城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中農(nóng)地資本化與社會(huì)保障體系構(gòu)建

杜明義

摘要：農(nóng)地資本化有利于推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，由于土地保障功能本身的不足，加上農(nóng)地資本化會(huì)弱化土地保障功效，其本身也存在市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，必然影響農(nóng)民生存和發(fā)展，從而制約了農(nóng)地資本化的推進(jìn)。社會(huì)保障可增強(qiáng)農(nóng)地資本化下農(nóng)民土地的生活保障功能，防范、緩解、化解農(nóng)地資本化中的風(fēng)險(xiǎn)，為此應(yīng)構(gòu)建起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系，使農(nóng)民“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”，解決好農(nóng)地資本化推進(jìn)中農(nóng)民的后顧之憂，推進(jìn)農(nóng)地資本化發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和諧發(fā)展。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展；農(nóng)地資本化；土地保障；社會(huì)保障；體系構(gòu)建

中圖分類號(hào)： F323.89；F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A 文章編號(hào)：1002-1302（2015）10-0516-04

對(duì)于土地資本化問(wèn)題，馬克思認(rèn)為：“土地的購(gòu)買價(jià)格，是按年收益若干倍來(lái)計(jì)算的，這不過(guò)是地租資本化的另一種表現(xiàn)”[1]。馬歇爾認(rèn)為：“農(nóng)業(yè)土地的價(jià)值一般表現(xiàn)為當(dāng)前貨幣地租的若干倍，或等于若干年地租的收入”[2]。費(fèi)雪在其《資本的性質(zhì)與收益》一書中認(rèn)為，土地等資本價(jià)值只不過(guò)是由其產(chǎn)生的未來(lái)收益流量的現(xiàn)在值。這些思想實(shí)際指出了土地所有權(quán)資本化收益是若干年土地潛在地租收益的貼現(xiàn)，而土地使用權(quán)資本化收益就是使用權(quán)有效期內(nèi)潛在地租收益的貼現(xiàn)。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易為產(chǎn)權(quán)所有者帶來(lái)貼現(xiàn)收益，為投資者帶來(lái)預(yù)期收益。目前，我國(guó)在堅(jiān)持農(nóng)地集體所有、嚴(yán)格土地用途原則上，推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)、征收等制度，讓農(nóng)民獲得一定產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移的收益，這些實(shí)際都是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)資本化的方式。通過(guò)農(nóng)地流轉(zhuǎn)下的使用權(quán)資本化推進(jìn)，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)提供規(guī)模用地，并促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展資源相互流動(dòng)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展；通過(guò)農(nóng)地征收等農(nóng)地所有權(quán)和使用權(quán)資本化，為城鎮(zhèn)化、工業(yè)化建設(shè)提供用地，從而促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。但是，農(nóng)地資本化在一定程度上會(huì)弱化土地的傳統(tǒng)保障功能，同時(shí)農(nóng)地資本化中還存在一些市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，為此應(yīng)構(gòu)建起完善的社會(huì)保障體系。中共十八大報(bào)告中就指出，要“全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系”，只有建成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系，才能防范、緩解、化解農(nóng)地資本化風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和諧發(fā)展。

1 土地保障功能及其在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中農(nóng)地資本化下的弊端1.1 土地的保障功能

土地是農(nóng)民的命根子，土地在傳統(tǒng)社會(huì)中對(duì)農(nóng)民既是生產(chǎn)要素，更承擔(dān)了農(nóng)民傳統(tǒng)的生活、就業(yè)和養(yǎng)老等保障的功能。我國(guó)農(nóng)民數(shù)量巨大，實(shí)行土地承包制度后，在國(guó)家財(cái)力有限的情況下，國(guó)家沒(méi)有在農(nóng)村構(gòu)建起系統(tǒng)的社會(huì)保障制度，仍然利用土地的傳統(tǒng)保障功能維持農(nóng)村的基本保障。

