厘清最低生活保障認(rèn)定相關(guān)法律問(wèn)題
——以林某與某縣民政局行政訴訟案為例

☉ 金俠

【案情簡(jiǎn)要】

林某生于2003年2月，為非農(nóng)業(yè)戶(hù)口。其父林某某與其母劉某于2020年5月調(diào)解離婚，《離婚協(xié)議書(shū)》載明：“林某在某高中讀高二，隨父親林某某生活。”林某稱(chēng)其父母未向其支付生活費(fèi)，也未與其生活在一起，生活貧困，遂于2021年6月28日向某縣民政局郵寄《申請(qǐng)書(shū)》，申請(qǐng)城市最低生活保障待遇。2021年7月17日，某縣民政局向林某作出《回復(fù)》,認(rèn)為：1.林某父親于2020年9月至今在某醫(yī)院門(mén)診部上班，月收入3000元；2.母親劉某系某學(xué)校老師，月收入3682.98元。某縣城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)為每人每月440元，林某共同生活的家庭成員人均收入超過(guò)該區(qū)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，故其不符合申請(qǐng)城市低保條件。林某不服某縣民政局作出的《回復(fù)》，于2022年5月向法院提起行政訴訟。

【典型意義】

本案主要涉及最低生活保障事項(xiàng)的審查職權(quán)、申請(qǐng)、受理、調(diào)查核實(shí)等處理活動(dòng)，對(duì)民政部門(mén)辦理低保事項(xiàng)有一定的警示作用。

首先，關(guān)于民政部門(mén)最低生活保障認(rèn)定的法定職權(quán)。最低生活保障制度是指國(guó)家對(duì)共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)，且符合當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ霞彝ヘ?cái)產(chǎn)狀況規(guī)定的家庭，給予基本的物質(zhì)生活幫助?！冻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠗l例》第四條和《社會(huì)救助暫行辦法》第三條規(guī)定了縣級(jí)以上地方人民政府民政、教育、人力資源社會(huì)保障等部門(mén)，按照各自職責(zé)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)相應(yīng)的社會(huì)救助管理工作?！睹裾筷P(guān)于印發(fā)〈最低生活保障審核確認(rèn)辦法〉的通知》（民發(fā)〔2021〕57號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)57號(hào)《通知》）則進(jìn)一步規(guī)定了縣級(jí)人民政府民政部門(mén)負(fù)責(zé)最低生活保障的審核確認(rèn)工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）負(fù)責(zé)最低生活保障的受理、初審工作。村（居）民委員會(huì)協(xié)助做好相關(guān)工作。本案中，某縣民政局負(fù)責(zé)本轄區(qū)的最低生活保障社會(huì)救助管理工作，具備審批最低生活保障資格并向當(dāng)事人作出答復(fù)的法定職權(quán)。此外，值得注意的是，57號(hào)《通知》一方面確定了民政部門(mén)對(duì)最低生活保障的審核確認(rèn)職責(zé)，另一方面還規(guī)定了有條件的地方可按程序?qū)⒆畹蜕畋Ｕ蠈徍舜_認(rèn)權(quán)限下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處），縣級(jí)民政部門(mén)則負(fù)有監(jiān)督指導(dǎo)的職責(zé)。

其次，關(guān)于最低生活保障的申請(qǐng)和辦理程序。根據(jù)《城市居民最低生活保障條例》第七條、《社會(huì)救助暫行辦法》第十一條以及57號(hào)《通知》等相關(guān)規(guī)定，申請(qǐng)最低生活保障，應(yīng)當(dāng)按照下列程序辦理：（一）由共同生活的家庭成員向戶(hù)籍所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處提出書(shū)面申請(qǐng)；家庭成員申請(qǐng)有困難的，可以委托村民委員會(huì)、居民委員會(huì)代為提出申請(qǐng)。（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)通過(guò)入戶(hù)調(diào)查、鄰里訪問(wèn)、信函索證、群眾評(píng)議、信息核查等方式，對(duì)申請(qǐng)人的家庭收入狀況、財(cái)產(chǎn)狀況進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，提出初審意見(jiàn)，在申請(qǐng)人所在村、社區(qū)公示后報(bào)縣級(jí)人民政府民政部門(mén)審批。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）還可以提請(qǐng)縣級(jí)人民政府民政部門(mén)開(kāi)展家庭經(jīng)濟(jì)狀況信息核對(duì)?？h級(jí)人民政府民政部門(mén)在收到提請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)信息核對(duì)程序，根據(jù)工作需要，依法依規(guī)查詢(xún)共同生活家庭成員的戶(hù)籍、納稅記錄、社會(huì)保險(xiǎn)繳納、不動(dòng)產(chǎn)登記、市場(chǎng)主體登記、住房公積金繳納、車(chē)船登記，以及銀行存款、商業(yè)保險(xiǎn)、證券、互聯(lián)網(wǎng)金融資產(chǎn)等信息。（三）縣級(jí)人民政府民政部門(mén)經(jīng)審查，對(duì)符合條件的申請(qǐng)予以批準(zhǔn)，同時(shí)確定救助金額，發(fā)放最低生活保障證或確認(rèn)通知書(shū)，并在申請(qǐng)人所在村、社區(qū)公布；對(duì)不符合條件的申請(qǐng)不予批準(zhǔn)，并書(shū)面向申請(qǐng)人說(shuō)明理由。

