政策議程設(shè)置中的全過程人民民主實踐

［摘要］政策議程設(shè)置中的全過程人民民主是民主在政策過程中的動態(tài)實踐，也是實現(xiàn)實質(zhì)性民主的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。政策議程設(shè)置中的全過程人民民主體現(xiàn)為政策議題的多類型與全覆蓋、互動方式與渠道的多維度與多形式、政策議程設(shè)置中的多主體與廣參與、公眾參與到政策議程設(shè)置的全過程乃至政策全過程。但是，不同類型的政策議題在其議程設(shè)置中，全過程人民民主的現(xiàn)實實踐也不同。根據(jù)政策議題利益牽涉范圍與議題的知識屬性，政策議題可分為三種：技術(shù)性議題、社會性議題與規(guī)劃性議題。技術(shù)性議題政策議程由政府與技術(shù)專家主導(dǎo)，公眾經(jīng)驗知識輸入做出補充；社會性議題往往由公眾觸發(fā)議程設(shè)置，專家開展政策問題建構(gòu)；規(guī)劃性議題由上級政府做出理性規(guī)劃，基層進行輸入和反饋。全過程人民民主的實踐不存在一成不變的程序和步驟，而是根據(jù)不同類型的議題和情境來做出選擇和調(diào)整。在現(xiàn)實中，也只有通過多種形式才能在政策議程設(shè)置階段實現(xiàn)真正的民主。

［關(guān)鍵詞］全過程人民民主；政策議程設(shè)置；議題類型；政策過程

［中圖分類號］ D621 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1003-7608（2024）01-0049-09

民主是現(xiàn)代社會的重要主題，也是政府治理的合法性來源。出于現(xiàn)實可操作性的考慮，西方代議制民主落腳到選舉民主上，是一種最低限度的民主形式。到20世紀中期，代議制民主的弊端暴露出來，參與式民主、協(xié)商式民主等民主形式興起，但都只是對代議制民主做出補充，而未能實現(xiàn)真正的民主。2019年11月2日，習(xí)近平在上海市長寧區(qū)虹橋街道古北市民中心考察時提出全過程人民民主的概念：“我們走的是一條中國特色社會主義政治發(fā)展道路，人民民主是一種全過程的民主，所有的重大立法決策都是依照程序、經(jīng)過民主醞釀，通過科學(xué)決策、民主決策產(chǎn)生的?！比^程人民民主的概念指出了實現(xiàn)實質(zhì)性民主的路徑，也是結(jié)合中國國情對中國道路做出的科學(xué)判斷。

民主表現(xiàn)為一定的關(guān)系結(jié)構(gòu)與制度規(guī)范，但最終體現(xiàn)在動態(tài)的政策過程中，政策議程設(shè)置是民主的集中展現(xiàn)環(huán)節(jié)。在政策階段論的觀點中，政策議程設(shè)置是政策過程的第一步，社會意愿和訴求能否進入政策系統(tǒng)，進而成為政府所要解決的問題，這直接關(guān)聯(lián)政策議程的民主化程度。因此，全過程人民民主也必然體現(xiàn)在政策議程設(shè)置這一環(huán)節(jié)中。

相關(guān)研究主要集中在全過程人民民主的內(nèi)涵與全過程人民民主與政策過程二者的關(guān)聯(lián)性兩個方面。全過程人民民主的內(nèi)涵包括四個維度：一是主體維度，人民群眾廣泛參與其中［1］；二是制度維度，包括中國特色社會主義協(xié)商制度體系［2］與參事制度［3］等制度載體；三是權(quán)利維度，包括人民的選舉權(quán)、知情權(quán)、表達權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的充分實現(xiàn)［4］；四是過程維度，表現(xiàn)為全鏈條、全方位和全覆蓋［5］，包括縱向空間上的不同層級和橫向事務(wù)上的全部領(lǐng)域［6］，形成一個全程銜接的迭代式閉環(huán)［7］。關(guān)于全過程人民民主與公共政策的關(guān)聯(lián)性研究，學(xué)術(shù)界認識到了全過程人民民主是政策參與過程優(yōu)化的新情景［8］、當(dāng)前中國民主決策已經(jīng)形成了全過程民主決策的基本樣態(tài)［9］，可落腳到參與式預(yù)算改革［10］、接訴即辦場域［11］、巡視場域［12］等?？傮w來看，當(dāng)前研究確立了全過程人民民主的基本框架和整體思路，突破了規(guī)范性民主與治理性民主的界限，但當(dāng)前研究在全過程人民民主的內(nèi)涵闡釋上重規(guī)范輕治理［13］，對全過程人民民主與政策過程緊密關(guān)聯(lián)的研究不足，更少有落腳到政策議程設(shè)置環(huán)節(jié)的研究，在研究方法上案例研究和實證性分析運用較少。政策議程設(shè)置是政策過程民主化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是觀察全過程人民民主實踐的一個恰當(dāng)且有解釋力的視角，因此，多角度研究政策議程設(shè)置中的全過程人民民主是推動政策過程民主化的重要路徑。

