典型發(fā)達(dá)國(guó)家糧食生產(chǎn)扶持政策優(yōu)化及對(duì)我國(guó)的啟示
——基于美、歐盟、日、韓的研究

高小媚 高子鈞（揚(yáng)州大學(xué)）

一、引言

糧食安全乃“國(guó)之大者”，其生產(chǎn)的穩(wěn)定性關(guān)系到國(guó)家的經(jīng)濟(jì)繁榮和人民的福祉。隨著全球氣候變暖和極端天氣頻發(fā)的威脅加劇，全球各國(guó)的糧食生產(chǎn)面臨著日益增長(zhǎng)的不確定性。阿迪利亞（Adilya·Baydildina）和阿努爾（Aynur·Akshinbay）（2006）認(rèn)為農(nóng)業(yè)政策是確保糧食安全的基石，只有根據(jù)實(shí)際農(nóng)情，不斷調(diào)整農(nóng)業(yè)政策，才能推動(dòng)糧食生產(chǎn)，提高國(guó)家的糧食安全水平。

黨的二十大報(bào)告作出“全方位夯實(shí)糧食安全根基”的重要論斷。2024年，中國(guó)國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)副主任、國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局局長(zhǎng)叢亮同志用“三個(gè)更強(qiáng)”精準(zhǔn)概括了我國(guó)目前的糧食安全形勢(shì)。然而，王禮力認(rèn)為（1998）經(jīng)濟(jì)越是發(fā)達(dá)的國(guó)家和地區(qū)其農(nóng)業(yè)保護(hù)水平越高，因此，學(xué)習(xí)和借鑒美、歐盟、日、韓等發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)業(yè)政策優(yōu)化調(diào)整的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，有利于我國(guó)完善當(dāng)前的糧食生產(chǎn)扶持政策體系。

二、主要發(fā)達(dá)國(guó)家糧食生產(chǎn)扶持政策概述

（一）美國(guó)

目前，美國(guó)作為全球最大的糧食出口國(guó)和糧食生產(chǎn)領(lǐng)域最發(fā)達(dá)的國(guó)家，取得了令人矚目的成績(jī)。郭曉東（2013）認(rèn)為美國(guó)糧食生產(chǎn)扶持政策的主要內(nèi)容可以分為四個(gè)方面：創(chuàng)新和應(yīng)用農(nóng)作物種植技術(shù)，糧食生產(chǎn)者支持方案，耕地保護(hù)政策，糧食生產(chǎn)的組織效率。

糧食生產(chǎn)技術(shù)創(chuàng)新支持：自1980年以來(lái)，美國(guó)聯(lián)邦政府和州兩級(jí)政府將大量政府資金投入糧食科研領(lǐng)域，建立起相對(duì)完善的糧食教育、科研和推廣體系。隨后，普及作物殘留管理法和作物輪種法，并在植物分子學(xué)、外源基因?qū)?、?dòng)植物基因圖譜及染色體識(shí)別等生物技術(shù)領(lǐng)域取得了領(lǐng)先地位。[1]

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)：1980年美國(guó)《作物保險(xiǎn)法》規(guī)定,政府為全部保險(xiǎn)糧食作物支付30%的保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼,1990年修訂后的《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定,凡參加作物保險(xiǎn)的糧食作物,在遇災(zāi)害時(shí)可根據(jù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的有關(guān)規(guī)定獲得較高的賠付,即使沒(méi)有參加保險(xiǎn)的糧食作物,也可獲得正常產(chǎn)量40%的賠償。[2]美國(guó)政府還專(zhuān)門(mén)針對(duì)因自然災(zāi)害或生產(chǎn)者無(wú)法控制的原因而使花生、大豆、甜菜、甘蔗不能完成一定比例播種計(jì)劃的生產(chǎn)者，采取災(zāi)害補(bǔ)貼。[3]

農(nóng)民種糧直補(bǔ)：1996年《農(nóng)業(yè)法》取消了目標(biāo)價(jià)格支持政策,出臺(tái)直接補(bǔ)貼政策,但仍然保留了無(wú)追索貸款政策（相當(dāng)于最低保護(hù)價(jià)）。2002年美國(guó)《農(nóng)業(yè)法》繼續(xù)實(shí)行直接補(bǔ)貼（稱(chēng)“固定支付”）和無(wú)追索貸款（稱(chēng)“營(yíng)銷(xiāo)援助貸款計(jì)劃”），同時(shí)又實(shí)行了反周期支付計(jì)劃（即反周期性?xún)r(jià)格波動(dòng)之意，是對(duì)1998年“市場(chǎng)損失緊急援助計(jì)劃”的法治化）。這樣，美國(guó)《農(nóng)業(yè)法》就為種糧農(nóng)民收入提供了三條保障線(xiàn)。[4]

