健全房地產(chǎn)資金監(jiān)管的國際經(jīng)驗與啟示

袁海霞

【關(guān)鍵詞】房地產(chǎn) 資金監(jiān)管 預(yù)售資金

【中圖分類號】D299.23 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

2023年10月，中央金融工作會議首次提出，“健全房地產(chǎn)企業(yè)主體監(jiān)管制度和資金監(jiān)管”，表明后續(xù)將加快房地產(chǎn)監(jiān)管制度建設(shè)。商品房預(yù)售制自引入中國內(nèi)地以來，有效解決了部分房地產(chǎn)企業(yè)開發(fā)資金不足的問題，加快了我國城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程，但在此輪房地產(chǎn)行業(yè)深度調(diào)整中，暴露出資金監(jiān)管不足、房企違規(guī)挪用預(yù)售資金等問題。因此，后續(xù)監(jiān)管重點或集中于預(yù)售資金、企業(yè)流動性等領(lǐng)域。當(dāng)前市場預(yù)期偏弱下房地產(chǎn)銷售仍顯疲軟，房企信用風(fēng)險底部釋放下資金壓力不減，為提升市場信心、保障“保交樓”有序推進(jìn)，需要進(jìn)一步夯實企業(yè)主體責(zé)任，強(qiáng)化預(yù)售資金監(jiān)管，推動房地產(chǎn)平穩(wěn)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

房地產(chǎn)資金監(jiān)管的國際經(jīng)驗

商品房預(yù)售制度是目前房地產(chǎn)開發(fā)商項目運營的國際主流形式，但因各國國情、市場發(fā)展情況、行業(yè)內(nèi)外部環(huán)境不同導(dǎo)致不同國家預(yù)售制度具體運作模式存在較大差異。為防止開發(fā)商將預(yù)售資金（或定金）作為融資工具向購房者轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險，一些發(fā)達(dá)國家和地區(qū)普遍建立了較為嚴(yán)格的房地產(chǎn)資金監(jiān)管機(jī)制，按照監(jiān)管重點不同，大致可分為購房者按揭貸款發(fā)放、開發(fā)商資金提取、預(yù)售資金監(jiān)管主體、購房者資金保險、開發(fā)商交付責(zé)任五個方面，下文將分別展開介紹，為健全我國房地產(chǎn)資金監(jiān)管提供參考。

第一，階段性向購房者發(fā)放個人住房按揭貸款，避免開發(fā)風(fēng)險被提前轉(zhuǎn)嫁給購房者。預(yù)售資金一般包含定金（即在合同訂立或履行之前，購房者為保證購房合同履行給付給開發(fā)商的一定款項，又稱保證金）、首付款、購房貸款以及其他形式的購房款。為避免房地產(chǎn)開發(fā)風(fēng)險過早轉(zhuǎn)嫁給購房者，一些發(fā)達(dá)國家和地區(qū)采取了低定金及首付的方式，并階段性向購房者發(fā)放個人住房按揭貸款。德國對首付比例沒有規(guī)定，銀行按施工進(jìn)度向購房者分多筆發(fā)放個人住房按揭貸款，在房屋交付后購房者才開始償還。新加坡購房者與開發(fā)商簽訂購房合同之后需支付房款總價的20%，其中5%為定金、15%為首付款，銀行按照施工進(jìn)度向購房者發(fā)放個人住房按揭貸款，購房者還貸金額隨著已發(fā)放貸款的增加而增加，未放款部分無需償還。美國開發(fā)商一般會收取預(yù)售資金，其中定金為房款總額的1%-5%，首付比例根據(jù)申請的個人住房按揭貸款類型及信用積分不同而有所差別，在房屋交付之后購房者才可以申請商業(yè)銀行的個人住房按揭貸款并開始償還這一貸款。日本法律規(guī)定，開發(fā)商在預(yù)售時只允許收取不超過預(yù)售房屋總價款20%的資金，購房者在房屋交付后才開始償還個人住房按揭貸款。