（1）土地承擔(dān)了生活保障功能。在中國(guó)古代，農(nóng)民不管擁有自己的土地還是租種地主的土地，通過(guò)耕作農(nóng)地可以獲得一定收入，從而形成基本的生活保障，維持自己的生存。我國(guó)實(shí)行土地承包制度后，土地依然承擔(dān)著生活保障功能。中共十五屆三中全會(huì)決議指出：“土地是農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)要素，又是農(nóng)民最基本的生活保障”。實(shí)行土地承包制度后，農(nóng)民獲得了承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，“交夠國(guó)家的，留足集體的，剩下就是自己的”，農(nóng)民擁有一定的剩余索取權(quán)，從而激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。增大產(chǎn)出量，加大“剩下就是自己的”份量，很快解決了農(nóng)民溫飽問(wèn)題。土地承包后農(nóng)民不僅可以在承包地勞作，空余時(shí)間還可從事非農(nóng)職業(yè)以增加收入，但是，土地的收入總體上仍是農(nóng)民主要或重要的生活保障。

（2）土地承擔(dān)了就業(yè)保障功能。中國(guó)古代傳統(tǒng)主體職業(yè)就是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)民獲得土地或租種土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)際上都是耕作土地的職業(yè)。盡管傳統(tǒng)農(nóng)民也有兼業(yè)，但都是依附土地生產(chǎn)，維持農(nóng)民基本生活需要的副業(yè)。實(shí)行土地承包制度后，農(nóng)民擁有了較穩(wěn)定的使用權(quán)和收益權(quán)，產(chǎn)生了較高的生產(chǎn)熱情，農(nóng)民將耕作農(nóng)地視為穩(wěn)定的職業(yè)。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化推進(jìn)，耕作土地與從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的比較利益出現(xiàn)，于是許多農(nóng)民涌入城鎮(zhèn)成為農(nóng)民工，耕作農(nóng)地的工作交給了家中部分成員；但進(jìn)入城鎮(zhèn)的農(nóng)民工并沒(méi)有放棄農(nóng)地的意愿，因?yàn)檫M(jìn)入城鎮(zhèn)很難享受城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保障，一旦非農(nóng)就業(yè)不穩(wěn)定，還是要回到農(nóng)村耕作農(nóng)地。由于農(nóng)地成為了終極保障，也激發(fā)了一些農(nóng)民敢于從事一些高風(fēng)險(xiǎn)、高收入的工作?？梢?jiàn)，耕作農(nóng)地成為農(nóng)民就業(yè)的基本形式，也成為農(nóng)民從事非農(nóng)就業(yè)的基本失業(yè)保障，對(duì)穩(wěn)定農(nóng)民工有序輸出退返起了蓄水池作用，對(duì)城鄉(xiāng)社會(huì)穩(wěn)定有一定的作用。

（3）土地承擔(dān)了養(yǎng)老保障功能。中國(guó)古代土地?zé)o疑成為農(nóng)民的養(yǎng)老保障，解放后農(nóng)村存在少數(shù)孤寡老人等五保戶群體，曾經(jīng)都使用集體土地收入來(lái)養(yǎng)老。對(duì)眾多傳統(tǒng)農(nóng)民家庭的老人來(lái)說(shuō)，主要實(shí)行家庭養(yǎng)老，而家庭養(yǎng)老的資金也來(lái)源于土地收入。農(nóng)村通過(guò)農(nóng)地耕作增加收入、增加積蓄，已經(jīng)成為農(nóng)民年老生活、看病、送終等需要。土地承包后，年老的農(nóng)民不能耕作農(nóng)地了，可以讓家人代為耕作或租讓給別人獲得一定收入成為養(yǎng)老資金。同時(shí)，農(nóng)民家庭土地可以繼承，家人共同繼承，共同分享耕地，獲得收益就共同養(yǎng)老；家庭成員如要分家，面臨一般家庭子女誰(shuí)承擔(dān)老人的養(yǎng)老問(wèn)題，誰(shuí)就可以繼承老人的承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地的繼承成為農(nóng)民老人養(yǎng)老的資本。

