鄉(xiāng)村財會監(jiān)督存在的問題與法治化優(yōu)化路徑研究

◎文/王珺 苗潔 韓志清

一、鄉(xiāng)村財會監(jiān)督概述

（一）鄉(xiāng)村財會監(jiān)督的界定

鄉(xiāng)村組織雖然不是獨立的國家機關(guān)， 卻依然會領(lǐng)取和發(fā)放各類來源于財政資金的補貼，本文的“財務(wù)”不能狹隘的僅僅局限于傳統(tǒng)的“財務(wù)會計”，還必須包含“財政”。 同理，鄉(xiāng)村財會監(jiān)督也絕對不能僅僅局限于傳統(tǒng)的、從會計核算角度進行的監(jiān)督， 而應(yīng)是一個監(jiān)督主體多元化、內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督并重、以法治為根本監(jiān)督方法、借助信息化手段推進的復(fù)合型監(jiān)督體系。

（二）優(yōu)化鄉(xiāng)村財會監(jiān)督的價值

從鄉(xiāng)村財會監(jiān)督的實際出發(fā)，以現(xiàn)實問題為導(dǎo)向，仔細分析鄉(xiāng)村財會監(jiān)督問題的現(xiàn)狀及成因， 可以在總結(jié)借鑒國內(nèi)外鄉(xiāng)村財會監(jiān)督法治化經(jīng)驗的基礎(chǔ)上， 融合國家治理的目標要求，探討鄉(xiāng)村財會監(jiān)督的法治化路徑，并提出從立法上實現(xiàn)鄉(xiāng)村財會監(jiān)督獨立性， 完善鄉(xiāng)村財會監(jiān)督程序與問責，實現(xiàn)鄉(xiāng)村財會監(jiān)督規(guī)范化、法治化的解決建議，以期達到完善鄉(xiāng)村財會監(jiān)督、助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目的，推動鄉(xiāng)村法治建設(shè)的快速發(fā)展，并為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提供參考。

二、鄉(xiāng)村財會監(jiān)督存在的問題與原因

（一）重視財會監(jiān)管、忽視法治監(jiān)督

目前，大多數(shù)地區(qū)的鄉(xiāng)村財會監(jiān)督主要依靠鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三資代理服務(wù)中心進行， 其他地區(qū)的鄉(xiāng)村依然通過傳統(tǒng)的財會手段進行監(jiān)督。 監(jiān)督過程中偏重于提升經(jīng)濟效能尤其是資金使用效率， 而對通過法律手段規(guī)范鄉(xiāng)村權(quán)力的運行、降低廉政風險不夠重視，導(dǎo)致監(jiān)督的手段單一且無法防范鄉(xiāng)村權(quán)力的腐敗。 過于側(cè)重財會監(jiān)管而忽視法治監(jiān)督的一個重要原因是缺乏法治意識， 忽視了鄉(xiāng)村權(quán)力來自于法律和鄉(xiāng)規(guī)民約的授權(quán)。 村基層對財政資金的使用不僅需要受到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財會手段的監(jiān)管，還必須受到來自廣大村民乃至全社會的監(jiān)督， 通過法治手段保障他們監(jiān)督權(quán)的行使。

（二）監(jiān)督主體沒有實現(xiàn)多元化

傳統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督主體與被監(jiān)督的財會主體之間是存在關(guān)聯(lián)性的， 這種利益關(guān)聯(lián)性會導(dǎo)致決策主體在對執(zhí)行主體進行監(jiān)督時形成某種偏差。 目前，鄉(xiāng)村財會監(jiān)督依然習(xí)慣于傳統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督， 導(dǎo)致鄉(xiāng)村財會工作與監(jiān)督工作由同一個單位負責，監(jiān)督的獨立性較弱，沒有多元監(jiān)督主體協(xié)同與配合。 目前，各村在設(shè)立駐村會計崗位時，同時也設(shè)立了村務(wù)監(jiān)督委員會，理論上來說由村務(wù)監(jiān)督委員會對村會計的財會工作進行事中與事后監(jiān)督。 但是，現(xiàn)實中各村絕大多數(shù)村務(wù)監(jiān)督委員會都存在以下問題：一是監(jiān)督內(nèi)容龐雜，財會監(jiān)督只是其中的一部分，甚至不是重要部分。二是村務(wù)監(jiān)督委員會成員普遍文化水平不高，缺乏財會專業(yè)知識和法治意識，難以切實完成監(jiān)督職責。 三是村里關(guān)系復(fù)雜，村務(wù)監(jiān)督委員會成員與村會計以及村委會其他相關(guān)成員之間完全可能是親戚關(guān)系或者至少也是同村熟人關(guān)系，傳統(tǒng)的宗法觀念和熟人社會的特點都很難保證村務(wù)監(jiān)督委員會的實際監(jiān)督效果。 四是名義上村務(wù)監(jiān)督委員會來源于村民會議，實際上村務(wù)監(jiān)督委員會成員與村會計人員同屬于村委會領(lǐng)導(dǎo)，往往難以進行有效的監(jiān)督。