本案中，林某系直接向某縣民政局提出申請(qǐng)，并未向所在地的鎮(zhèn)政府提出申請(qǐng)。某縣民政局對(duì)林某的申請(qǐng)也沒(méi)有履行正確的指引告知義務(wù)，告知其向所在鎮(zhèn)政府提出申請(qǐng)。此外，對(duì)于申請(qǐng)最低生活保障待遇符合條件的，由鎮(zhèn)政府、街道辦對(duì)申請(qǐng)人提供的申請(qǐng)材料進(jìn)行初審，并負(fù)責(zé)對(duì)申請(qǐng)人的家庭經(jīng)濟(jì)情況進(jìn)行入戶(hù)調(diào)查、民主評(píng)議、審核公示后再報(bào)縣級(jí)民政部門(mén)審批?？h級(jí)民政部門(mén)在收到鎮(zhèn)政府（街道辦）初審材料后，部分情形下還可以通過(guò)入戶(hù)調(diào)查等程序決定是否給予申請(qǐng)人家庭最低生活保障待遇。某縣民政局未按照前述法定程序履行職責(zé)，徑行對(duì)林某的申請(qǐng)作出不符合申請(qǐng)低保標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)論性回復(fù)，程序違法。

最后，關(guān)于林某家庭經(jīng)濟(jì)狀況的認(rèn)定。如前所述，家庭人口數(shù)和家庭經(jīng)濟(jì)狀況的判定直接決定該家庭是否可以領(lǐng)取最低生活保障補(bǔ)助。所謂家庭經(jīng)濟(jì)狀況，指共同生活家庭成員擁有的全部家庭收入和家庭財(cái)產(chǎn)。以上收入是指共同生活的家庭成員的全部貨幣收入和實(shí)物收入，包括法定贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人或者撫養(yǎng)人應(yīng)當(dāng)給付的贍養(yǎng)費(fèi)、扶養(yǎng)費(fèi)或者撫養(yǎng)費(fèi)，不包括優(yōu)撫對(duì)象按照國(guó)家規(guī)定享受的撫恤金、補(bǔ)助金。根據(jù)《城市居民最低生活保障條例》、《社會(huì)救助暫行辦法》等規(guī)定，某戶(hù)家庭獲得申請(qǐng)低保救助的條件是共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)，且符合當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ霞彝ヘ?cái)產(chǎn)狀況規(guī)定。根據(jù)57號(hào)《通知》第七條的規(guī)定，共同生活的家庭成員包括：（一）配偶；（二）未成年子女；（三）已成年但不能獨(dú)立生活的子女，包括在校接受全日制本科及以下學(xué)歷教育的子女；（四）其他具有法定贍養(yǎng)、扶養(yǎng)、撫養(yǎng)義務(wù)關(guān)系并長(zhǎng)期共同居住的人員?！吨腥A人民共和國(guó)民法典》第一千零六十七條第一款規(guī)定，父母不履行撫養(yǎng)義務(wù)的，未成年子女或者不能獨(dú)立生活的成年子女，有要求父母給付撫養(yǎng)費(fèi)的權(quán)利?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民法典〉婚姻家庭編的解釋?zhuān)ㄒ唬返谒氖粭l規(guī)定，尚在校接受高中及其以下學(xué)歷教育，或者喪失、部分喪失勞動(dòng)能力等非因主觀原因而無(wú)法維持正常生活的成年子女，可以認(rèn)定為民法典第一千零六十七條規(guī)定的“不能獨(dú)立生活的成年子女”。

本案中，林某作為林某某與劉某的婚生子，且在校接受高中學(xué)歷教育，屬已成年但不能獨(dú)立生活的子女，其應(yīng)以家庭為單位申請(qǐng)低保，其父母雖離婚，但不影響其共同生活家庭成員的認(rèn)定。林某訴稱(chēng)其父母未向其支付生活費(fèi)，也未與其生活在一起，不能認(rèn)定其父母為共同家庭生活成員的辯解無(wú)事實(shí)和法律依據(jù)。林某與其父親或其母親組成的共同生活家庭成員收入均超過(guò)了該區(qū)域最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，故其確實(shí)不符合最低生活保障認(rèn)定條件。

【辦案體會(huì)】

最低生活保障制度是社會(huì)救助體系中的核心制度安排，民政部門(mén)應(yīng)在職權(quán)范圍內(nèi)按照法定程序開(kāi)展審核確認(rèn)工作，以防范可能出現(xiàn)的法律風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，除了確保答復(fù)內(nèi)容的合法性外，民政部門(mén)還應(yīng)注意答復(fù)內(nèi)容的全面性。57號(hào)《通知》第三十八條規(guī)定，申請(qǐng)或者已經(jīng)獲得最低生活保障的家庭成員對(duì)于民政部門(mén)作出的具體行政行為不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。如行政機(jī)關(guān)未履行前述告知義務(wù)，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第六十四條第一款的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)，未告知公民、法人或者其他組織起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道起訴期限之日起計(jì)算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為內(nèi)容之日起最長(zhǎng)不得超過(guò)一年。本案中，某縣民政局于2021年7月17日向林某作出并送達(dá)《回復(fù)》，如按照一般行政訴訟起訴期限計(jì)算，林某至遲應(yīng)當(dāng)自收到《回復(fù)》之日起六個(gè)月內(nèi)（即2022年1月17日前）提出行政訴訟方符合行政訴訟的受理?xiàng)l件。但本案某縣民政局并未在《回復(fù)》中告知林某依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的權(quán)利，因此法院依然受理了林某在2022年5月提起的本案訴訟，并對(duì)某縣民政局作出了敗訴判決。