一、構(gòu)想政策議程中的全過程人民民主

政策議程設(shè)置是社會訴求進入政策系統(tǒng)并成為政府需要解決的政策問題的環(huán)節(jié)。西方國家通過代議制將國家與社會聯(lián)結(jié)起來，運用選舉、投票、代表表達等方式實現(xiàn)政策輸入，政策議程設(shè)置整體體現(xiàn)出制度化特征，民主在代議制運行中成為一種制度化民主。工業(yè)社會中社會因素的復(fù)雜性與不確定性程度相對較低，政策訴求分化程度不高且一旦形成就比較穩(wěn)定，這時通過制度化渠道可以進行有效的聚集和整合，政策過程的運行因此有序且高效。政策信息自下而上地流動和聚集，繼而自上而下地得到解讀和界定。自上而下與自下而上兩條路線互不干擾直線流動，將政策信息輸入政策系統(tǒng)，同時通過政策議程設(shè)置做出回應(yīng)，將政策訴求的壓力限定在一定范圍內(nèi)。但是，20世紀后期在全球化、信息化進程中，政策訴求高度差異化也高度復(fù)雜化，制度化渠道難以有效承載訴求表達進而將其轉(zhuǎn)化為政策議題。民主化運行規(guī)范且有序，但也將民主的實現(xiàn)停留在制度與程序?qū)用?。最終，無論是政策議程設(shè)置所處的地理位置，還是制度化渠道的程序規(guī)定，都使得政策議程設(shè)置遠離政策問題，政策過程的民主化因而止步于形式化的制度運行而不具有實質(zhì)意義。

基于當(dāng)前社會發(fā)展階段與我國具體國情，我國提出以人民為中心的理念作為對民主本質(zhì)的精辟表達。2019年，習(xí)近平提出全過程人民民主的概念，這是超越西方代議制民主的一種全新的民主形式，也是實現(xiàn)實質(zhì)性民主的必然路徑?！耙匀嗣駷橹行牡恼咦h程設(shè)置，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一種濃縮式呈現(xiàn)”［14］。推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是要在發(fā)展理念中堅持以人民為中心的思想，也就是要在政策議程設(shè)置中實踐全過程人民民主?？傮w來說，全過程人民民主在政策議程中的體現(xiàn)包括以下幾個方面。

第一，政策議題的多類型與全覆蓋。風(fēng)險社會呈現(xiàn)出高度復(fù)雜性與高度不確定性的特征，體現(xiàn)在政策訴求的多元化和差異化、政策問題的流動性與彌散性等幾個方面。虛擬空間中地域的概念弱化了，公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域之間的邊界也模糊了，私人問題與公共問題交融在一起形成一種公私混雜的狀態(tài)，社會問題很難明確區(qū)分出“公”與“私”，因此，也不存在能夠?qū)⑺饺藛栴}快速辨別出來且排斥在政策系統(tǒng)之外的機制，包括政策問題的性質(zhì)類別與政策訴求的變動發(fā)展都趨向復(fù)雜且不可預(yù)期。社會利益高度分化、社會因素高度關(guān)聯(lián)，這時政策訴求更加多元且具體，而且不同階層、行業(yè)、領(lǐng)域、身份的聲音都在爭取受到關(guān)注，并基于互聯(lián)網(wǎng)所提供便捷而有效的表達渠道進行無限放大和快速流通，個體訴求更容易發(fā)酵進而形成社會輿論對政策系統(tǒng)施加壓力。政策議題設(shè)置的民主化需要在政策議題內(nèi)容上擴展以及議題建構(gòu)知識基礎(chǔ)上的融合，全過程人民民主實踐體現(xiàn)為政策議題覆蓋范圍擴大，政策知識從專業(yè)知識擴展到與個體體驗和具體生活的結(jié)合，實現(xiàn)對差異化政策訴求的包容與綜合。

第二，互動方式與渠道的多維度多形式。全過程人民民主推動政策議程設(shè)置中多主體之間的互動與協(xié)商，并發(fā)展出多樣化的互動方式和渠道。如果說傳統(tǒng)媒體所開展的是有序的信息傳播，那么互聯(lián)網(wǎng)則建構(gòu)出一個無主流、無邊界的信息擴散場域。就像血液在各個毛細血管中流通，政策場域中也會出現(xiàn)多樣化信息“自謀生路”，所有在場的與不在場的之間都可以聯(lián)結(jié)起來，所有的邊界與渠道隨時可能被打破，參與主體與客體之間的固定區(qū)分也難以維系?！盎ヂ?lián)網(wǎng)是當(dāng)?shù)氐?、國家的、全球的信息和傳播技術(shù)以相對開放的標準和協(xié)議以及較低的進入門檻形成的一對一、一對多、多對多、多對一的網(wǎng)絡(luò)之網(wǎng)絡(luò)”［15］。在線政治共同體建立起來，削弱了傳統(tǒng)的政治中介如政黨、利益集團等的作用，公眾之間有了更多的聯(lián)系方式和路徑，聯(lián)系越來越緊密也越來越靈活，無論是信息的傳播還是訴求的表達，都以多樣化的渠道與方式呈現(xiàn)出來?！斑@些正式制度逐步喪失其功能和適應(yīng)性，從而越來越被雙方所迂回，而不是破壞”［16］。大量自媒體的生成和運作繞過了傳統(tǒng)的主流媒體，在政策系統(tǒng)內(nèi)外之間建構(gòu)起聯(lián)結(jié)紐帶，并大有取代傳統(tǒng)聯(lián)結(jié)橋梁的態(tài)勢。全過程人民民主重視多樣化多渠道的互動與協(xié)商，以推動信息擴散與傳播，建構(gòu)真實的政策問題。

