藏等四條高速公路的運(yùn)營(yíng)收益只能償還148 億元建設(shè)貸款。轉(zhuǎn)股雙方據(jù)此協(xié)議約定，股東方負(fù)責(zé)歸還148 億元建設(shè)債務(wù)，剩余162 億元建設(shè)債務(wù)由政府分期補(bǔ)償企業(yè)資產(chǎn)，企業(yè)根據(jù)補(bǔ)償資產(chǎn)到位情況承擔(dān)相等金額存量建設(shè)債務(wù)。雙方在協(xié)議文件明確了補(bǔ)償資產(chǎn)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)、金額以及具體的資產(chǎn)范圍。

（三）未來(lái)經(jīng)營(yíng)收益與資產(chǎn)入賬情況

按照2016 年交通運(yùn)輸部等五部委下發(fā)的通知：“禁止以體制調(diào)整、資產(chǎn)重組、有利融資等名義，違反《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》等有關(guān)規(guī)定，將政府還貸公路，包括在建或已批復(fù)可研但尚未開(kāi)工建設(shè)的政府還貸公路，轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性公路，隨意變更政府還貸公路屬性”?！妒召M(fèi)公路管理?xiàng)l例》第三十六條規(guī)定“政府還貸公路的車(chē)輛通行費(fèi)，除必要的管理、養(yǎng)護(hù)費(fèi)用從財(cái)政部門(mén)批準(zhǔn)的車(chē)輛通行費(fèi)預(yù)算中列支外，必須全部用于償還貸款和有償集資款，不得挪作他用。”

京藏等四條高速公路轉(zhuǎn)股協(xié)議明確載明“轉(zhuǎn)企后統(tǒng)貸統(tǒng)還的性質(zhì)不變”、“轉(zhuǎn)企后為保證‘統(tǒng)貸統(tǒng)還’政策的嚴(yán)肅性，京藏等四條高速公路的通行費(fèi)收入僅用于項(xiàng)目公司及京藏等四條高速公路管理、運(yùn)營(yíng)支出，不得用于非高速公路支出”。

根據(jù)以上法律規(guī)定和協(xié)議約定，京藏等四條政府還貸高速公路無(wú)論隸屬地方財(cái)政、采取事業(yè)化體制運(yùn)營(yíng)，還是進(jìn)行國(guó)有企業(yè)化改制運(yùn)營(yíng)，其性質(zhì)并未改變，其經(jīng)營(yíng)收益用于歸還建設(shè)貸款的用途并未改變，其社會(huì)公益的基本屬性并未改變。國(guó)有企業(yè)化改制運(yùn)營(yíng)的政府還貸高速公路的資產(chǎn)具有特殊性，雖然轉(zhuǎn)入企業(yè)化運(yùn)營(yíng)，其通行費(fèi)收入的定價(jià)權(quán)由政府決定、收入具有專(zhuān)門(mén)用途，其實(shí)質(zhì)更接近于政府委托企業(yè)經(jīng)營(yíng)，企業(yè)取得的僅是一項(xiàng)現(xiàn)有收費(fèi)期內(nèi)的運(yùn)營(yíng)管理權(quán)，政府還貸高速公路最終歸屬于國(guó)家。

京藏等四條政府還貸高速公路在批復(fù)的收費(fèi)期內(nèi)，評(píng)估的未來(lái)收益現(xiàn)值為148 億元，企業(yè)以歸還四條高速公路所屬的148 億元建設(shè)貸款為代價(jià)取得其現(xiàn)有收費(fèi)期內(nèi)的運(yùn)營(yíng)管理權(quán)。轉(zhuǎn)企時(shí)四條高速公路的賬面價(jià)值為445 億元，企業(yè)化改制運(yùn)營(yíng)后財(cái)務(wù)管理對(duì)轉(zhuǎn)企的政府還貸高速公路資產(chǎn)如果單純從《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》考慮，按照資產(chǎn)的未來(lái)收益與賬面價(jià)值孰低原則計(jì)提資產(chǎn)減值損失，將445 億元高速公路資產(chǎn)計(jì)提297 億元資產(chǎn)減值損失，價(jià)值由445 億元變?yōu)?48 億元，會(huì)違背政府還貸高速公路的特殊性，掩蓋四條高速公路的歷史建造成本和通行費(fèi)收益與歸還建設(shè)債務(wù)的對(duì)應(yīng)關(guān)系，造成企業(yè)擔(dān)負(fù)應(yīng)由通行費(fèi)收益負(fù)擔(dān)的“貸款修路、收費(fèi)還貸”的建設(shè)貸款，不能反映高速公路應(yīng)有的收費(fèi)期，事實(shí)上也會(huì)造成對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的侵蝕。

