推動民族團結(jié)進步地方立法工作高質(zhì)量發(fā)展

陸平輝 杜雅麗

【關(guān)鍵詞】民族團結(jié)進步立法 中華民族共同體意識 地方立法 高質(zhì)量發(fā)展

【中圖分類號】D633 【文獻標識碼】A

民族團結(jié)進步事業(yè)在中國特色社會主義事業(yè)中占有舉足輕重的地位。推動民族團結(jié)進步事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，對于國家統(tǒng)一、社會穩(wěn)定具有深遠的現(xiàn)實意義。民族團結(jié)進步立法工作不僅體現(xiàn)了用法律保障民族團結(jié)的堅定決心，也是借助法治手段鑄牢中華民族共同體意識的重要體現(xiàn)。顯而易見，民族團結(jié)進步立法工作是推動民族團結(jié)進步事業(yè)向高質(zhì)量、規(guī)范化方向發(fā)展的重要手段。

民族團結(jié)進步地方立法的基本情況

從1949年《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》第六章規(guī)定的民族團結(jié)政策算起，我國的民族團結(jié)進步立法已經(jīng)過70多年的發(fā)展歷史，我國民族法治建設(shè)取得了前所未有的成就，民族團結(jié)進步法治體系輪廓得以廓清，即以憲法為基礎(chǔ)，以民族團結(jié)類的黨內(nèi)法規(guī)、法律和行政法規(guī)為主干，以地方立法為支撐的民族法治體系初步形成。處在這一體系中的民族團結(jié)進步地方立法，主要是指在民族地區(qū)進行的專門的民族團結(jié)進步立法實踐。因為民族自治地方有豐富的民族團結(jié)進步創(chuàng)建實踐，涌現(xiàn)了許多民族團結(jié)進步示范樣本，如民族團結(jié)進步示范縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、社區(qū)、街道等，還有與民族團結(jié)進步創(chuàng)建配套的興邊富民政策等。由于民族地區(qū)的民族團結(jié)進步立法實踐與民族地方的經(jīng)濟和社會發(fā)展優(yōu)惠政策相銜接，因此，民族自治地方在進行民族團結(jié)進步立法時具有較強的主動性和創(chuàng)造性。這就導(dǎo)致在民族團結(jié)進步地方立法中，民族自治地方的民族團結(jié)進步條例在整個法治體系中占據(jù)重要位置，它們直觀地展現(xiàn)了民族自治地方在民族團結(jié)進步法治建設(shè)中所取得的顯著成果。

縱觀我國民族團結(jié)進步地方立法工作推進的歷程，不難發(fā)現(xiàn)，該項立法工作的開展可以追溯到2009年12月《新疆維吾爾自治區(qū)民族團結(jié)教育條例》的審議通過。此后，云南、貴州、新疆、廣西、寧夏、青海等省、自治區(qū)為推動該立法工作付出了諸多努力，出臺了一系列地方性規(guī)范文件，如《云南省迪慶藏族自治州民族團結(jié)進步條例》《貴州省促進民族團結(jié)進步條例》等。2020年1月以來，西藏自治區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)在民族團結(jié)進步立法工作上也下足了功夫，出臺了一系列專門條例，如《西藏自治區(qū)民族團結(jié)進步模范區(qū)創(chuàng)建條例》《內(nèi)蒙古自治區(qū)促進民族團結(jié)進步條例》等。為我國穩(wěn)定民族關(guān)系、推進民族團結(jié)進步工作以及初步形成民族法治體系保駕護航。

對這些2009年以后制定出臺并現(xiàn)行有效的民族團結(jié)進步地方規(guī)范進行整理分析，可以看到當前的民族團結(jié)進步地方立法工作具有以下顯著特點：