第三，政策議程設(shè)置中的多主體與廣參與。信息技術(shù)的發(fā)展為多主體參與提供了渠道和平臺，技術(shù)專家、公眾與企業(yè)家都成為政策議程設(shè)置中的行動者。“改革初期，中國的五年規(guī)劃具有高度集中、封閉、以內(nèi)部協(xié)調(diào)為主的特征，改革之后，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)劃制定主體主動尋求多方支持，通過精心組織的咨詢和規(guī)范化的程序廣泛征求政府機構(gòu)、非政府組織甚至外國專家的意見，這些變化在中國成為實現(xiàn)科學(xué)決策的途徑”［17］。政策議程中的問題建構(gòu)與選定都需要技術(shù)理性支撐，甚至往往在技術(shù)專家論證之后被認為是值得關(guān)注的問題時才能進入政策議程，因此，由技術(shù)專家構(gòu)成的智庫與非政府組織在政策議程中發(fā)揮著重要作用。技術(shù)專家會運用專業(yè)知識塑造議題形象或者影響政策感知，也可以作為科學(xué)知識的代言人引導(dǎo)政策輿論，但是，全過程人民民主更注重多主體的有效參與，尤其是不具有專業(yè)知識的利益相關(guān)群體能進入政策過程中，發(fā)出聲音、做出表達，對政策議程施加影響?！按渭増F體活動家，而不僅僅是精英，可以通過戰(zhàn)略破壞和策略選擇，為地方和國家議程注入種子，并構(gòu)建框架，以擴大或縮小平等主義聯(lián)盟”［18］。各種集體活動的興起可以視為給政策議程設(shè)置帶來了“種子”，公眾能更加接近政策制定者，對政策議程施加壓力、對政策效果做出反饋等，公眾增強了參與的能力與維權(quán)意識，對政策議程失誤的容忍度下降，對議程的包容性與科學(xué)性提出了更高的要求，公眾的參與和監(jiān)督都是民主化的題中應(yīng)有之義。

第四，公眾參與到政策議程設(shè)置的全過程乃至政策全過程。民主的實現(xiàn)需要政策議程設(shè)置的全過程乃至整個政策過程中的行動，體現(xiàn)為公眾在政策全過程中能夠發(fā)出自己的聲音，或者以多種方式和路徑將自身訴求轉(zhuǎn)化為政府關(guān)注的問題。政策議程設(shè)置可分為不同的環(huán)節(jié)，例如，政策問題的界定、政策議題的優(yōu)先排序、政策議題的調(diào)整等。雖然公眾參與在政策議程設(shè)置的不同環(huán)節(jié)所選擇的渠道和方式都可能不同，但民主的內(nèi)涵在于，公眾能參與到政策議程設(shè)置的全過程中，貫穿政策議程設(shè)置階段的始終。政策議程設(shè)置的民主化也是科學(xué)化的實現(xiàn)路徑，政策議程設(shè)置的科學(xué)化要求置于開放的語境中，公眾運用經(jīng)驗知識與生活感知對政策議題做出理解和定位。也就是說，科學(xué)與民主并非不相干，更不是相互排斥，反而是緊密相連且彼此建構(gòu)的。政策議程設(shè)置的科學(xué)化需要政策全過程多主體的參與和互動，理性知識需要經(jīng)驗知識與實踐知識的補充和闡釋。這也意味著，政策議程設(shè)置的全過程人民民主實踐也是政策議程科學(xué)化的實現(xiàn)。全過程人民民主中的“全過程”，明確指出了民主不限于政策議程設(shè)置這個階段，或者政策過程中的任一階段，而是貫穿政策過程始終。政策議程設(shè)置也并非一個獨立于其他階段的環(huán)節(jié)，而是在其他階段的反饋中進行調(diào)整或者重新開始。

二、不同類型政策議題設(shè)置中的全過程人民民主實踐

全過程人民民主為政策議程的民主化設(shè)定了方向，也成為公共政策民主化的可行路徑。不過，全過程人民民主實踐并不存在固定的模板，更沒有一成不變的規(guī)范或步驟。在不同類型的政策議題中，政策議程設(shè)置的民主化實踐在政策參與者、政策流程乃至政策領(lǐng)域等維度都不同。當(dāng)前，學(xué)術(shù)界基于不同標準對政策議題做出分類，最為普遍的是按照政策所在領(lǐng)域?qū)⒄叻譃榄h(huán)境政策、教育政策、經(jīng)濟政策、文化政策等，以及從政策產(chǎn)生的社會影響將政策分為規(guī)制政策、分配政策和再分配政策，從“強制的可能性”和“強制發(fā)生影響的途徑”將政策分為分配政策、規(guī)制政策、再分配政策與構(gòu)成性政策［19］，從政策發(fā)揮作用的領(lǐng)域?qū)⒐舱叻譃樾姓I(lǐng)域政策、市場領(lǐng)域政策、社會領(lǐng)域政策［20］。本文根據(jù)政策議題利益牽涉范圍與議題的知識屬性，將政策議題分為技術(shù)性議題、社會性議題與規(guī)劃性議題。