1.2 土地保障在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中農(nóng)地資本化下的弊端

推進(jìn)農(nóng)地資本化，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展需要強(qiáng)力、完善的保障，但是傳統(tǒng)土地保障功能存在弊端，從而影響資本化的推進(jìn)。

（1）保障量有限。根據(jù)國(guó)土資源部的調(diào)查，我國(guó)耕地面積持續(xù)減少，2009年，我國(guó)人均耕地面積為0.101 3 hm2，明顯低于世界人均耕地面積0.225 3 hm2的水平。全國(guó)第2次農(nóng)業(yè)普查結(jié)果顯示，我國(guó)平均每戶農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)耕地面積為0.606 7 hm2，每位農(nóng)民經(jīng)營(yíng)耕地面積僅0.346 7 hm2。人均耕地面積小，家庭小塊耕作，農(nóng)民收入有限，無(wú)法保障農(nóng)民在大病和災(zāi)害年有足夠的保障，也無(wú)法有更多的資金擴(kuò)大生產(chǎn)和進(jìn)行非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從而使農(nóng)民處于“溫飽陷阱”中。通過(guò)農(nóng)地資本化流轉(zhuǎn)進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)可增加收入，但農(nóng)地資本化存在風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)民對(duì)傳統(tǒng)土地保障的依戀與依賴性使得土地流轉(zhuǎn)率還不高。根據(jù)農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)可知，至2011年年底，全國(guó)實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)的耕地面積達(dá)0.851 3億 hm2，耕地流轉(zhuǎn)總面積達(dá)到0.152 0 億hm2，僅占家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地面積的17.8%[3]。農(nóng)地收入有限，對(duì)農(nóng)民的保障就有限。endprint

（2）保障不穩(wěn)定。農(nóng)民的土地承擔(dān)了保障功能，那么就要有土地才能起到保障作用，于是農(nóng)村土地會(huì)隨著人口的變化呈現(xiàn)“三年一小調(diào)，五年一大調(diào)”的趨勢(shì)。這樣一來(lái)，盡管無(wú)地的農(nóng)民獲得了土地承包權(quán)，有了土地保障，但又造成農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定，影響了農(nóng)民對(duì)土地長(zhǎng)期投資的意愿，進(jìn)而影響土地產(chǎn)出。許多地方實(shí)施了“增人不增地，減人不減地”策略來(lái)保障農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定性，但增加的人口沒(méi)有土地，也就失去了農(nóng)地保障。同時(shí)，農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)打工后，土地留給家中老人、婦女和兒童耕作，這些人缺乏較好的勞動(dòng)力和現(xiàn)代生產(chǎn)技術(shù)，不能保障有效土地產(chǎn)出率，從而影響土地收入，實(shí)際上影響了土地穩(wěn)定的保障功能。

（3）保障依賴性強(qiáng)。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中農(nóng)地資本化流轉(zhuǎn)形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)，必然要提高生產(chǎn)效率，從而形成剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。國(guó)家法律規(guī)定，農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)的可在承包期保留土地承包權(quán)，落戶設(shè)區(qū)的城市就要將承包地交回集體，這意味著進(jìn)城落戶后，農(nóng)民將失去或逐步失去土地保障，獲得社會(huì)保障，但是由于千百年來(lái)形成的土地保障依賴情結(jié)，許多農(nóng)民即使愿意長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)或城市打工，也不愿落戶城鎮(zhèn)或城市，而是將土地作為自己的終極保障。推進(jìn)農(nóng)地資本化征收后，農(nóng)民會(huì)徹底失去土地保障，農(nóng)民缺乏進(jìn)入城鎮(zhèn)后在生活、就業(yè)、養(yǎng)老等方面良好的保障預(yù)期，加上當(dāng)前農(nóng)地征收補(bǔ)償偏低，農(nóng)民不愿意土地被征收，引發(fā)了較多土地沖突，從而影響了城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展。農(nóng)民土地保障依賴和依戀性一定程度上影響剩余勞動(dòng)力有效轉(zhuǎn)移和城鎮(zhèn)化發(fā)展。到2012年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率已達(dá)到52.6%，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為35%，已進(jìn)入城鎮(zhèn)的2億多農(nóng)民工和其他常住人口未享受城鎮(zhèn)居民保障待遇，身份依然是農(nóng)民[4]。

