新農(nóng)村建設(shè)中的空心村問(wèn)題及對(duì)策研究

黃　巖

摘要：由于缺乏規(guī)劃、人口遷移等原因，許多農(nóng)村出現(xiàn)村外新房一排排，村里舊屋一片片現(xiàn)象。在新農(nóng)村建設(shè)中，一些地方村客的整治，又加劇了村內(nèi)大片土地的閑置和村莊向外圍的無(wú)序擴(kuò)張，出現(xiàn)了嚴(yán)重的“空心村”現(xiàn)象?！翱招拇濉毖泳徣司迎h(huán)境的改善，影響農(nóng)村精神文明建設(shè)，阻礙農(nóng)業(yè)發(fā)展，浪費(fèi)耕地。以林州市為例，在對(duì)農(nóng)村“空心村”形成原因分析的基礎(chǔ)上，得出了問(wèn)題的根源集中在土地制度和在此基礎(chǔ)上形成的宅基地管理體制，并由此提出了改造模式與措施。

關(guān)鍵詞：空心村；形成原因；土地產(chǎn)權(quán)；

中圖分類號(hào)：F301文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1672-3198(2009)12-0061-01

1農(nóng)村“空心村”存在現(xiàn)狀及原因分析——以林州市為例

1.1現(xiàn)狀

林州市索有“百萬(wàn)大軍出太行”之稱，打工掙回來(lái)的錢大部分用于建房，因此林州市農(nóng)村“空心村”想象十分普遍。據(jù)筆者了解，在林州市的城郊鄉(xiāng)、城關(guān)鎮(zhèn)、姚村鎮(zhèn)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于靠近市區(qū)或?qū)儆诠I(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府又一貫堅(jiān)持拆舊建新政策。建新房必須拆除舊宅，因此“空心村”現(xiàn)象不嚴(yán)重。但在離市區(qū)較遠(yuǎn)的桂林鎮(zhèn)，采桑鎮(zhèn)等，該鎮(zhèn)主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源為打工收入，而且村民思想還比較保守落后，結(jié)婚必須有新房觀念較強(qiáng)，基層干部又存在一些尋租行為，“空心村”現(xiàn)象比較嚴(yán)重。

1.2原因分析

1.2.1制度因素

(1)缺乏統(tǒng)一管理，規(guī)劃不科學(xué)，審批制度不健全，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)只重視村外新區(qū)規(guī)劃和建設(shè)，而忽視村內(nèi)舊宅基的合理規(guī)劃和利用，再加上一些村委會(huì)干部法制觀念淡薄，不按程序，不按規(guī)定，隨意發(fā)放大小不等宅基地，造成村內(nèi)舊宅基大量閑置。另外，有關(guān)部門對(duì)于農(nóng)村建房用地的管理重視度還不夠，以及土地制度使用不完善，農(nóng)村宅基地管理法缺失。(2)相關(guān)法規(guī)不完善，缺乏建房約束機(jī)制，對(duì)農(nóng)村宅基地的合理流轉(zhuǎn)，缺少制度規(guī)定和政引導(dǎo)，對(duì)農(nóng)村人均居住面積也沒(méi)有相關(guān)規(guī)定，對(duì)農(nóng)村宅基地的閑置、拋荒無(wú)相關(guān)法律條文限制。政府部門對(duì)多占、超站、亂占土地的行為如何進(jìn)行處罰，如何制定土地有償使用便準(zhǔn)等尚缺乏政策和法律規(guī)定。

1.2.2經(jīng)濟(jì)因素

進(jìn)城務(wù)工、經(jīng)商農(nóng)民的增多是造成農(nóng)村宅基閑置的又一重要原因。隨著城鎮(zhèn)化水平的加快，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工、經(jīng)商，在農(nóng)村居住的人數(shù)呈逐年下降的趨勢(shì)，很多農(nóng)民在城鎮(zhèn)購(gòu)房置業(yè)，造成農(nóng)村中原有房屋閑置。另外，居住在空心村的農(nóng)戶大多是社會(huì)弱勢(shì)群體，生活拮據(jù)，加上村經(jīng)濟(jì)薄弱，也無(wú)能力投入資金改善居住條件。