第一，技術(shù)性議題。技術(shù)性議題突出其知識屬性上的專業(yè)化與技術(shù)化，所牽涉利益范圍較小或者牽涉利益比較間接或長遠，因此，暫時沒有受到廣泛關(guān)注，或者即使關(guān)注了也沒有成為需要立即解決的問題，不會對政府帶來直接的壓力。典型議題如大氣污染防治政策、土壤污染整治政策、國防軍事政策、外交政策等。這一類議題雖然與國家社會整體息息相關(guān)，但在常態(tài)情境下不會對公眾生活帶來直接影響，因此，也往往不會受到公眾的集中關(guān)注。即使作為人們茶余飯后談資的國家政治與國際關(guān)系問題，也仍然具有鮮明的技術(shù)理性特征，公眾對專業(yè)性或者技術(shù)性議題擁有的信息不完整，如果沒有突發(fā)事件的推動也不會主動做出利益表達對政府施加壓力。因此，這一類議題主要依靠掌握了專業(yè)知識的技術(shù)專家的推動才進入政策議程。

然而，技術(shù)性議題是社會性議題，也是全過程人民民主的實踐場域，只不過是全過程人民民主眾多形式中的一種而已，如核污染事件、大氣污染防治議題、信息技術(shù)的開發(fā)與應(yīng)用等。雖然大部分知識構(gòu)成都是技術(shù)知識，但是，任何技術(shù)都必然具有社會性，技術(shù)性議題也是在社會中發(fā)揮作用而且會對日常生活產(chǎn)生影響，政策效應(yīng)也是在社會應(yīng)用中得到評估的。因此，這既是專業(yè)化的生態(tài)問題，也是民主化的議題，這也是生態(tài)民主一詞出現(xiàn)的緣由?！吧鷳B(tài)民主會模糊人類社會系統(tǒng)與自然系統(tǒng)之間的界限。它還有另外一層意義，即生態(tài)民主是沒有邊界的民主。生態(tài)難題與議題超出了既有的政府管轄區(qū)域，因此人類活動或許依據(jù)適合特殊議題的大小與范圍來實施民主活動。如果在政府管轄區(qū)域內(nèi)既有的權(quán)威受到反對，那么，人類社會也許要建立起充作對抗性民主領(lǐng)域的這種生態(tài)民主論壇”［21］?？茖W(xué)技術(shù)議題由技術(shù)專家主導(dǎo)，但是，技術(shù)發(fā)展也不是一個隔絕價值與民主的空間?！凹夹g(shù)具有不參照社會就能夠得以說明的一種自主的功能邏輯。技術(shù)只有通過它所服務(wù)的目的才可能是社會的，而目的卻在旁觀者的腦海里。因此，技術(shù)由于內(nèi)在地獨立于社會世界而類似于科學(xué)和數(shù)學(xué)”［22］。技術(shù)都是服務(wù)于社會的某一目的，而且技術(shù)的使用必然影響到人的生活進而反饋到政策議程設(shè)置中，因此，技術(shù)性議題設(shè)置應(yīng)對公眾、對各種社會力量開放。尤其是當(dāng)技術(shù)性議題引發(fā)突發(fā)性事件時，就更不只是技術(shù)專家活動的場域了。大量的社會力量和公眾參與其中，政府與技術(shù)專家和社會力量都在發(fā)揮作用，必然是全過程人民民主實踐的地方。全過程人民民主要求技術(shù)專家承擔(dān)更大的責(zé)任，技術(shù)專家擁有公眾所不具備的專業(yè)知識，因此，技術(shù)專家在聽取公眾意見的同時，也負有向公眾進行專業(yè)知識傳播和宣傳的責(zé)任。技術(shù)專家增進了公眾對相關(guān)問題的了解，進而提醒其利益關(guān)聯(lián)性，推動公眾參與到政策過程中。而在后續(xù)的政策設(shè)計與執(zhí)行過程中，公眾會形成對政策文本的直觀認知，因此，會主動做出反饋，以此推動政策議題的調(diào)整和設(shè)置。