（4）保障功效趨于弱化。隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，土地收入在總收入中所占比重不斷下降。如1990年，農(nóng)民人均純收入686元，農(nóng)業(yè)收入為344元，農(nóng)業(yè)收入占純收入比重約為50%；到2011年，農(nóng)民人均純收入6 977元，農(nóng)業(yè)收入1 896元，農(nóng)業(yè)收入占純收入比重下降為約27%。在這21年時(shí)間中，純收入逐步增加了9倍多，但農(nóng)業(yè)收入占比下降近50%。推進(jìn)農(nóng)地資本化流轉(zhuǎn)和征收后，農(nóng)民會(huì)在一定程度上失去土地控制或失去土地，土地保障功效弱化、不穩(wěn)定或干脆失去。可見(jiàn)，虛弱的土地保障功能影響農(nóng)地資本化推進(jìn)，而農(nóng)地資本化推進(jìn)又會(huì)弱化土地保障功能。因此應(yīng)構(gòu)建起完善的社會(huì)保障體系代替土地保障，從而有效推進(jìn)農(nóng)地資本化。

2 社會(huì)保障作用及其在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中農(nóng)地資本化下的保障功效2.1 社會(huì)保障及其作用

社會(huì)保障一詞最早出自美國(guó)于1935年頒布的《社會(huì)保障法》，它標(biāo)志著現(xiàn)代社會(huì)保障制度的形成。美國(guó)1999年出版的《社會(huì)工作詞典》中將社會(huì)保障定義為：“一個(gè)社會(huì)對(duì)那些遇到了已經(jīng)由法律作出定義的困難的公民，如年老、生病、年幼或失業(yè)的人提供的收入補(bǔ)助”。《新大不列顛百科全書》對(duì)社會(huì)保障的定義是：“社會(huì)保障是對(duì)病殘、失業(yè)、作物失收、喪偶、妊娠、撫養(yǎng)子女或退休的人提供現(xiàn)金待遇”。鄭功成認(rèn)為“社會(huì)保障是國(guó)家依法強(qiáng)制建立的、具有經(jīng)濟(jì)福利性的國(guó)民生活保障和社會(huì)穩(wěn)定系統(tǒng)。在中國(guó)，社會(huì)保障應(yīng)該是各種社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利、軍人保障、醫(yī)療保健、福利服務(wù)以及各種政府或企業(yè)補(bǔ)助、社會(huì)互助保障等社會(huì)措施的總稱”[5]?？梢?jiàn)，社會(huì)保障能積極動(dòng)員社會(huì)各種資源，保證無(wú)收入、低收入和遭受各種意外災(zāi)害的公民生存，保障勞動(dòng)者在年老、失業(yè)、患病、工傷、生育時(shí)的基本生活不受影響。國(guó)家通過(guò)立法等制度將社會(huì)保障建立健全起來(lái)就形成了社會(huì)保障制度；社會(huì)保障各個(gè)有機(jī)構(gòu)成部分相互聯(lián)系、相輔相成，共同實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的目的，從而構(gòu)成了社會(huì)保障體系。社會(huì)保障體系是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支柱，對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展具有推進(jìn)和穩(wěn)定作用。

2.2 社會(huì)保障在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中農(nóng)地資本化下的保障功效