耕地保護(hù)補(bǔ)貼：美國(guó)耕地保護(hù)補(bǔ)貼政策是為鼓勵(lì)農(nóng)民保護(hù)和維護(hù)農(nóng)業(yè)用地的可持續(xù)性而實(shí)施的一項(xiàng)政策，鼓勵(lì)農(nóng)民采取合理輪作、植被覆蓋、控制水土流失等保護(hù)性耕種措施。如：美國(guó)政府自1961年開(kāi)始實(shí)行了休耕計(jì)劃,政府規(guī)定農(nóng)場(chǎng)主至少要停耕20%的土地,對(duì)于這20%的土地,農(nóng)場(chǎng)主可以從政府得到相當(dāng)正常年景產(chǎn)量50%～60%的現(xiàn)金或?qū)嵨镅a(bǔ)貼。[5]

（二）歐盟

歐共體的農(nóng)業(yè)保護(hù)主要通過(guò)實(shí)行共同的農(nóng)業(yè)政策來(lái)實(shí)現(xiàn)。主要內(nèi)容是：第一，建立各種農(nóng)產(chǎn)品的共同市場(chǎng)組織，實(shí)行統(tǒng)一的價(jià)格支持和干預(yù)制度；第二，推動(dòng)共同體的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)改革；第三，建立農(nóng)業(yè)指導(dǎo)和保證基金，簡(jiǎn)稱(chēng)“農(nóng)業(yè)基金”。[6]

直接支付制度：歐盟向農(nóng)民提供直接支付的補(bǔ)貼，這些支付的金額與農(nóng)民擁有或耕種的農(nóng)田面積有關(guān)，稱(chēng)為基本支付。此外，還有一些額外的支付，如環(huán)境友好措施和農(nóng)村發(fā)展補(bǔ)貼，規(guī)定對(duì)于因?yàn)樽栽冈诩Z食生產(chǎn)中減少化肥、除草劑、殺蟲(chóng)劑等化學(xué)藥劑施用量而遭受經(jīng)濟(jì)損失的農(nóng)民，政府將給予最高每公頃250歐元的補(bǔ)貼。[7]

休耕計(jì)劃：歐盟的休耕農(nóng)業(yè)政策既包含強(qiáng)制性的支持措施，也起到鼓勵(lì)農(nóng)民主動(dòng)參與休耕的作用，旨在為休耕農(nóng)民提供資助。為了確保農(nóng)民獲得充足的收益，歐盟規(guī)定了最高的休耕農(nóng)業(yè)補(bǔ)助比例為33%，即在獲得資助的農(nóng)田中，每公頃的收益必須等于本地的收益。

（三）日本

日本國(guó)土面積狹小，耕地質(zhì)量高，但由于糧食生產(chǎn)條件較差，加之人口眾多，因此，日本政府采取了一系列措施來(lái)提高糧食產(chǎn)量，其中最重要的就是實(shí)施稻作安定經(jīng)營(yíng)政策。

稻作安定經(jīng)營(yíng)政策：1995年日本頒布《新糧食法》，以稻作安定經(jīng)營(yíng)政策取代支持價(jià)格政策。其中，最重要的措施有：1.實(shí)施稻作種植面積的管控，通過(guò)設(shè)置種植許可制度，嚴(yán)格控制種植范圍和數(shù)量，避免過(guò)度種植和土地資源的浪費(fèi)，以保護(hù)稻作產(chǎn)業(yè)的生態(tài)環(huán)境。2.稻米價(jià)格保護(hù)，政府設(shè)定稻米最低價(jià)格并通過(guò)政府采購(gòu)稻谷來(lái)穩(wěn)定市場(chǎng)價(jià)格，維持農(nóng)民的收入穩(wěn)定。3.政府為稻田作物種植者提供經(jīng)濟(jì)性補(bǔ)助的資金來(lái)源于兩部分：一部分是由當(dāng)?shù)卣度耄硪徊糠謩t是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民按照2%的比例投入。當(dāng)大米的市場(chǎng)價(jià)格下跌時(shí)，政府將會(huì)為那些按照市場(chǎng)價(jià)格執(zhí)行作物種植計(jì)劃的農(nóng)民發(fā)放經(jīng)濟(jì)性補(bǔ)助。

（四）韓國(guó)

韓國(guó)大米是國(guó)民生活消費(fèi)的必需品，擁有85%的國(guó)家糧谷收入。20世紀(jì)70年代韓國(guó)推行大米雙重價(jià)格制度，80年代通過(guò)市場(chǎng)銷(xiāo)售來(lái)滿(mǎn)足消費(fèi)者的需求，90年代重新實(shí)施“烏拉圭回合談判下的關(guān)貿(mào)總協(xié)定承諾”規(guī)定，以降低對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼，并根據(jù)市場(chǎng)供求情況調(diào)節(jié)大米的價(jià)格。2000年以來(lái),韓國(guó)政府出臺(tái)大米價(jià)格補(bǔ)貼制度，設(shè)定了大米的目標(biāo)價(jià)格，并根據(jù)市場(chǎng)情況和農(nóng)民生產(chǎn)成本等因素進(jìn)行調(diào)整。