第二，社會性議題。社會性議題是與公眾有直接關(guān)聯(lián)性的政治實踐、民生發(fā)展、文化價值等問題，最為突出的如關(guān)系公眾生計、教育、住房、醫(yī)療等方面的民生問題。社會性議題牽涉范圍廣，影響強度大，議題之間關(guān)聯(lián)性高，公眾對這一類問題有直觀的感知，也會有動力進行更加直接的訴求表達。就知識基礎(chǔ)來看，社會性議題所需要的除了專業(yè)知識外，還有多種社會性實踐的認知，因此，議題設(shè)置會更多地對公眾開放。相較于其他類型，這一類議題更容易引發(fā)公眾的興趣和熱情，更容易因為公眾在日常生活中感知到問題而推動政府關(guān)注?！巴鈮耗Ｊ健保?3］“回應(yīng)式議程設(shè)置模式”“協(xié)商式政策議程設(shè)置模式”［24］“自媒體觸發(fā)模式”等概念出現(xiàn)，“網(wǎng)絡(luò)時代背景下，中國政策議程設(shè)置‘自下而上情形顯著增多，議程之間相互作用，呈現(xiàn)出交互影響。政策議程、媒體議程和公眾議程密切聯(lián)系、相互影響，政策—媒體議程、政策—公眾議程和媒體—公眾議程的作用方式是雙向趨勢，并且‘自下而上方式逐步顯示出強大力量”［25］。這些模式相較于其他議題更多地適用于社會性議題的議程設(shè)置中，充分體現(xiàn)社會力量對議程設(shè)置的影響。

但是，即使是在社會性議題的議程設(shè)置中，全過程人民民主也不是一味地鼓勵參與，反而要更加警惕無序參與帶來的混亂?；ヂ?lián)網(wǎng)使得信息生成與傳播速度加快，熱點問題層出不窮，快速生成也快速轉(zhuǎn)換，信息傳播和獲取都更加混亂和無序，公眾難以形成對某一議題連續(xù)且穩(wěn)定的關(guān)注。某一訴求可能突然成為大家關(guān)注的重點，但也可能倏忽之間就被另外的問題取代，議題的熱度和廣度受到公眾關(guān)注和媒體焦點的影響，政策議程設(shè)置成為一個注意力競爭的過程，結(jié)果可能形成偏激的或者片面的社會輿論并對政策系統(tǒng)施加壓力。而在無序的輿論壓力下，政策議程設(shè)置中的信息輸入只能是吵吵嚷嚷的表達，會有大量的泄憤、怨恨等情緒參與其中，公眾成了勒龐所說的“烏合之眾”，在混亂參與中更容易受到操控或者誤導(dǎo)。參與無法保證全面且真實的訴求表達，而且大量的吵吵嚷嚷的參與擠占了理性訴求形成的空間，社會問題反而難以進入政府議程，政策議程無法建構(gòu)出真實的政策問題。

針對這一類議題，一方面需要發(fā)揮技術(shù)專家和政治精英的引導(dǎo)作用，另一方面可對民主參與做出階段和空間上的擴展。擴展公眾參與的階段和環(huán)節(jié)，就緩解了公眾參與在某一政策階段的集中爆發(fā)，政策議程設(shè)置也不是一個完盡的環(huán)節(jié)，而是會根據(jù)后續(xù)政策環(huán)節(jié)的反饋做出修正。薛瀾和趙靜看到了政策執(zhí)行中行動對于政策制定的影響，“政府在公共決策中的決策自主性受到影響，抗壓能力減弱。這樣的制度環(huán)境下，事實上的政府議程并不能夠由該級政府本身所主宰，極易受到上級政府或來自公眾、媒體等社會力量的影響，同時這樣外界環(huán)境也不允許決策者有充分的時間進行科學(xué)化的分析和決策，決策刪減隨之發(fā)生”［26］。決策刪減—執(zhí)行協(xié)商的政策過程利用公眾情緒推動議程，限制決策的參與范圍，加快改革的出臺，并能在政策過程中延續(xù)開展協(xié)商、權(quán)衡、討價還價等方式，以此穩(wěn)定各方利益，緩和改革，保障政策過程的穩(wěn)定性。直接參與和代為表達都不能實現(xiàn)真正的民主，政策過程中需要理性知識與實踐知識的結(jié)合、多主體行動的平衡，以及不同階段的調(diào)整與延續(xù)，以此實現(xiàn)以人民為中心的真正的民主。

第三，規(guī)劃性議題。規(guī)劃性議題是關(guān)于國家整體或某一區(qū)域發(fā)展的規(guī)劃，最為典型的是被稱為五年規(guī)劃的文件，以及描述國家主要任務(wù)或者實現(xiàn)途徑的較為宏觀的計劃?；谶@些文件，各部門和各層級制定出具體的子規(guī)劃，在規(guī)劃的不斷細化中形成密切關(guān)聯(lián)的政策網(wǎng)絡(luò)，最終將規(guī)劃性議題落實為具有操作性的政策方案。當(dāng)前，規(guī)劃性議題在政策議題中始終占據(jù)著一定比例，成了不同層級和不同部門都非常關(guān)注的議題范疇。規(guī)劃性議題對社會治理和政府行為做出整體指導(dǎo)，牽涉范圍最為廣泛，大多比較抽象比較宏觀，與公眾利益的直接相關(guān)性介于技術(shù)性議題和社會性議題之間，其所需要知識的多元化也介于二者之間。