第二，按照工程進(jìn)度向開發(fā)商分期撥付資金，嚴(yán)格限制預(yù)售資金使用。根據(jù)工程進(jìn)度向開發(fā)商分期撥付資金是國際市場普遍使用的做法，且設(shè)置了詳細(xì)的撥付節(jié)點和比例。德國一般分公證后、主體完工、內(nèi)部水暖電路完工、窗戶玻璃完工、室內(nèi)清潔及墻面完工、地板完工、全部完工7個節(jié)點分期向開發(fā)商撥付資金，但具體支付節(jié)點、比例因項目而異；開發(fā)商只有完成本階段的工程之后才能提取下一階段的資金，資金嚴(yán)禁用于其他用途，且必須向購房者及時公布工程建設(shè)進(jìn)度。新加坡根據(jù)《房地產(chǎn)發(fā)展商管理條例》，對期房付款有統(tǒng)一規(guī)定，資金按照施工進(jìn)度分階段支付，一般按照合同簽訂、完成地基、房屋框架完工、墻體完工、房頂建造完工、管道門窗完工、小區(qū)配套設(shè)施建設(shè)、確認(rèn)無他人占用、確認(rèn)所有項目建成9個節(jié)點，分別撥付給開發(fā)商房款的20%、10%、10%、5%、5%、5%、5%、25%、15%，在房屋交付時累計撥付給開發(fā)商的房款比例為85%。英國采取的分期撥款方式與周期相關(guān)，首先購房者需要在簽訂購買合同的21天內(nèi)將首付款支付給開發(fā)商，首付比例通常在10%-25%；在簽訂購買合同之后的6—24個月內(nèi)，購房者向開發(fā)商支付兩筆各5%-10%的房款，房屋交付后再向開發(fā)商支付剩余房款。事實上，美國、日本雖然也收取預(yù)售款，但開發(fā)商不依賴預(yù)售資金進(jìn)行項目后續(xù)建設(shè)，房企在房屋交付之后才能獲得預(yù)售資金和剩余款項，類似于現(xiàn)房銷售。

第三，委托第三方機(jī)構(gòu)管理預(yù)售資金，實現(xiàn)預(yù)售資金專戶專管。預(yù)售資金由第三方機(jī)構(gòu)全程監(jiān)管，有助于防止被開發(fā)商挪用。美國預(yù)售資金需經(jīng)由開發(fā)商的代理律師或產(chǎn)權(quán)保險公司等第三方公證行設(shè)立的專用托管賬戶進(jìn)行管理，在項目竣工交付后才會支付給開發(fā)商。在中國香港，房屋交付之前，預(yù)售資金涉及多方監(jiān)管，購房者需要與銀行、開發(fā)商簽訂資金托管合同，并由開發(fā)商聘請的律師在該銀行設(shè)立專用賬戶，律師行作為保存人持有并監(jiān)管預(yù)售資金的使用。英國期房預(yù)售資金由買賣雙方的律師負(fù)責(zé)監(jiān)管，買方律師在確認(rèn)工程進(jìn)度后將一定比例資金轉(zhuǎn)給賣方律師，由賣方律師確認(rèn)無誤后再轉(zhuǎn)給開發(fā)商。新加坡、德國房屋預(yù)售資金則由銀行監(jiān)管，新加坡商品房預(yù)售資金需要存入銀行專門的項目資金賬戶，開發(fā)商提取資金必須用于房屋建設(shè)并提供相關(guān)證明材料，由銀行審核決定是否劃撥，德國購房者可要求銀行為開發(fā)商出具完工擔(dān)保，督促銀行對開發(fā)商加強(qiáng)監(jiān)管。