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中農(nóng)地資本化是社會(huì)主義農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)推進(jìn)中必然的趨勢(shì)，土地保障弊端不利于農(nóng)地資本化發(fā)展，同時(shí)農(nóng)地資本化運(yùn)作本身具有一定的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，這些會(huì)影響農(nóng)民推進(jìn)農(nóng)地資本化的積極性和創(chuàng)造性。社會(huì)保障體系構(gòu)建可增強(qiáng)農(nóng)地資本化下農(nóng)民土地的保障功效，防范、緩解、化解資本化推進(jìn)中的風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)農(nóng)民敢于、善于推進(jìn)農(nóng)地資本化。

（1）社會(huì)保障下農(nóng)地資本化可增強(qiáng)農(nóng)民生活保障收益。社會(huì)保障的構(gòu)建能使農(nóng)民敢于在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中將土地作為生產(chǎn)資本進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，充分釋放土地生產(chǎn)要素功效，增加農(nóng)民收入，形成良好的生活等保障。土地家庭承包經(jīng)營(yíng)實(shí)際上是傳統(tǒng)小塊土地經(jīng)營(yíng)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，農(nóng)民收入有限，農(nóng)地撂荒嚴(yán)重，通過(guò)農(nóng)地資本化運(yùn)作，可形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，增加農(nóng)民收入。通過(guò)資本化流轉(zhuǎn)，如轉(zhuǎn)包、互換發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)，擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模；發(fā)展土地股份合作，農(nóng)民按股分紅，形成特色農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)；通過(guò)土地信托、土地銀行、土地證券化、地票制度等方式進(jìn)行農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，發(fā)展農(nóng)地金融，進(jìn)行現(xiàn)代農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)等；也可以將農(nóng)村“四荒”、魚(yú)塘、茶園、林地、牧場(chǎng)等若干年使用權(quán)進(jìn)行公開(kāi)拍賣，進(jìn)行農(nóng)村多產(chǎn)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)發(fā)展。中共十八大指出，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。因此，應(yīng)采取靈活方式促進(jìn)建設(shè)用地資本化經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展，綜合增加農(nóng)民土地收益。同時(shí)，在土地征收中，公共利益下農(nóng)地的所有權(quán)等資本化征收應(yīng)提高征地價(jià)格；非公共利益下農(nóng)地使用權(quán)等可以資本化征購(gòu)方式進(jìn)行，實(shí)行與國(guó)有土地同價(jià)同權(quán)，提高農(nóng)民土地收益。農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)后應(yīng)逐步推進(jìn)承包地退出補(bǔ)償機(jī)制，保障好農(nóng)民土地權(quán)益，又能更好地推進(jìn)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。為此，應(yīng)在“誰(shuí)受益，誰(shuí)補(bǔ)償”原則下，讓受益農(nóng)民、集體經(jīng)濟(jì)組織、地方政府和中央政府共同承擔(dān)農(nóng)地退出補(bǔ)償費(fèi)用。計(jì)費(fèi)最好以農(nóng)民平均壽命周期為參考，可以以大約2個(gè)承包期為限進(jìn)行補(bǔ)償。同時(shí)，農(nóng)民可將承包地面積、位置、轉(zhuǎn)讓價(jià)格在集體經(jīng)濟(jì)組織登記備案后，將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)賣給愿意承包經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)，購(gòu)買者以后也可繼續(xù)出售。通過(guò)農(nóng)地資本化退出補(bǔ)償，讓農(nóng)民獲得足夠資金進(jìn)入城鎮(zhèn)發(fā)展，全面增強(qiáng)農(nóng)民生活保障能力。endprint

（2）社會(huì)保障可化解農(nóng)地資本化中的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中，農(nóng)地資本化流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)后會(huì)提高生產(chǎn)效率，使部分農(nóng)民失去耕作農(nóng)地的職業(yè)，存在失業(yè)的危險(xiǎn)；土地征收后農(nóng)民會(huì)成為失地農(nóng)民。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2005年全國(guó)失地農(nóng)民總數(shù)超過(guò)4 000萬(wàn)人，且以每年200萬(wàn)人的速度遞增；每征 0.067 hm2 地就有1.4人失地，到2030年，失地農(nóng)民將達(dá)到1.1億人[6]。有關(guān)調(diào)查顯示，46%的失地農(nóng)民失地后生活水平下降，部分失地農(nóng)民成為“種田無(wú)地、就業(yè)無(wú)崗、保障無(wú)份、創(chuàng)業(yè)無(wú)錢”的群體，由此引發(fā)諸多社會(huì)矛盾。社會(huì)保障體系構(gòu)建，可幫助土地流轉(zhuǎn)、征收后的農(nóng)民獲得就業(yè)機(jī)會(huì)。