規(guī)劃性議題具有自上而下的設(shè)計性和計劃性特點，政府針對這一類議題往往開展宏觀上的指導(dǎo)和戰(zhàn)略上的設(shè)定，從預(yù)期性、長期性、綜合性等方面來確定社會發(fā)展的順序，并對不同領(lǐng)域和政策進行協(xié)調(diào)，實施宏觀調(diào)控，再通過具體的制度和組織運行如干部考核制度等加強上級對下級的控制，以此保持政策的實施。由此看來，規(guī)劃性議題也具有理性設(shè)計的特征，但是，規(guī)劃性議題不會被視為事先設(shè)計的美好藍圖，而是會在后續(xù)的政策實施過程中不斷調(diào)整細化。正如韓博天所看到的，規(guī)劃性議題不是封閉的、內(nèi)部開展的，而是在規(guī)劃制定主體主動尋求多方意見的集合中完成的。規(guī)劃性議題涉及不同層級、不同部門之間形成的網(wǎng)絡(luò)體系，“這個網(wǎng)絡(luò)貫穿整個五年規(guī)劃實施期間，覆蓋中央各個部門、省（包括自治區(qū)、直轄市）和市縣（包括縣級市）地方各級政府，因此與其把五年規(guī)劃看成一個完整統(tǒng)一的藍圖，不如把它設(shè)想成一個圍繞著規(guī)劃，不斷循環(huán)進行協(xié)調(diào)、評估、調(diào)整的政策過程”［27］。規(guī)劃性議題需要理性設(shè)計和整體規(guī)劃，但是重要的政策細節(jié)和專項子規(guī)劃通常由負責(zé)執(zhí)行的地方政府來確定。規(guī)劃性議題涉及總體性的宏觀內(nèi)容，需要抽象和專業(yè)的理性知識，但規(guī)劃性議題所關(guān)涉的利益最終會落實到民眾的經(jīng)濟和生活上。因此，既需要自上而下的設(shè)計和規(guī)劃，也需要自下而上的信息反饋，既需要理性知識的應(yīng)用，也需要經(jīng)驗知識的補充。就現(xiàn)實運行來看，削弱規(guī)劃性議題的設(shè)計性增加政策過程中的協(xié)調(diào)性，是決策科學(xué)化的路徑趨勢。

地方政府在對規(guī)劃性議題進行細化的過程中會有很大的回旋空間，需要照顧地方特色，也需要考慮地方不同利益，因此，會有大量的社會團體和公民參與到政策規(guī)劃議題的實施中，并以此對國家總體規(guī)劃做出反饋。相似觀點如鹿斌、沈榮華等提出的政策執(zhí)行中的逆向動員［28］，即在政策執(zhí)行中通過逆向動員向上級進行信息輸入，推動政策議程的調(diào)整與重新規(guī)劃。在面對一些上級無法做出完整清晰規(guī)劃的議題時，由于利益相關(guān)者眾多且利益訴求之間差異較大，政策選項、可能結(jié)果與效果都具有不確定性，因此，適合于改革試點模式［29］，政策試點與試驗成為經(jīng)驗性知識的重要來源。就全過程人民民主的實踐來看，由于規(guī)劃性議題的特殊性，在政策過程的特定環(huán)節(jié)和階段中會建構(gòu)起社會訴求進入政策系統(tǒng)的渠道，通過多元主體的參與進行自下而上的信息輸入，通過經(jīng)驗知識的補充實現(xiàn)政策議程設(shè)置的科學(xué)化。

三、政策議程設(shè)置中全過程人民民主的實踐邏輯

基于利益牽涉范圍與知識屬性兩個維度，政策議程分為技術(shù)性議題、社會性議題與規(guī)劃性議題，在不同類型的政策議題設(shè)置中全過程人民民主會有不同的現(xiàn)實實踐，具體可以通過政策網(wǎng)絡(luò)關(guān)系、政策議程觸發(fā)者、公眾參與階段、議程設(shè)置模式等方面進行歸納（見表1）。

從政策主體之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)來看，技術(shù)性議題主要由政府和技術(shù)專家主導(dǎo)，通過專業(yè)知識的傳播和擴散引導(dǎo)公眾開展理性行動，有序參與并達成共識。技術(shù)專家與政府發(fā)揮著引導(dǎo)者和傳播者的作用，同時也為公眾參與提供制度化渠道，政策議程設(shè)置是在內(nèi)外互動中發(fā)生的。社會性議題是公眾更為熟悉的議題類型，公眾對政策議題有直接感知，易于產(chǎn)生表達沖動，導(dǎo)致公眾行為與社會輿論容易對議程設(shè)置施加壓力，而擁擠的信息輸入容易陷入狂歡與偏激，因此政府需要做出理性引導(dǎo)和規(guī)范。規(guī)劃性議題雖然與公眾利益相關(guān)，但由于公眾知識所限，而且對于規(guī)劃性議題并不太懂也不愿意付出成本去關(guān)注，因此，這一類議題能否進入政策議程主要在于精英和技術(shù)專家的行動。政策議程設(shè)置是在政府所設(shè)定的總體框架內(nèi)，但需要來自政策全過程中的大量反饋來完善政策細節(jié)，對政策議程做出調(diào)整。