（三）鄉(xiāng)村會計人員能力不足

鄉(xiāng)村會計人員能力不足導(dǎo)致財會監(jiān)督不夠規(guī)范、科學(xué)，更加缺乏法治化運行。 即使實行了“村賬鄉(xiāng)管”乃至村會計人員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)委派， 村會計人員的專業(yè)知識和法治素養(yǎng)的高低依然決定了鄉(xiāng)村財會監(jiān)督的第一層防線是否堅固。 無論是在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)還是欠發(fā)達地區(qū)，各村會計人員大量來自本村，專業(yè)知識水平參差不齊，不僅無法有效地開展財務(wù)管理及會計監(jiān)督工作， 甚至責任意識都有可能欠缺，從而使得鄉(xiāng)村財會工作存在各種問題。 此外，有些村會計人員還出現(xiàn)輪換較為頻繁的現(xiàn)象， 不僅不利于財會工作的有序銜接和長期穩(wěn)定， 也加劇了村會計人員能力不足的問題。

（四）鄉(xiāng)村財會信息公開方式單一

目前， 發(fā)達地區(qū)如江蘇省鄉(xiāng)村的工資發(fā)放、 經(jīng)費支出、債務(wù)償還、補貼發(fā)放等各類資金收支，早在2018年就逐漸實現(xiàn)轉(zhuǎn)賬或打入村務(wù)卡和一卡通等方式結(jié)算， 還會依托銀行進行監(jiān)管， 將村務(wù)資金的收支信息直接推送到相關(guān)人員的手機App、微信公眾號并在村務(wù)公開欄及時公開村賬資金的收支情況； 有些欠發(fā)達地區(qū)則依然發(fā)放現(xiàn)金，并依靠在村務(wù)公開欄公開村賬資金的收支情況。 總體上看，目前鄉(xiāng)村財會信息存在公開內(nèi)容過于簡單抽象、缺乏具體的流水明細，公開方式過于單一、缺乏統(tǒng)一公開平臺等問題，對于村各類資金流向和使用的監(jiān)督非常不利。加上大多數(shù)村民農(nóng)閑時期都會進城務(wù)工， 看不到村務(wù)公開欄的內(nèi)容， 即使在村里生活的老人也很少有興趣關(guān)注村務(wù)公開欄的內(nèi)容，實際上沒有起到應(yīng)有的公開效果。

（五）鄉(xiāng)村財會監(jiān)督數(shù)字技術(shù)投入不足

缺少統(tǒng)一的鄉(xiāng)村財會工作信息化平臺， 導(dǎo)致財會監(jiān)督的數(shù)字技術(shù)應(yīng)用不足。 隨著數(shù)字技術(shù)的不斷發(fā)展，電子記賬、電子制單逐漸廣泛運用，雖然發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三資代理服務(wù)中心實現(xiàn)了信息化， 但是大多數(shù)地區(qū)鄉(xiāng)村財會工作中電子信息技術(shù)的運用程度依然較低， 存在賬表處理周期長、 財務(wù)信息傳遞慢、 難以實現(xiàn)信息共享等問題，導(dǎo)致鄉(xiāng)村財會的內(nèi)部監(jiān)督難以實現(xiàn)全面性和及時性，外部監(jiān)督也經(jīng)常只能依靠上級財政部門、 審計部門到當?shù)赝ㄟ^不定期的檢查與審計來完成，完全屬于“檢查型”監(jiān)督和“糾錯型”監(jiān)督，不僅耗費大量的人力物力，監(jiān)督效率也較為低下。