目前，韓國(guó)正在努力將大米生產(chǎn)政策從追求增產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)樽非髢?yōu)質(zhì)和品牌化：開(kāi)發(fā)出更受消費(fèi)者歡迎的優(yōu)質(zhì)大米品種；開(kāi)發(fā)出更具功能性和更易加工的特殊大米，擴(kuò)大優(yōu)良種子供給，推廣高品質(zhì)種子，優(yōu)先供給具有競(jìng)爭(zhēng)力的品牌大米生產(chǎn)企業(yè)；采取精準(zhǔn)播種、科學(xué)管控、精準(zhǔn)施肥、科學(xué)灌溉、精細(xì)管護(hù)等六項(xiàng)關(guān)鍵措施，提升大米的質(zhì)量；大力發(fā)展優(yōu)質(zhì)的大米品牌，拓寬綠肥作物的種植范圍，采取稻草覆蓋的方式。

三、發(fā)達(dá)國(guó)家糧食生產(chǎn)扶持政策的內(nèi)在規(guī)律

美國(guó)是世界上最大的農(nóng)產(chǎn)品出口國(guó)之一，其糧食生產(chǎn)扶持政策是一個(gè)以市場(chǎng)導(dǎo)向?yàn)橹鞯木C合性的體系。美國(guó)政府通過(guò)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、市場(chǎng)干預(yù)、科技創(chuàng)新和環(huán)境保護(hù)等手段，旨在保障農(nóng)民的利益、確保糧食供應(yīng)的穩(wěn)定性，并促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

歐盟的糧食生產(chǎn)扶持政策體系確保了農(nóng)民的利益和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。通過(guò)出臺(tái)市場(chǎng)支持政策、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)政策、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策和職業(yè)發(fā)展政策等為農(nóng)民創(chuàng)造了良好的生產(chǎn)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)條件。

日本的糧食生產(chǎn)扶持政策體系凸顯了政府對(duì)農(nóng)業(yè)的重視和支持。通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)投入、保護(hù)關(guān)稅、價(jià)格支持和合作社發(fā)展等一系列措施，保護(hù)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)。此外，日本也鼓勵(lì)農(nóng)民生產(chǎn)高附加值的農(nóng)產(chǎn)品，如特色水稻和優(yōu)質(zhì)牛肉，以提高農(nóng)民的收入和農(nóng)產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力。

韓國(guó)政府通過(guò)關(guān)稅和進(jìn)口配額等措施限制農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口，并提供相應(yīng)的補(bǔ)貼和支持政策來(lái)促進(jìn)國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)。韓國(guó)也注重農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化和可持續(xù)發(fā)展，并通過(guò)農(nóng)業(yè)技術(shù)研究和生產(chǎn)改善計(jì)劃來(lái)提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。

四、發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)我國(guó)的啟示

（一）加大農(nóng)業(yè)科研資金投入

發(fā)達(dá)國(guó)家注重農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，通過(guò)投入研發(fā)和推廣新技術(shù)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和質(zhì)量。我國(guó)可以加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系建設(shè)，支持農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)的研發(fā)工作，推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過(guò)程的現(xiàn)代化和數(shù)字化。

（二）保障農(nóng)民收入和農(nóng)村發(fā)展

發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)補(bǔ)貼、保險(xiǎn)和支持計(jì)劃等政策措施，保障農(nóng)民的收入和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。我國(guó)可以借鑒并改良這些政策，提供更多的支持和激勵(lì)措施，調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性，改善農(nóng)民的生活條件，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的繁榮。

（三）打造農(nóng)產(chǎn)品品牌和追求附加值

發(fā)達(dá)國(guó)家注重發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品品牌和追求附加值，通過(guò)提供高品質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品和推廣特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)品，增加產(chǎn)品的附加值和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。我國(guó)可以在傳統(tǒng)農(nóng)產(chǎn)品基礎(chǔ)上發(fā)展特色農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)品牌，提高農(nóng)產(chǎn)品附加值和市場(chǎng)占有率。

（四）健全糧食生產(chǎn)支持政策法治化體系

發(fā)達(dá)國(guó)家采取的糧食生產(chǎn)支持政策依靠相關(guān)的法律和規(guī)章，確保了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的長(zhǎng)期、公平和可靠，從而為農(nóng)民提供更多的收入和福利。為此，我國(guó)必須加大對(duì)糧食生產(chǎn)支持政策的投入，完善相關(guān)的監(jiān)管和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，加快完善相關(guān)的稅收和社會(huì)福祉措施，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展；制定更嚴(yán)格的法律法規(guī)，不斷拓寬農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的范圍，提升補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)，以確保各級(jí)政府依法維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

（五）建立健全生態(tài)導(dǎo)向的扶持政策體系

發(fā)達(dá)國(guó)家重視保護(hù)和提升耕地地力，我國(guó)應(yīng)建立健全土壤保護(hù)法律法規(guī)體系，強(qiáng)化對(duì)耕地的保護(hù)和合理利用。鼓勵(lì)種植綠色、有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品，減少對(duì)化肥和農(nóng)藥的過(guò)度使用，推廣可持續(xù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式。推動(dòng)農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)，采用農(nóng)業(yè)輪作、間作和兼作等措施，減緩?fù)寥劳嘶乃俣?。建立健全耕地保護(hù)責(zé)任制，明確各級(jí)政府和相關(guān)部門(mén)的監(jiān)管職責(zé)。