從訴求表達機制來看，不同議題議程設(shè)置中都建立了更加順暢的表達機制。一方面，政策輸入不斷沖破政策系統(tǒng)的邊界對議程設(shè)置施加壓力；另一方面，政策主體更多地依賴政策對象的配合與合作行動，將政策議程設(shè)置擴散到社會領(lǐng)域中。只有有效吸納社會意愿才能實現(xiàn)政策問題建構(gòu)的科學(xué)性和政策內(nèi)容的完整性，“因為那些提出建議的人必須傾聽具有不同立場的其他人的觀點——他們也對其他人負有責(zé)任，所以，包容使他們更有可能將其立場從最初的利己主義觀點，轉(zhuǎn)化為更加客觀的訴諸正義的方式”［30］?？梢哉f，只有在民主化的路徑上才能實現(xiàn)政策議程設(shè)置的科學(xué)化。但是，在技術(shù)性議題中，公眾對議題的敏感度與關(guān)注度不夠，需要政府和技術(shù)專家的引導(dǎo)和組織；在社會性議題的議程設(shè)置中，政府更加重視來自社會領(lǐng)域的意見，鼓勵社會主體信息輸入表達真實的社會意愿和訴求；在規(guī)劃性議題的議程設(shè)置中，不管是前期的試驗試點還是議程設(shè)置過程中的座談與反饋，都由政府主導(dǎo)，但社會力量可以通過多種渠道以及在其他階段發(fā)揮作用的方式反饋到政策議程設(shè)置階段。

從公眾參與階段來看，全過程人民民主實踐中公民參與不限于政策議程設(shè)置階段，而是發(fā)生于整個政策過程中。政策階段論將政策過程視為階段之間的有序連接，但是，這一觀念并不能表達復(fù)雜情境下的政策過程。政策議程設(shè)置的觸發(fā)壓力來自不同的渠道和方向，具有爆發(fā)性和臨時性，這就使得政策議程設(shè)置不能固守程序和步驟，而需要一定的靈活性與即時性。從階段來看，政策議程設(shè)置不再固定為政策過程中的第一個階段，也不是一個具有明確節(jié)點的環(huán)節(jié)，公民參與和訴求表達可以通過制造社會輿論對政策系統(tǒng)施加壓力進而推動某一問題進入政策議程，也可以在政策過程中的后續(xù)環(huán)節(jié)中進行表達和輸入，如在政策執(zhí)行過程中通過協(xié)商與博弈來表達自己的意愿和想法，進而對政策議程設(shè)置做出反饋使其做出調(diào)整。在一定程度上，這也意味著政策議程設(shè)置階段在政策全過程的延續(xù)，以及政策議程設(shè)置的持續(xù)性與包容性。在三種類型議題的議程設(shè)置中，社會性議題中的公民參與具有前置性和爆發(fā)性，而技術(shù)性議題中的參與需要理性知識的傳播和引導(dǎo)，規(guī)劃性議題則會主動推動一定階段和范圍內(nèi)的互動與協(xié)商?；诓煌恼咦h題與時空情境，政策過程中不同環(huán)節(jié)之間的互動會表現(xiàn)出不同形式，政策議程設(shè)置會受到其他階段的影響而做出適應(yīng)和調(diào)整，這也意味著政策議程設(shè)置并沒有固定的參與模板，而是一個適應(yīng)性體系。

從參與形式來看，政策議程設(shè)置的全過程人民民主包含了多種參與形式。政策議程設(shè)置的民主化最終是為了使真實的政策訴求進入政策議程中，建構(gòu)出科學(xué)的政策問題而最終實現(xiàn)以人民為中心的治理，這需要為社會訴求進入政策議程提供更加有效便捷的通道，尤其是搭建自下而上的訴求表達通道，加強政策過程中主體之間的協(xié)商與互動?！罢哌^程同時發(fā)生在制度化和社會化兩個層面的政策舞臺上。制度化層面上的官僚體系提供政策過程的正式規(guī)則，其政策壓力和意見傳達、收斂、并達成共識的過程通常是自下而上的、程序化的過程；社會化層面上的政策協(xié)商網(wǎng)絡(luò)則為政策過程提供了潛在的、關(guān)鍵的動力，其政策壓力或意見的傳達、收斂和共識形成的模式通常是自上而下的、間斷性的過程”［31］。政策議程設(shè)置中會有多種參與形式，如訴求表達、投票聚合、座談訪談等。不同議題在議程設(shè)置中會有不同的參與形式，如規(guī)劃性議題在議程設(shè)置中會采用多輪調(diào)研、內(nèi)部討論、集體起草、集體審議、書面征求意見等，集眾思、廣納言、合決議，在多階段、多場合提供參與路徑。在眾多參與形式中尤其值得關(guān)注的是政策試驗與試點，會直接影響政策議程設(shè)置。先在基層或者小范圍內(nèi)開展試驗，獲得關(guān)于政策問題的經(jīng)驗認識和直接感知，然后將試點結(jié)果匯聚到政策系統(tǒng)中，形成完整的政策訴求并使之進入政策議程，這使得政策過程出現(xiàn)了實用主義轉(zhuǎn)向?！皩嵱弥髁x轉(zhuǎn)向?qū)φ嬲鹱饔玫牡胤剑瑢嶋H派上用場的地方等，這給分析人員提供了一個更大的機會”［32］。政策試驗中積累的經(jīng)驗知識通過多種渠道和路徑反饋到政策議程設(shè)置中，豐富了民主化的形式和載體。