第四，建立購房者資金保險機(jī)制，保障購房者資金安全。一些發(fā)達(dá)國家和地區(qū)建立了相對健全的購房者資金保險制度，防止房屋爛尾導(dǎo)致購房者資金受損，進(jìn)一步強(qiáng)化保障購房者權(quán)益。日本、韓國、英國、法國強(qiáng)制要求開發(fā)商購買期房保險，方可開啟預(yù)售。日本《宅地建筑物交易法》規(guī)定：“原則上禁止商品房預(yù)售，但如果開發(fā)商獲得政府部門的建設(shè)許可并完成期房定金保全措施，可進(jìn)行商品房預(yù)售?！逼诜慷ń鸨Ｈ胧┲搁_發(fā)商在預(yù)售時收取的定金超過房屋總價款的5%或1000萬日元的部分適用于保護(hù)條款，由開發(fā)商與法定金融機(jī)構(gòu)簽訂預(yù)售款項的擔(dān)保合同或者保險合同，并將憑證交給購房者。韓國開發(fā)商需要獲得兩種擔(dān)保之一方可預(yù)售，分別為專門住宅保證公司或國土海洋部長官指定保險公司提供的買賣擔(dān)保、兩家以上具有法定資質(zhì)的公司提供的連帶保證，一旦開發(fā)商因破產(chǎn)等問題導(dǎo)致項目難以施工或者延期交付，購房者可要求擔(dān)保公司返還已繳納房款，或者要求擔(dān)保公司繼續(xù)履行買賣合同，以減輕購房者的購買風(fēng)險。英國也設(shè)置了10%定金保險保護(hù)制度，當(dāng)開發(fā)商出現(xiàn)經(jīng)營問題或陷入財務(wù)困境時，10%的定金由保險公司賠付。法國要求開發(fā)商購買工程質(zhì)量缺陷保險后方可開工，保險期限為10年，一旦房屋出現(xiàn)質(zhì)量問題，第一年由開發(fā)商全額負(fù)責(zé)，其余年份由保險公司提供資金用于后續(xù)維修工作。德國保險公司設(shè)計了期房保險，開發(fā)商或購房者可選擇性購買，若開發(fā)商出現(xiàn)延期交付、無法交付或房屋存在重大質(zhì)量缺陷等情況，由保險公司賠償或修復(fù)房屋。

第五，強(qiáng)化開發(fā)商交付主體責(zé)任，通過提高信息透明度降低交付風(fēng)險。開發(fā)商作為房屋交付的主要責(zé)任人，有義務(wù)保障房屋交付質(zhì)量。保障房屋交付質(zhì)量主要有兩種方式。一是由政府或第三方機(jī)構(gòu)驗收房屋，驗收合格后開發(fā)商獲得剩余房款。比如美國、英國在房屋施工完成之后，會由相關(guān)部門對房屋進(jìn)行審查，驗收合格后開發(fā)商才能向購房者交付房屋并獲得剩余款項。二是開發(fā)商為購房者提供一定期限的保修義務(wù)，比如新加坡，購房者在房屋交付后享有1年的房屋保修期，一年保修期后，開發(fā)商才能收到剩余的15%房款；德國房地產(chǎn)開發(fā)商在政府監(jiān)督之下，對交付的房屋負(fù)有5年保修義務(wù)。

美國對開發(fā)商信息披露要求較高，以加強(qiáng)房地產(chǎn)市場信息公開和透明度，減少虛假宣傳和信息不對稱風(fēng)險。在銷售房屋之前，美國開發(fā)商需要向管理部門遞交銷售計劃書，描述建設(shè)項目整體情況，充分揭示買賣雙方可能面臨的風(fēng)險。相關(guān)部門會對銷售計劃書進(jìn)行審查，審查通過后方可進(jìn)行房屋買賣。在美國，銷售計劃書具有法律效力，購房者與開發(fā)商發(fā)生糾紛時可作為訴訟依據(jù)。英國和法國則是引入專業(yè)人士完成買賣雙方盡職調(diào)查，保障交易的公平性和安全性。英國在簽訂買賣合同時，買賣雙方需要雇傭一名律師，負(fù)責(zé)溝通期房交易中合同、房產(chǎn)、證件、資金等細(xì)節(jié)，只有在所有內(nèi)容達(dá)成一致且確認(rèn)無誤后買賣雙方才會簽訂購買合同；法國則是由公證人作為第三方，檢驗買賣雙方信息的真實性，以及雙方是否自愿簽訂合同且對合同內(nèi)容完全知情。