一是民族團結(jié)進步地方立法工作開始較晚。2009年12月，《新疆維吾爾自治區(qū)民族團結(jié)教育條例》正式頒布，標志著我國民族團結(jié)進步地方立法工作拉開序幕。之后，新疆維吾爾自治區(qū)人大常委會在2015年開展該條例的修訂工作時，將其更名為《新疆維吾爾自治區(qū)民族團結(jié)進步工作條例》，該修訂工作推動了民族團結(jié)進步地方立法工作進程。《新疆維吾爾自治區(qū)民族團結(jié)進步工作條例》出臺以后，多地也紛紛開展相關(guān)工作的嘗試。2014年9月，中央民族工作會議暨國務(wù)院第六次全國民族團結(jié)進步表彰大會對民族團結(jié)進步工作的總體要求和工作重點予以明確，各地的民族團結(jié)進步立法工作開始逐漸推開。2019年9月，習近平總書記在全國民族團結(jié)進步表彰大會上指出：“堅持各民族在法律面前一律平等，用法律保障民族團結(jié)。”同年10月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面深入持久開展民族團結(jié)進步創(chuàng)建工作鑄牢中華民族共同體意識的意見》，自該文件提出至今，我國民族團結(jié)進步立法工作已經(jīng)逐步走向正軌。

二是民族自治地方和轄有民族自治地方較多的省市，民族團結(jié)進步立法工作開展的較為深入。目前，青海省是制定出臺民族團結(jié)進步規(guī)范較多的省份，另外，四川省、云南省、新疆維吾爾自治區(qū)、西藏自治區(qū)、貴州省、寧夏回族自治區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)也有一定數(shù)量的專門規(guī)范。這些專門規(guī)范在法律屬性上大多屬于民族自治地方的地方性法規(guī)。透過這些立法的規(guī)范屬性和地域分布可以看到，目前青海省、云南省、四川省和貴州省這些轄有民族自治地方較多的省，以及新疆維吾爾自治區(qū)、西藏自治區(qū)、廣西壯族自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)的民族團結(jié)進步立法工作開展的相對活躍，而轄有民族自治地方較少的省市的民族團結(jié)進步立法工作開展則相對較為延緩。

三是民族團結(jié)進步地方立法主體主要為地方各級人大及其常委會?，F(xiàn)有的民族團結(jié)進步地方立法涵蓋了省級自治區(qū)以及省級自治區(qū)以下的自治州、自治縣等眾多層級。以立法權(quán)限為視角進行分析發(fā)現(xiàn)，在推進民族團結(jié)進步立法工作方面，省級自治區(qū)主要是借助自治區(qū)人大及其常委會的地方立法權(quán)來實現(xiàn)；而對于省級自治區(qū)以下的層級，主要是借助各自治州和自治縣人大的民族自治地方立法權(quán)來推進民族團結(jié)進步地方立法工作。這樣的立法架構(gòu)既體現(xiàn)了民族團結(jié)進步地方立法的多元性，又確保了立法權(quán)在不同層級之間的合理分配和有效行使?，F(xiàn)行有效的民族團結(jié)進步地方立法，其規(guī)范形態(tài)主要是民族自治地方制定的地方性法規(guī)。因此，在民族團結(jié)進步地方立法工作不斷向前推進的過程中，地方各級人大及其常委會需要承擔著最為關(guān)鍵的立法使命。

四是民族團結(jié)進步地方立法在內(nèi)容上相似度較高。我國民族團結(jié)進步地方立法已經(jīng)過十余年的發(fā)展，立法體系不斷完善，從現(xiàn)已頒布實行的地方性法規(guī)和單行條例的立法文本來看，對民族團結(jié)進步工作的指導(dǎo)思想、政府職責、社會協(xié)同、實施保障方式與法律責任等方面進行了詳細規(guī)定。在文本結(jié)構(gòu)上，各條例的章節(jié)設(shè)置順序和內(nèi)容呈現(xiàn)出顯著的相似性。盡管有部分條例并未明確劃分章節(jié)，但是通過設(shè)置章節(jié)的地方性法規(guī)和單行條例可以看出，這些規(guī)范在內(nèi)容結(jié)構(gòu)上具有較高的相似性。