（3）社會(huì)保障可解決農(nóng)地資本化中農(nóng)民無(wú)居和養(yǎng)老難等風(fēng)險(xiǎn)。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，為了實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，一些農(nóng)民的宅基地也會(huì)存在流轉(zhuǎn)問(wèn)題，同時(shí)在一些合村并地的土地整理流轉(zhuǎn)中，沒(méi)有落實(shí)農(nóng)民居住問(wèn)題，存在安居風(fēng)險(xiǎn)；農(nóng)地征收后，很多農(nóng)民的房屋和宅基地常被一起征收，農(nóng)民存在無(wú)居住風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，農(nóng)地資本化流轉(zhuǎn)后，許多農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)，讓更多老人、兒童在農(nóng)村成為空巢老人、留守兒童；土地征收后農(nóng)民養(yǎng)老、看病和子女教育也成為問(wèn)題，構(gòu)建社會(huì)保障體系可幫助解決。

3 社會(huì)保障體系構(gòu)建有效保障了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中農(nóng)地資本化推進(jìn) 建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系，努力使農(nóng)民“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”，可解決農(nóng)地資本化推進(jìn)中農(nóng)民的后顧之憂，成為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和諧發(fā)展的“安全網(wǎng)”和“穩(wěn)定器”。

3.1 逐步構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)制度，實(shí)現(xiàn)勞有所得

就業(yè)是國(guó)民獲得收入以維持生存的主體保障。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，農(nóng)民只有通過(guò)土地耕作獲得收入以維持生活來(lái)源。推進(jìn)農(nóng)地資本化運(yùn)作后，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)可增加農(nóng)民收入，同時(shí)農(nóng)民可從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)獲得收入。目前，在土地流轉(zhuǎn)中很多管理、技術(shù)等領(lǐng)域農(nóng)民自己沒(méi)有能力主導(dǎo)，更多農(nóng)民只能充當(dāng)規(guī)模經(jīng)營(yíng)中的農(nóng)業(yè)工人獲得勞動(dòng)收入；農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)后，農(nóng)民也主要從事低端的體力型、服務(wù)型勞動(dòng)，收入偏低。土地征收后，農(nóng)民失去農(nóng)地耕作就業(yè)方式，一些地方對(duì)征收農(nóng)地的農(nóng)民進(jìn)行異地安置，通過(guò)置換等方式為農(nóng)民提供一定的土地進(jìn)行耕作就業(yè)，或提供其他方式就業(yè)，但更多的農(nóng)民被迫進(jìn)入城鎮(zhèn)尋找就業(yè)機(jī)會(huì)。為此，應(yīng)通過(guò)培訓(xùn)讓農(nóng)民獲得農(nóng)村現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)和管理技能，讓農(nóng)民更多地參與、主導(dǎo)農(nóng)地現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)，獲得更多收入；在城鎮(zhèn)實(shí)行統(tǒng)一的招工、招干等就業(yè)制度；對(duì)轉(zhuǎn)移農(nóng)民進(jìn)行失業(yè)登記管理，推進(jìn)農(nóng)民工就業(yè)信息全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，提供免費(fèi)的就業(yè)信息和政策咨詢；同時(shí)對(duì)農(nóng)民工提供政府補(bǔ)貼職業(yè)技能培訓(xùn)服務(wù)，加大創(chuàng)業(yè)扶持力度；進(jìn)入城鎮(zhèn)的農(nóng)民缺乏發(fā)展資金，應(yīng)實(shí)行優(yōu)惠政策解決好就業(yè)資金，讓他們有渠道、有能力就業(yè)，獲得足夠的生存和發(fā)展保障。