國際經(jīng)驗對健全我國房地產(chǎn)資金監(jiān)管的啟示

1994年，中國內(nèi)地通過借鑒中國香港“賣樓花”模式，建立了預(yù)售商品房制度。事實上，商品房預(yù)售制具有“雙刃劍”特征，預(yù)售制較大地提高了房企資金使用效率以及商品房開發(fā)速度和供應(yīng)規(guī)模，加速了我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程；但商品房預(yù)售制也放大了購房者風(fēng)險，有的地方預(yù)售資金不進(jìn)監(jiān)管賬戶、違規(guī)挪用套取預(yù)售資金導(dǎo)致項目建設(shè)爛尾，侵害了購房者合法權(quán)益。因此，建立健全科學(xué)、精準(zhǔn)的房地產(chǎn)資金監(jiān)管制度，不但有助于維護(hù)購房者合法權(quán)益、防范金融風(fēng)險外溢，長遠(yuǎn)看更是促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的重要保障。通過借鑒發(fā)達(dá)國家商品房預(yù)售制及資金監(jiān)管經(jīng)驗，從統(tǒng)一立法明確各方職責(zé)、優(yōu)化預(yù)售資金支付模式、強(qiáng)化預(yù)售資金監(jiān)管及信息披露力度、構(gòu)建首付款及期房保險制度等方面提出健全我國房地產(chǎn)資金監(jiān)管的政策建議。

一是全國層面統(tǒng)一立法明確各方職責(zé)。通過國家層面出臺法律法規(guī)及相關(guān)配套機(jī)制，進(jìn)一步強(qiáng)化保障購房者權(quán)益。當(dāng)前我國房地產(chǎn)預(yù)售資金監(jiān)管的政策依據(jù)主要是綱領(lǐng)性、原則性文件，商品房預(yù)售資金監(jiān)管遵循“一地一策”原則，各地商品房預(yù)售資金監(jiān)管的模式并不統(tǒng)一，業(yè)務(wù)實操細(xì)則的制定權(quán)及執(zhí)行權(quán)由市縣級政府房地產(chǎn)管理部門負(fù)責(zé)。1994年，《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》的出臺確立了商品房預(yù)售制度；2001年修訂的《城市商品房預(yù)售管理辦法》增加了關(guān)于預(yù)售款監(jiān)管的授權(quán)性規(guī)定；2010年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部出臺的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)市場監(jiān)管完善商品住房預(yù)售制度有關(guān)問題的通知》，要求“各地要加快完善商品住房預(yù)售資金監(jiān)管制度”；2022年年初，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、中國人民銀行與原銀保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范商品房預(yù)售資金監(jiān)管的意見》，進(jìn)一步明確了預(yù)售資金主體監(jiān)管責(zé)任、監(jiān)管賬戶設(shè)立及資金管理要求。但整體而言，目前我國預(yù)售資金監(jiān)管仍缺乏全國層面的統(tǒng)一立法和保障依據(jù)，導(dǎo)致預(yù)售資金監(jiān)管制度實際執(zhí)行過程中存在一定阻礙。

因此，建議從國家層面出臺統(tǒng)一的房地產(chǎn)預(yù)售制及資金監(jiān)管的法律法規(guī)，進(jìn)一步明確監(jiān)管模式、監(jiān)管范圍、相關(guān)主體職責(zé)邊界及違約責(zé)任等。其中，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部對預(yù)售資金放款享有最終審批權(quán)限并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任；商業(yè)銀行需要嚴(yán)格按照預(yù)售資金三方監(jiān)管協(xié)議做好監(jiān)管賬戶監(jiān)控；房企是房屋開發(fā)、建設(shè)、維護(hù)等環(huán)節(jié)的“第一責(zé)任人”，明確其對房屋質(zhì)量、資金使用等的具體責(zé)任；加大對違法行為的懲罰力度，完善房地產(chǎn)監(jiān)管體制。