三、鄉(xiāng)村財會監(jiān)督法治化優(yōu)化路徑

（一）實施鄉(xiāng)村治理法治化

要解決鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）側(cè)重財會監(jiān)管而忽視法治監(jiān)督的問題，將鄉(xiāng)村權(quán)力運行納入法治軌道，就要實施鄉(xiāng)村治理法治化，推進鄉(xiāng)村共享共建共治。 通過民主立法、科學(xué)立法梳理參與鄉(xiāng)村治理的各個社會主體的利益訴求和協(xié)調(diào)需要， 尋找各鄉(xiāng)村治理主體之間以及和公共利益之間的利益最大公約數(shù)， 通過完善立法與科學(xué)執(zhí)法展現(xiàn)法治的激勵性和懲戒性功能，引導(dǎo)廣大村民積極參與鄉(xiāng)村治理，保障各鄉(xiāng)村治理主體能夠在法治軌道中主張權(quán)利（力）、合法運行，不僅能夠解決單方面鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）側(cè)重財會監(jiān)管而忽視法治監(jiān)督的問題，還可以推動鄉(xiāng)村治理法治化建設(shè)。 具體來說，首先，縣鄉(xiāng)政府可以利用數(shù)字技術(shù)收集各個社會主體的利益訴求，并用數(shù)字技術(shù)分析各方的協(xié)調(diào)需要。 其次， 縣鄉(xiāng)政府可以利用數(shù)字技術(shù)引導(dǎo)和幫助村民參與鄉(xiāng)村治理，保障村民對于鄉(xiāng)村事務(wù)的民主參與和監(jiān)督權(quán)，達到鄉(xiāng)村共享共建共治的目的。 最后，縣鄉(xiāng)政府還可以利用數(shù)字技術(shù)增強鄉(xiāng)村財會工作的民主性和科學(xué)性， 推動鄉(xiāng)村權(quán)力透明運行，優(yōu)化鄉(xiāng)村財會工作效能的同時，讓鄉(xiāng)村權(quán)力在法治的軌道上運行。

（二）推進鄉(xiāng)村財會監(jiān)督主體多元化

要解決監(jiān)督主體單一， 沒有實現(xiàn)監(jiān)督主體多元化的問題， 就要形成內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相合作的全方位監(jiān)督體系。 要依法解決鄉(xiāng)村財會監(jiān)督主體單一的問題，應(yīng)通過完善立法明確保障財會監(jiān)督主體的獨立性， 明確財會監(jiān)督主體的身份、職責、監(jiān)督權(quán)行使方式和責任，避免現(xiàn)實中出現(xiàn)的鄉(xiāng)村財會監(jiān)督完全依賴于內(nèi)部人監(jiān)管的現(xiàn)象。 通過數(shù)字技術(shù)建立上級監(jiān)督與社會監(jiān)督等外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督相合作的監(jiān)督機制， 改變自我監(jiān)督等于沒有監(jiān)督的現(xiàn)實困境，強化鄉(xiāng)村財會監(jiān)督效果，防止監(jiān)督弱化甚至虛化。 實現(xiàn)監(jiān)督主體多元化的關(guān)鍵在于通過數(shù)字技術(shù)賦能，強化以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主導(dǎo)、村民和其他社會組織共同參與并團結(jié)合作形成的全方位、系統(tǒng)性監(jiān)督局面，以數(shù)字技術(shù)為著力點， 力求通過財會信息數(shù)據(jù)共享打破鄉(xiāng)村財會信息的壁壘，實現(xiàn)各監(jiān)督主體之間團結(jié)合作、協(xié)商互動、形成合力的監(jiān)督體系。

（三）提高財會與監(jiān)督技能

要解決鄉(xiāng)村會計與監(jiān)督人員能力不足導(dǎo)致財會監(jiān)督不夠規(guī)范、科學(xué)、法治化的問題，需要提升鄉(xiāng)村會計與監(jiān)督人員的財會工作能力和法治意識。 目前，鄉(xiāng)村財會資料管理不規(guī)范、財會監(jiān)督工作弱化，與鄉(xiāng)村會計、監(jiān)督人員的財會工作能力和法治意識較低是密不可分的。 無論是鄉(xiāng)村會計人員的選拔，還是基層監(jiān)督人員的選拔，都要充分發(fā)揮全體村民的作用，選出一部分有時間、有精力、有意愿為全村服務(wù)的村民， 尤其是加強選拔那些愿意扎根鄉(xiāng)村發(fā)展的本村財會與法律專業(yè)畢業(yè)的大學(xué)生， 加大補貼力度，吸引其從事鄉(xiāng)村會計與監(jiān)督工作。 然后，在會計核算、會計監(jiān)督和常用法律方面對他們加強培訓(xùn)，提升他們的專業(yè)技能和法律素養(yǎng)，形成敬法、用法的法治意識，才能實現(xiàn)良好的監(jiān)督效果。 要完成鄉(xiāng)村財會與監(jiān)督知識技能的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)任務(wù)，離不開與高職院校的合作，更離不開數(shù)字技術(shù)的賦能。 利用數(shù)字技術(shù)，與高職院校通力合作，構(gòu)建鄉(xiāng)村財會與監(jiān)督的數(shù)字化教育培訓(xùn)機制，加強鄉(xiāng)村財會與監(jiān)督人員的財會與法治教育培訓(xùn)， 幫助鄉(xiāng)村會計與監(jiān)督人員學(xué)習(xí)相關(guān)的財會和法律知識， 形成法治理念， 從而把農(nóng)民直接培養(yǎng)成為能夠解決鄉(xiāng)村財會監(jiān)督問題、滿足鄉(xiāng)村振興需要的職業(yè)技能型人才。