民族團結(jié)進步地方立法仍存在一些有待完善之處

民族事務(wù)類立法需要注意民族性和地域性。民族團結(jié)進步地方立法需要體現(xiàn)民族特色和地區(qū)特色。目前，民族團結(jié)進步地方立法內(nèi)容相似程度較高，體現(xiàn)出的地方特色和民族特點還不夠充分。因此，民族團結(jié)進步地方立法需要充分考慮地方特色，針對民族團結(jié)進步工作中地方特有的問題作出回應(yīng)。

在民族團結(jié)進步立法工作中，教育和創(chuàng)建是最為基礎(chǔ)的內(nèi)容。因此，民族團結(jié)進步教育和民族團結(jié)進步創(chuàng)建有必要成為民族團結(jié)進步立法工作的重中之重，而目前的民族團結(jié)進步地方立法對此關(guān)注還不夠。例如，在宣傳教育方面，現(xiàn)行的民族團結(jié)進步地方立法在總結(jié)當?shù)孛褡鍒F結(jié)進步教育實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，普遍設(shè)立了集中開展民族團結(jié)進步教育活動的時間段，規(guī)范了民族團結(jié)進步教育的內(nèi)容和形式。當前各類新型社交媒體的飛速發(fā)展，既為加強和促進民族團結(jié)進步工作提供了機遇，同時也帶來了挑戰(zhàn)，現(xiàn)有民族團結(jié)進步地方立法工作需要進一步關(guān)注民族團結(jié)進步網(wǎng)絡(luò)宣傳教育的內(nèi)容。又如，在民族團結(jié)進步表彰方面，雖然有一些地方立法將爭創(chuàng)和表彰民族團結(jié)進步模范寫入了法律文本，但仍有一些條例中沒有明確規(guī)定關(guān)于民族團結(jié)進步模范的定期表彰制度。再如，促進民族間的交往交流交融是實現(xiàn)民族團結(jié)的重要路徑，這就需要推動建立各民族相互嵌入式的社會結(jié)構(gòu)和社區(qū)環(huán)境，創(chuàng)造各族群眾共居共學、共建共享、共事共樂的社會條件，形成密不可分的共同體。但在現(xiàn)有民族團結(jié)進步地方立法中，只有少數(shù)條例中將“推動建立各民族相互嵌入式的社會結(jié)構(gòu)和社區(qū)環(huán)境”這一重要舉措納入了法律文本。

當前，民族團結(jié)進步事業(yè)已經(jīng)進入新的發(fā)展階段，民族團結(jié)進步創(chuàng)建已逐步由過去的政策驅(qū)動向當前的法治驅(qū)動轉(zhuǎn)變，這對民族團結(jié)進步法律法規(guī)的實施提出了更高要求。與此同時，也需要看到民族團結(jié)進步規(guī)范作為民族類法律法規(guī)，其法律位階、調(diào)整對象決定了其原則性、宣示性比較強，可操作性比較弱的特點。這就提出了建立統(tǒng)一高效、科學規(guī)范的民族團結(jié)進步法律法規(guī)實施的監(jiān)督保障機制的要求。而通過對現(xiàn)有民族團結(jié)進步立法進行梳理，可以看到民族團結(jié)進步地方立法規(guī)定的保障與監(jiān)督機制還有待健全。