二是優(yōu)化預(yù)售資金支付模式以保護(hù)購房者權(quán)益。從國際經(jīng)驗看，中國內(nèi)地預(yù)售制政策起源于中國香港“賣樓花”模式，但不同于按照工程進(jìn)度付款的“賣樓花”模式，預(yù)售制在中國內(nèi)地實踐過程中，購房者需要在購房時一次性付清首付款，并通過銀行貸款一次性付清剩余房款。然而，預(yù)售制下購房者權(quán)益保護(hù)制度的缺位加劇了購房者和開發(fā)商之間權(quán)責(zé)不對等和風(fēng)險不對稱的矛盾，出現(xiàn)了房地產(chǎn)項目爛尾進(jìn)而引發(fā)“停貸”的現(xiàn)象。

因此，建議優(yōu)化購房款支付模式，建立與項目開發(fā)工期進(jìn)度相匹配的預(yù)售資金支付模式，降低購房者和開發(fā)商之間的權(quán)責(zé)不對等和風(fēng)險不對稱。從國際經(jīng)驗看，美國平均首付比例在一成左右，且個人住房按揭貸款部分在房屋交付后支付，而日本交房前付款比例不超過房款的20%，即便是比例相對較高的英國，交房前付款比例在20%-45%，仍遠(yuǎn)低于我國預(yù)售資金劃轉(zhuǎn)比例。因此，預(yù)售資金的支付需要與項目建設(shè)進(jìn)度相匹配，降低房屋交付前支付比例，同時提取節(jié)點的設(shè)置需要兼顧資金運用安全和資金使用效率?？山梃b上文中提到的新加坡模式，細(xì)化設(shè)置預(yù)售資金支付節(jié)點，對期房付款流程做統(tǒng)一、明確及詳細(xì)的規(guī)定。此外，個人住房按揭貸款也需要按工期進(jìn)度發(fā)放給購房者，月供規(guī)模隨著發(fā)放的貸款的增加而增加；或采取美國模式，在期房完成建設(shè)、如約交付后再向購房者發(fā)放，以充分保護(hù)購房者權(quán)益。

三是強(qiáng)化對預(yù)售資金賬戶的監(jiān)管力度，完善預(yù)售資金信息披露制度建設(shè)。實踐中，由于有的銀行未將個人住房按揭貸款資金轉(zhuǎn)入監(jiān)管賬戶，抑或未能盡職履責(zé)導(dǎo)致預(yù)售資金被違規(guī)挪用或撥付，而導(dǎo)致出現(xiàn)項目后期建設(shè)爛尾的情形。因此，需要進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)售資金賬戶監(jiān)管力度，嚴(yán)格執(zhí)行“專戶專存、專款專用、全程監(jiān)管、節(jié)點控制”的原則，最大程度保障商品房交易雙方的合法權(quán)益。房地產(chǎn)管理部門需要督促指導(dǎo)監(jiān)管銀行落實監(jiān)察職責(zé)，對于商業(yè)銀行違反預(yù)售資金三方監(jiān)管協(xié)議違規(guī)擅自撥付資金的行為，需要依法承擔(dān)損失資金的相應(yīng)賠償責(zé)任。同時，也可以借鑒國際經(jīng)驗，引入獨立于開發(fā)商的第三方資金托管機(jī)構(gòu)，如律師事務(wù)所、第三方公證行、產(chǎn)權(quán)保險公司，由第三方資金托管機(jī)構(gòu)設(shè)立專用賬戶來保管預(yù)售資金，以防范資金被混用或挪用。

此外，在預(yù)售資金信息披露方面，從實踐看，房地產(chǎn)主管部門和監(jiān)管銀行之間缺乏信息聯(lián)通與共享機(jī)制，加大了預(yù)售資金入賬、使用及資金流向的監(jiān)管難度；同時預(yù)售資金監(jiān)管信息對購房者等利益相關(guān)者披露不足，不利于發(fā)揮公眾監(jiān)督的有效作用。后續(xù)可通過探索建立預(yù)售資金監(jiān)管系統(tǒng)，便于主管部門實時跟進(jìn)賬戶情況；利用區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)技術(shù)實現(xiàn)定向穿透式監(jiān)管，確保預(yù)售資金規(guī)范使用，規(guī)范房地產(chǎn)預(yù)售資金監(jiān)管；同時設(shè)立面向購房者的信息公示渠道，降低潛在風(fēng)險，維護(hù)購房者合法權(quán)益。