從政策議程設(shè)置模式來看，全過程人民民主實踐推動政策議程設(shè)置走向合作行動模式。王紹光指出，“過去，在中國，議程設(shè)置主要采取前5種模式，即關(guān)門模式、動員模式、內(nèi)參模式、借力模式、上書模式，只是到了最近幾年第6種模式——外壓模式——才浮現(xiàn)出來”［33］。這一觀點看到了媒體、社會團體與民眾對政策議程的影響力而進行的模式區(qū)分。趙靜和薛瀾也看到社會力量對政策議程設(shè)置的壓力，提出了回應(yīng)式議程設(shè)置模式的概念。“很多情況下，政府部門已經(jīng)沒有足夠的時間、精力和資源去識別問題、解釋說明、確定排序，而是需要即刻應(yīng)對和解決那些已經(jīng)直逼面前的問題，快速進行問題合法化并提上議程。這種現(xiàn)象呈現(xiàn)出中國公共政策轉(zhuǎn)型期的一個典型的回應(yīng)式特征：以提上議程或產(chǎn)出政策作為工具，在短期內(nèi)快速回應(yīng)突發(fā)事件或嚴重的社會問題，以緩解政府壓力，滿足公眾的關(guān)注需求。這不僅是中國公共議程設(shè)置有別于其他國家的一種獨特現(xiàn)象，同時也逐漸演化為一種政府公共議程設(shè)置的策略模式——回應(yīng)式議程設(shè)置模式”［34］。理論的發(fā)展都是對社會現(xiàn)實的關(guān)照，不同議程設(shè)置模式的出現(xiàn)體現(xiàn)了社會主體對政策議程設(shè)置的影響力在加大，之前自上而下的封閉的政策議程設(shè)置已經(jīng)難適應(yīng)了。

政策議程設(shè)置轉(zhuǎn)化為全過程人民民主的實踐場域，總體走向多元主體合作行動的模式。全過程人民民主不是階段性的民主，也不是限定于某一時期的民主，而是強調(diào)政策過程中民主發(fā)生的全階段、主體的全面向、議題的全覆蓋。從本質(zhì)來看，全過程人民民主并不停留于制度建設(shè)與工具優(yōu)化上，而是希望超越民主形式上的發(fā)展而實現(xiàn)真正的以人民為中心的政策建構(gòu)。政策議程設(shè)置是政策過程中的一個環(huán)節(jié)，但并非與其他環(huán)節(jié)隔離開來，反而會受到政策不同階段和環(huán)節(jié)的反饋和影響。政策議程設(shè)置的完成也不意味著議題建構(gòu)的完盡性，雖然政策議程會臨時確定下來，但也會在政策方案設(shè)計、政策執(zhí)行、政策評估的過程中重新修訂政策問題進而帶來政策議程的重新設(shè)置，整個政策過程都可以看成政策議程設(shè)置的延續(xù)。因此，政策議程設(shè)置中的全過程人民民主并不是一個孤立的表現(xiàn)或者階段性實踐，而是在政策全過程中得到全面體現(xiàn)；不是以單一主體為主導(dǎo)，而是多元主體的合作互動；不會在不同類型知識之間進行劃界和排斥，而是倡導(dǎo)多種知識的融合與互構(gòu)。最終，政策議程設(shè)置的全過程人民民主實踐表現(xiàn)為一個合作行動的模式。

四、結(jié)語

全過程人民民主是對民主思想的實踐，也是通往實質(zhì)性民主的道路。政策議程設(shè)置中的全過程人民民主在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開展，將以人民為中心作為行動指南，是朝向進一步民主化的政策過程。“全過程民主是與人民滿意的服務(wù)型政府相適配的一種制度形式，其核心機理是廣泛的民主協(xié)商，是將治理過程嵌入?yún)f(xié)商民主中”［35］。全過程人民民主沒有統(tǒng)一的模板和規(guī)劃，而是要根據(jù)不同類型的議題和情境來進行試驗和調(diào)整，但所要處理的核心問題都包括民主與集中、民主與科學(xué)之間的關(guān)系。我們講全過程人民民主并非強調(diào)參與而不要科學(xué)，推動公民參與也不是削弱政府的主導(dǎo)地位，相反，全過程人民民主是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下的政策實踐，是在正確的價值框架下所開展的民主協(xié)商和科學(xué)實踐，是實現(xiàn)民主與集中相統(tǒng)一、民主與科學(xué)相促進的路徑。

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［責(zé)任編輯：薛瑞漢? 李仁杰］