（四）擴大財會信息公開內(nèi)容和途徑

鄉(xiāng)村財會監(jiān)督工作流程不規(guī)范、 財會監(jiān)督薄弱的重要原因在于信息公開的內(nèi)容過窄、方式過于單一。 要解決這一問題，首先需要充分發(fā)揮全體村民的作用，只有村民有行使知情權(quán)的覺悟，才能為拓展公開方式、構(gòu)建統(tǒng)一公開平臺提供動力。 其次， 鄉(xiāng)村財會信息涉及鄉(xiāng)村權(quán)力運行、反腐敗和村民知情權(quán)等多方面內(nèi)容，完全適用《政府信息公開條例》的規(guī)定，不能只公開簡單、抽象的內(nèi)容，對于不需要保密的具體收支明細一定要全部主動公開。 最后，鄉(xiāng)村財會信息所涉及的各級政府、部門、單位和組織不能只以一定的方式對信息進行內(nèi)部公開，對外公開也不能僅僅滿足于貼在村務(wù)公告欄上，還必須將不需要保密的鄉(xiāng)村財會信息及監(jiān)督方式借助數(shù)字技術(shù)，通過廣泛的信息公開平臺向包括本村村民在內(nèi)的全社會進行公開。

（五）構(gòu)建統(tǒng)一的鄉(xiāng)村財會工作信息化監(jiān)督平臺

對信息技術(shù)運用重視程度不足以及缺少統(tǒng)一的鄉(xiāng)村財會工作信息化監(jiān)督平臺， 導(dǎo)致財會監(jiān)督的數(shù)字技術(shù)應(yīng)用不足。 目前，鄉(xiāng)村財會監(jiān)督工作面臨著數(shù)字技術(shù)投入不足的問題， 導(dǎo)致數(shù)字技術(shù)賦能優(yōu)化鄉(xiāng)村財會監(jiān)督的能力滯后于鄉(xiāng)村振興的需要，難以達到法治化監(jiān)督效果。 一方面， 外部監(jiān)督主體尤其是普通村民局限于自身數(shù)字技術(shù)素養(yǎng)的不足， 無法充分參與鄉(xiāng)村財會監(jiān)督過程。 另一方面，由于缺乏數(shù)字技術(shù)賦能，外部監(jiān)督主體的參與監(jiān)督能力偏弱， 又會導(dǎo)致其在鄉(xiāng)村財會監(jiān)督過程中的知情權(quán)與話語權(quán)明顯弱于內(nèi)部監(jiān)督主體。 同時，目前各村財會信息的數(shù)據(jù)密度很大，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）只能完成會計處理，無法實現(xiàn)全面的財會監(jiān)督，明顯超出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的常態(tài)化監(jiān)督能力，使其只能采取“檢查型”和“糾錯型”的現(xiàn)場監(jiān)督方式，弱化了監(jiān)督能力和效果。解決這一問題的辦法就是在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三資代理服務(wù)中心的基礎(chǔ)上，構(gòu)建統(tǒng)一的鄉(xiāng)村財會監(jiān)督工作信息化平臺，運用云計算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、5G 等先進技術(shù)，在基于大數(shù)據(jù)收集分析預(yù)測的基礎(chǔ)上，使財會監(jiān)督與各項業(yè)務(wù)過程深度融合，實時、動態(tài)、可移動、可視化地進行業(yè)務(wù)審核、數(shù)據(jù)分析、信息溯源、政策引用、支付管控和預(yù)警建議，從而賦予鄉(xiāng)村財會監(jiān)督工作信息化平臺全過程監(jiān)督與信息公開的職能。借助數(shù)字技術(shù)賦能將監(jiān)督貫穿于整個財會管理過程中，形成事前、事中、事后監(jiān)督，保障鄉(xiāng)村財會信息的共享力度。 通過系統(tǒng)數(shù)據(jù)留痕落實鄉(xiāng)村財會監(jiān)督的責任， 打破鄉(xiāng)村財會監(jiān)督現(xiàn)行體系下權(quán)力和資源的不平衡配置，形成科學(xué)有序、系統(tǒng)全面、權(quán)責明確、運行協(xié)調(diào)的鄉(xiāng)村財會數(shù)字化、法治化監(jiān)督體系。