1.2.3傳統(tǒng)觀念和地方風(fēng)俗因素

農(nóng)民傳統(tǒng)觀念和地方等認(rèn)知誤區(qū)造成建房的隨意性，主要表現(xiàn)為：傳統(tǒng)觀念的原因，老村莊因無(wú)統(tǒng)一規(guī)劃，宅基布局散亂，房屋間隔擁擠，許多農(nóng)民信奉“樹(shù)挪死，人挪活”的古訓(xùn)或聽(tīng)信風(fēng)水先生“宅大進(jìn)才，路寬出官”的吉言，紛紛舍棄老宅舊屋，向村外尋求“風(fēng)水寶地”，建房謀發(fā)展，以滿足擺闊的心理需求，相互效仿和攀比的習(xí)氣濃重。隨著村莊外圍建造新房成為時(shí)尚，空心村問(wèn)題也日益顯著。另外農(nóng)民普便認(rèn)為老宅屬私有財(cái)產(chǎn)，外人無(wú)權(quán)干涉，即使不居住，也不愿意出售和轉(zhuǎn)讓，造成了大部分老宅基地閑置。地方風(fēng)俗影響，有些地方受“先建新房，后拆舊屋，甚至不拆舊房”?！叭⑿履?，蓋新房”等風(fēng)俗影響，農(nóng)民不斷建新房，而一些農(nóng)民在建起新房之后，并不拆除舊房。

2“空心村”產(chǎn)生的根源——農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題

“空心村”的產(chǎn)生有很多因素，從土地管理方面進(jìn)行探究，確實(shí)在許多地方存在政府部門和鄉(xiāng)村干部管理不善和以權(quán)謀私而濫批宅基地的現(xiàn)象，但問(wèn)題是他們?cè)趺磿?huì)擁有土地資源配置權(quán)力?追根溯源這些問(wèn)題都集中于土地制度和在此基礎(chǔ)上形成的宅基地管理體制。

我國(guó)現(xiàn)有的土地制度和宅基地管理體制，嚴(yán)重地限制農(nóng)宅商品關(guān)系的發(fā)展。一方面，翻蓋老宅或購(gòu)買別人舊宅，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)上還是精神上乃至今后的生產(chǎn)和生活，遠(yuǎn)不如在村外建新房合算與便利。另一方面。我國(guó)現(xiàn)有法律還限制農(nóng)宅的買賣?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，“農(nóng)村居民每戶只能有一處不超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)得宅基地，多出的宅基地要依法收歸集體所有”。農(nóng)村是以血緣和親緣關(guān)系為基礎(chǔ)而建立起來(lái)的相對(duì)封閉的社區(qū)，農(nóng)宅的處分權(quán)如轉(zhuǎn)讓、出讓、出租、抵押和繼承等權(quán)利受限制，天然不足?！锻恋毓芾矸ā愤€規(guī)定宅基地的使用權(quán)權(quán)限于集體內(nèi)部成員，實(shí)踐上將宅基地使用權(quán)的處分定向化，無(wú)疑強(qiáng)化了這種限制作用。既限制宅基地流轉(zhuǎn)，又不嚴(yán)格控制新增房基地的劃批，這樣存量宅基地大量閑置的同時(shí)對(duì)新增宅基地的需求不管增長(zhǎng)，供需不能與市場(chǎng)結(jié)合，農(nóng)村住宅建設(shè)陷入惡性循環(huán)。