四是構(gòu)建首付款及期房保險制度防范爛尾風(fēng)險。相較于現(xiàn)房銷售，預(yù)售制下商品房在尚未交付前，房企已預(yù)先獲得了全部購房款項，對于購房者而言，面臨著諸多不利風(fēng)險，例如，開發(fā)商卷款跑路、預(yù)售資金被挪為他用、房企債務(wù)風(fēng)險導(dǎo)致企業(yè)破產(chǎn)、房屋質(zhì)量缺陷、擅改規(guī)劃等問題，這些風(fēng)險基本由購房者承擔(dān)，明顯違背了公平的商業(yè)原則。從國際經(jīng)驗看，通過引入商品房預(yù)售風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，例如，構(gòu)建首付款和期房保險制度，可有效實現(xiàn)風(fēng)險分?jǐn)偅訌?qiáng)對購房者權(quán)益的保護(hù)力度。

其一，探索建立定金或首付款保護(hù)制度。對于購房者預(yù)付資金，可借鑒日本模式，建立定金或首付款保護(hù)制度；日本《宅地建筑物交易法》規(guī)定了“期房定金保全措施”，在購房合同簽訂時，開發(fā)商與金融機(jī)構(gòu)簽訂定金保證委托合同，當(dāng)開發(fā)商出現(xiàn)財務(wù)、經(jīng)營問題，無法按時交付商品房時，購房者預(yù)付部分可由保險公司賠付，降低購房者損失。

其二，探索建立商品房爛尾保護(hù)機(jī)制。針對交付的商品房存在重大缺陷、與規(guī)劃嚴(yán)重不符甚至房屋爛尾等侵害購房者權(quán)益的情形，建立商品房爛尾保護(hù)機(jī)制，由保險公司保證開發(fā)商對房屋質(zhì)量問題全權(quán)負(fù)責(zé)、免費維修，若開發(fā)商破產(chǎn)則由保險公司負(fù)責(zé)相應(yīng)賠償；此外，對房屋交付后提供一定保修期，強(qiáng)化開發(fā)商主體責(zé)任，督促開發(fā)商重視房屋質(zhì)量，例如，加拿大房屋維修保險包括2年全屋維修、5年建筑圍護(hù)結(jié)構(gòu)維修和10年建筑承重結(jié)構(gòu)維修費用等，有助于保護(hù)購房者權(quán)益。

（作者為中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院政府債務(wù)研究中心聯(lián)席主任、研究員，中誠信國際信用評級有限責(zé)任公司研究院執(zhí)行院長）

【參考文獻(xiàn)】

①侯燕磊：《房地產(chǎn)預(yù)售制度的國際經(jīng)驗及啟示研究》，《中國物價》，2023年第11期。

②任澤平、夏磊、熊柴：《房地產(chǎn)周期》，北京：人民出版社，2017年。

③田冰雅：《商品房預(yù)售資金監(jiān)管問題研究》，《西部金融》，2022年第6期。

④馮婷、賀安若：《論我國商品房預(yù)售制度的不足與完善——基于國際比較視角》，《河北企業(yè)》，2023年第4期。

⑤林彬：《商品房預(yù)售制：文獻(xiàn)評析、發(fā)展現(xiàn)狀和國際經(jīng)驗——基于“停貸斷供”事件引發(fā)的思考》，《吉林金融研究》，2023年第5期。

⑥孫思璐：《我國商品房預(yù)售制度改革研究》，《華中科技大學(xué)碩士學(xué)位論文》，2021年。

⑦李香順：《中韓商品房預(yù)售制度對比研究》，《延邊大學(xué)碩士學(xué)位論文》，2012年。

責(zé)編/謝帥 美編/楊玲玲