京藏等四條政府還貸高速公路進(jìn)行國(guó)有企業(yè)化改制運(yùn)營(yíng)后，應(yīng)綜合考慮其特殊性，入賬價(jià)值按照轉(zhuǎn)企時(shí)的賬面價(jià)值進(jìn)行管理，轉(zhuǎn)企后的初始計(jì)量按照445 億元處理。

三、國(guó)有企業(yè)化改制后計(jì)提折舊的方法

（一）現(xiàn)有收費(fèi)期確定計(jì)提折舊方法的考慮因素

京藏等四條高速公路由河北省交通廳、財(cái)政廳《關(guān)于張家口市高等級(jí)收費(fèi)公路“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策實(shí)施意見(jiàn)》（冀交函〔2007〕303 號(hào)）文件確定其“統(tǒng)貸統(tǒng)還”性質(zhì)，應(yīng)按照2011 年交通運(yùn)輸部等五部委印發(fā)的《關(guān)于開(kāi)展收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)清理工作的通知》（交公路發(fā)〔2011〕283 號(hào)）綜合考慮高速公路的收費(fèi)期?，F(xiàn)有收費(fèi)期的通行費(fèi)收益只能歸還310 億元建設(shè)貸款的148 億元部分，若在現(xiàn)有收費(fèi)期內(nèi)將全部?jī)r(jià)值445 億元折完，現(xiàn)有收費(fèi)期滿(mǎn)后將使公司只有收入沒(méi)有成本，收入成本不匹配。

（二）現(xiàn)有收費(fèi)期計(jì)提折舊的基數(shù)

折舊的會(huì)計(jì)定義為“在固定資產(chǎn)使用壽命內(nèi)，按照確定的方法對(duì)應(yīng)計(jì)的折舊額進(jìn)行的系統(tǒng)分?jǐn)偂保?jì)提的“累計(jì)折舊”期末轉(zhuǎn)入利潤(rùn)總額，作為利潤(rùn)總額中的非付現(xiàn)成本按照與固定資產(chǎn)有關(guān)的經(jīng)濟(jì)利益的預(yù)期消耗方式累積起來(lái)，所以，計(jì)提折舊的實(shí)質(zhì)意義是用儲(chǔ)備的利潤(rùn)（非付現(xiàn)成本）在固定資產(chǎn)使用壽命終了后，進(jìn)行原價(jià)重購(gòu)。其計(jì)提基數(shù)為期初投入的資本總額扣除殘值后的余額。

從狹義投入的資本角度考量，京藏等四條高速公路轉(zhuǎn)企后股東方投入的資本為148 億元，計(jì)提折舊的基數(shù)應(yīng)為148 億元；從廣義投入的資本角度考量，其投入的為建設(shè)成本445 億元，計(jì)提折舊的基數(shù)應(yīng)為445 億元扣除單獨(dú)作價(jià)入賬的土地價(jià)值后的余額。所以，京藏等四條政府還貸高速公路計(jì)提折舊的基數(shù)為廣義投入的資本不變，目前轉(zhuǎn)入企業(yè)化運(yùn)營(yíng)的現(xiàn)有收費(fèi)期階段應(yīng)計(jì)提148 億元對(duì)應(yīng)的資產(chǎn)，對(duì)超出現(xiàn)有收費(fèi)期部分資產(chǎn)的折舊，在現(xiàn)有收費(fèi)期滿(mǎn)后計(jì)提，按照“兩階段”進(jìn)行分?jǐn)偂?/p>

結(jié)語(yǔ)

高速公路是國(guó)家重要的基礎(chǔ)設(shè)施，其建設(shè)和運(yùn)營(yíng)涉及到國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的各個(gè)方面，對(duì)國(guó)家和地方的經(jīng)濟(jì)繁榮、社會(huì)進(jìn)步具有重要的影響。由于歷史原因，我國(guó)政府還貸高速公路目前的收支缺口不斷擴(kuò)大，地方財(cái)政補(bǔ)貼的壓力也隨之不斷增大。

由具備實(shí)力的國(guó)有企業(yè)承接運(yùn)營(yíng)管養(yǎng)，化解高速公路和地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，保障高速公路品質(zhì)提升，是標(biāo)本兼治的方向，同時(shí)也充分體現(xiàn)了國(guó)有企業(yè)的政治擔(dān)當(dāng)和社會(huì)責(zé)任擔(dān)當(dāng)，應(yīng)充分從財(cái)務(wù)管理、稅務(wù)管理、指標(biāo)考核上考慮其特殊性，提供有利于企業(yè)發(fā)展的政策方向，保障企業(yè)良性運(yùn)行。