3“空心村”的治理

3.1整治與新村規(guī)劃并舉

各地要結(jié)合土地利用總體規(guī)劃修編工作，改進(jìn)編制并完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃，按照統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)建設(shè)用地的總要求和控制增量，合理布局集約用地，保護(hù)耕地的原則，合理確定小城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點(diǎn)的數(shù)量、布局，范圍和用地規(guī)模。居民點(diǎn)建設(shè)要以規(guī)模大、區(qū)位好、基礎(chǔ)設(shè)施配套的現(xiàn)有村莊進(jìn)行整治、擴(kuò)建為主，以新建村莊為輔。新建村址要盡可能的符合現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃，總體規(guī)劃一時(shí)難以滿足的，也要避開(kāi)基本農(nóng)田，在此基礎(chǔ)上，采取有效措施，引導(dǎo)村民住宅建設(shè)按規(guī)劃有計(jì)劃的逐步向小城鎮(zhèn)和中心村集中。依據(jù)村莊和集鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，嚴(yán)格規(guī)劃實(shí)施管理，對(duì)規(guī)劃確定需要填實(shí)的“空心村”要圈定村嗣控制線，對(duì)涉及搬遷歸并的零星村莊，要?jiǎng)澏ㄖ徊鸩唤刂茀^(qū)，除危房改造外，要停止審批新建、重建、改建住宅。

3.2完善政策法規(guī)，嚴(yán)格農(nóng)村宅基地審批管理

出臺(tái)鼓勵(lì)開(kāi)展村莊整治實(shí)施的意見(jiàn)，明確村莊整治指導(dǎo)思想、方法、步驟，明確各部門責(zé)任和分工，制定相關(guān)的優(yōu)惠政策，引導(dǎo)各地按計(jì)劃、有組織地開(kāi)展村莊整治工作。修訂完善的農(nóng)村宅基地管理規(guī)章制度，在政策法規(guī)方面為解決多占、超占、強(qiáng)占宅基地問(wèn)題提供可操作的政策法規(guī)依據(jù)。減少農(nóng)民對(duì)宅基地需要的壓力，以“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一拆遷、統(tǒng)一建設(shè)”為主要手段，通過(guò)行政、法律、經(jīng)濟(jì)途徑管理農(nóng)村建房，開(kāi)展宅基地整理，向舊村要地。

3.3創(chuàng)新機(jī)制，拓寬融資渠道

資金問(wèn)題是困惑經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)空心村治理工作的重要障礙之一。要按照“誰(shuí)投資，誰(shuí)受益”的原則，堅(jiān)持以集體自籌為主，財(cái)政補(bǔ)助為輔，社會(huì)資金參與這一多渠道的方式來(lái)籌措空心村的治理資金。為此，一要充分發(fā)揮村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的組織作用。在依法自愿的基礎(chǔ)上，通過(guò)農(nóng)民集資、爭(zhēng)取有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的村民幾在外工作的鄉(xiāng)親捐助、行政事業(yè)企業(yè)單位資助、政府扶助等多種方式籌措改造空心村資金。二要充分發(fā)揮政策的引導(dǎo)作用，加大財(cái)政投入力度，集中財(cái)力投入空心村的整治改造。三要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿對(duì)建房用地予以調(diào)節(jié)。

4結(jié)語(yǔ)

空心村問(wèn)題是在特定的背景下。因缺乏規(guī)劃引導(dǎo)所造成的特定經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度市場(chǎng)化改革是治理空心村問(wèn)題的根本途徑，林州市姚村鎮(zhèn)拆舊建新消滅空心村取得了成功，不僅改變了姚村的鎮(zhèn)村面貌，而且節(jié)約了大量土地，同時(shí)也給林州其他村鎮(zhèn)以及其他地方空心村治理起到了模范示范作用，空心村的治理是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，需要長(zhǎng)時(shí)間的積累才會(huì)形成質(zhì)的改變，農(nóng)村居住地的改革是推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵因素之一，是一項(xiàng)長(zhǎng)期基本政策，要實(shí)行“持久戰(zhàn)”。