3.2 逐步構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一居住制度，實(shí)現(xiàn)住有所居

在土地流轉(zhuǎn)中，尤其是土地整理的合村并地中，如在成都、重慶等地實(shí)施的地票制度下的土地規(guī)劃中，許多農(nóng)民的宅基地和住房一并統(tǒng)一規(guī)劃了，失去了原居住地。很多地方實(shí)施了統(tǒng)一的住房居住制度，尤其是在成都、重慶等地推進(jìn)了“產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中，土地向大戶集中，農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中”后，農(nóng)民也獲得了較好的居住保障，這種制度還需要不斷完善。土地被征收后，農(nóng)民失去了宅基地和住房，一些地方對(duì)土地被征收的農(nóng)民沒(méi)有建安置房進(jìn)行異地安置，而進(jìn)入城鎮(zhèn)的農(nóng)民也需要一定的居住地。國(guó)家提出，到2020年，要解決約1億進(jìn)城常住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)、約1億人口的城鎮(zhèn)棚區(qū)和城中村改造、約1億人口在中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成。為此，應(yīng)逐步取消城鄉(xiāng)區(qū)別的戶籍制度，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居住制度，把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房保障體系?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開(kāi)中等城市落戶限制。有合法穩(wěn)定住所（含租賃），同時(shí)按照國(guó)家規(guī)定參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)達(dá)到一定年限的人員，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在當(dāng)?shù)厣暾?qǐng)登記常住戶口。應(yīng)針對(duì)進(jìn)入城鎮(zhèn)的農(nóng)民細(xì)化居住制度，讓進(jìn)入城鎮(zhèn)的農(nóng)民也能購(gòu)買商品房、獲得經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等居住待遇。要保障進(jìn)入城鎮(zhèn)和城市的農(nóng)民的土地權(quán)益，增強(qiáng)農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)落戶的意愿。戶籍制度改革的意見(jiàn)強(qiáng)調(diào)：現(xiàn)階段，要切實(shí)保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)”。但要推進(jìn)城鎮(zhèn)化，應(yīng)逐步實(shí)施承包地退出補(bǔ)償機(jī)制，讓轉(zhuǎn)移農(nóng)民獲得足夠收益進(jìn)入城鎮(zhèn)居住、就業(yè)，從而利于推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

3.3 逐步構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一教育制度，實(shí)現(xiàn)學(xué)有所教

城鄉(xiāng)二元教育體系下，大量?jī)?yōu)質(zhì)的教育資源流向城鎮(zhèn)，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展下，要讓更多的剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，除對(duì)農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)技能教育培訓(xùn)外，尤為重要的是要對(duì)農(nóng)民子女形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的教育制度。統(tǒng)一教育規(guī)劃布局，統(tǒng)籌教師資源配置，統(tǒng)一城鄉(xiāng)教師工資待遇，并統(tǒng)一學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，禁收“擇校費(fèi)”，推進(jìn)城鄉(xiāng)教育一體化，推動(dòng)義務(wù)教育均衡發(fā)展[7]，從而全面提高農(nóng)村農(nóng)民子女的人力資本水平，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中資本化推進(jìn)培養(yǎng)有用人才；同時(shí)，對(duì)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的農(nóng)民，要推進(jìn)普惠性幼兒園為主，解決隨遷子女入園問(wèn)題，推動(dòng)以公辦學(xué)校為主接收隨遷子女接受義務(wù)教育；完善職業(yè)教育體系，落實(shí)隨遷子女就地接受免費(fèi)中等職業(yè)教育政策；推進(jìn)隨遷子女在流入地參加升學(xué)考試。從而讓農(nóng)民工子女享受與城鎮(zhèn)子女同等教育機(jī)會(huì)，獲得足夠的人力資本，能立足城鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)生存與發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力又好又快轉(zhuǎn)移。