推動民族團結(jié)進步地方立法工作高質(zhì)量發(fā)展需要把握好的方向性問題

首先，突出鑄牢中華民族共同體意識這一主線，不斷優(yōu)化和完善相關(guān)立法工作。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央始終以全局的眼光，針對民族工作，作出一系列重大決策部署，尤其是確立了要以鑄牢中華民族共同體意識為主線的決定。同時，我國還從立法層面出發(fā)，將黨中央的決策部署確立下來，這對推動民族團結(jié)進步立法向更好方向發(fā)展大有助益。當前，我國民族團結(jié)進步事業(yè)已經(jīng)進入了新的歷史階段，在這個過程中，促進民族團結(jié)進步的總體要求、主題主線、具體任務(wù)、體制機制、載體方法以及受眾群體等都發(fā)生了相應(yīng)的調(diào)整和變化。因此，需要通過多維途徑鑄牢中華民族共同體意識，包括轉(zhuǎn)變理念、加強宣傳教育、推動經(jīng)濟社會發(fā)展以及構(gòu)建有效機制等方面得到保障。2023年修正的《中華人民共和國立法法》總則明確規(guī)定，立法需要“鑄牢中華民族共同體意識”，這對開展立法修法工作提出了明確要求。

其次，注重借助立法助推實踐，再以實踐完善立法。民族團結(jié)進步立法是民族團結(jié)進步實踐的法律呈現(xiàn)，因此，需要處理好民族團結(jié)進步創(chuàng)建工作與民族團結(jié)進步立法工作之間的關(guān)系。一方面，民族團結(jié)進步立法工作需要善于將民族團結(jié)進步創(chuàng)建工作的成功做法以立法的形式鞏固和呈現(xiàn)下來，另一方面，民族團結(jié)進步立法工作需要發(fā)揮引導(dǎo)和保障民族團結(jié)進步創(chuàng)建工作的作用，進而促使二者形成相互促進的良性循環(huán)。當前，雖然在落實黨中央重大方針與決策方面，民族團結(jié)進步地方立法有著非常重要的地位，但在鄉(xiāng)村全面振興、生態(tài)環(huán)境保護等核心領(lǐng)域的立法需求尚未得到充分體現(xiàn)。因此，迫切需要結(jié)合各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展情況和以改革的需要為立足點，從立法層面，將推動民族地區(qū)發(fā)展的相關(guān)政策確立下來，以兼具完善化與規(guī)范化的立法來助推民族團結(jié)進步立法工作實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，確保各項政策得到有效實施。

最后，以民族團結(jié)進步創(chuàng)建為中心，積極推進相關(guān)立法工作。民族團結(jié)進步工作一方面能夠提升民族凝聚力，另一方面還能夠助推中華民族偉大復(fù)興中國夢的實現(xiàn)。因此，需要充分發(fā)揮法治對民族團結(jié)進步工作固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠的作用，通過立法為這項工作提供有力保障。我國解決民族問題和推動民族工作長期以來采用以政策調(diào)節(jié)為主、法律和社會調(diào)節(jié)為輔的思路，其中政策調(diào)節(jié)在民族團結(jié)進步創(chuàng)建領(lǐng)域被廣泛而普遍的采用，而法治在民族團結(jié)進步創(chuàng)建中的指引和保障功能還沒有得到充分發(fā)揮。民族團結(jié)進步創(chuàng)建的重要性和長期性要求實現(xiàn)民族事務(wù)治理法治化。當前，民族團結(jié)進步立法已經(jīng)成為實現(xiàn)民族事務(wù)治理法治化的前提性和基礎(chǔ)性工作，也是用法治推進民族團結(jié)進步事業(yè)發(fā)展的重要路徑。因此，高質(zhì)量推進民族團結(jié)進步地方立法需要圍繞民族團結(jié)進步創(chuàng)建這個中心開展工作，結(jié)合民族團結(jié)進步創(chuàng)建地方實際，結(jié)合地方特色和民族特色，有針對性地制定與民族團結(jié)進步創(chuàng)建工作相關(guān)的條款。

（作者分別為中央民族大學法學院教授、博導(dǎo)；中央民族大學法學院博士研究生）

【注：本文系2021年國家社會科學基金一般項目“新時代民族團結(jié)進步的法治保障體系研究”（項目編號：21BMZ152）的階段性成果】

責編/謝帥 美編/楊玲玲