3.4 逐步構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的養(yǎng)老制度，實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)

目前，我國(guó)農(nóng)村逐步實(shí)施了新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，該制度以保障農(nóng)村居民年老時(shí)的基本生活為目的，建立個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的籌資模式，養(yǎng)老待遇由社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合，與家庭養(yǎng)老、土地保障、社會(huì)救助等其他社會(huì)保障政策措施相配套，是由政府組織實(shí)施的一項(xiàng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。目前，全國(guó)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民數(shù)量已達(dá)2.69億人，約占總?cè)丝诘?/5，因養(yǎng)老保險(xiǎn)制度流動(dòng)性差，他們參保積極性不高。國(guó)家改革目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)“全覆蓋”，讓全體人民進(jìn)入養(yǎng)老“安全網(wǎng)”，使全國(guó)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)總?cè)藬?shù)從2013年的8.2億人增加到2020年的10.5億人，覆蓋率達(dá)95%以上[8]。2014年《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法》出臺(tái)，指出要在2020年前，全面建成公平、統(tǒng)一、規(guī)范的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)新農(nóng)保、城居保的統(tǒng)一。如北京市城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度就將實(shí)現(xiàn)“七個(gè)統(tǒng)一”，統(tǒng)一實(shí)行個(gè)人賬戶與基礎(chǔ)養(yǎng)老金相結(jié)合，統(tǒng)一繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇、基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)等；在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)均有繳費(fèi)的人員，可以實(shí)現(xiàn)相互間的轉(zhuǎn)移和接續(xù)等[9]。推進(jìn)有效模式，構(gòu)建起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的養(yǎng)老制度，讓農(nóng)民實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)。endprint

3.5 逐步構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的醫(yī)療制度，實(shí)現(xiàn)病有所醫(yī)

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下農(nóng)民的醫(yī)療靠土地保障，一旦農(nóng)民有大病等就無(wú)法保障，導(dǎo)致許多農(nóng)民因病致貧，目前我國(guó)農(nóng)村逐步實(shí)施了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度起到一定保障。當(dāng)前，我國(guó)有城鎮(zhèn)職工醫(yī)保、居民醫(yī)保、新農(nóng)合3項(xiàng)醫(yī)療保險(xiǎn)制度，基本確立了覆蓋城鄉(xiāng)的醫(yī)療保障體系，但3項(xiàng)醫(yī)療保障制度參保人群不同，在籌資方式和水平、運(yùn)作方式、報(bào)銷比例等方面各異。許多農(nóng)民工在農(nóng)村已加入新型農(nóng)村合作醫(yī)療，進(jìn)城后與用人單位建立勞動(dòng)關(guān)系后，又參加了城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)，目前2種醫(yī)療保險(xiǎn)關(guān)系不能接續(xù)，造成農(nóng)民工雙重參合（保）。同時(shí)，異地就醫(yī)問(wèn)題突出，如異地轉(zhuǎn)診，異地安置，異地工作、就醫(yī)等，異地就醫(yī)審批手續(xù)繁瑣，費(fèi)用需要個(gè)人墊付，報(bào)銷周期長(zhǎng)，參合（保）地和就醫(yī)地待遇差別大等問(wèn)題亟待解決。為此，應(yīng)讓轉(zhuǎn)移農(nóng)民獲得轉(zhuǎn)移地社區(qū)衛(wèi)生和計(jì)劃生育服務(wù)體系，獲得基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，積極推進(jìn)城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度逐步并軌，完善并落實(shí)醫(yī)療保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法和異地就醫(yī)結(jié)算辦法，構(gòu)建起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度，加快實(shí)施統(tǒng)一的城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度等。

此外，還應(yīng)完善生育、傷殘等保險(xiǎn)和社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置等社會(huì)保障制度，簡(jiǎn)化運(yùn)行機(jī)制，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系，讓農(nóng)民真正獲得保障利益，有效防范、緩解、化解農(nóng)地資本化風(fēng)險(xiǎn)，和諧推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

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