服務(wù)權(quán)能與農(nóng)民合作社綜合化發(fā)展

趙曉峰 褚慶宜

(西北農(nóng)林科技大學(xué),陜西 楊凌 712100)

一、引言

農(nóng)民合作社是推進(jìn)農(nóng)村市場化進(jìn)程的有效載體,同時(shí)也成為當(dāng)前發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的重要組織模式,在農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化過程中發(fā)揮關(guān)鍵性作用。[1]20世紀(jì)80年代起,農(nóng)民合作社順應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢的發(fā)展需要,如雨后春筍般快速發(fā)展起來。為了推動(dòng)農(nóng)民合作社穩(wěn)定化發(fā)展,國家于2006年正式出臺(tái)《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》(以下簡稱“《合作社法》”),賦予農(nóng)民合作組織以合法性,使其為社員提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的權(quán)利得到制度保障。經(jīng)過近20年的發(fā)展,在基層實(shí)踐中,各地農(nóng)民合作社根據(jù)發(fā)展需求進(jìn)行了非常豐富的業(yè)務(wù)創(chuàng)新,形成了各種類型的合作社,如消費(fèi)合作社、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)合作社、資金互助合作社等。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,這些合作社實(shí)力不斷提升并以組建聯(lián)社的形式走上了綜合化發(fā)展的道路。中央亦出臺(tái)了相關(guān)政策給予肯定與支持,如2017年的中央“一號(hào)文件”(1)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革 加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見》,參見中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站https://www.gov.cn/xinwen/2017-02/05/content_5165613.htm。提出要加強(qiáng)農(nóng)民合作社規(guī)范化建設(shè),積極發(fā)展生產(chǎn)、供銷、信用“三位一體”綜合合作;2021年中央明確提出要推動(dòng)合作社高質(zhì)量發(fā)展(2)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》,參見中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站https://www.gov.cn/zhengce/2021-02/21/content_5588098.htm。。緊接著,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部出臺(tái)了相關(guān)政策文件鼓勵(lì)各種類型的農(nóng)民合作社聯(lián)社建立,提升合作社服務(wù)能力,拓展服務(wù)業(yè)務(wù)(3)《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳關(guān)于開展2021年農(nóng)民合作社質(zhì)量提升整縣推進(jìn)試點(diǎn)工作的通知》,參見中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-03/08/content_5591475.htm。。但是,相關(guān)法律法規(guī)的制定仍落后于農(nóng)民合作社發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求,基層實(shí)踐探索走在了政策制定的前面,超前于相關(guān)法律法規(guī)的修訂。2018年修訂通過的《合作社法》對(duì)農(nóng)民合作社的綜合發(fā)展依然未能給予明確規(guī)定,而是以“等”的形式對(duì)其服務(wù)邊界進(jìn)行了相對(duì)模糊的界定。在此情況下,農(nóng)民合作社的綜合化發(fā)展由于缺乏強(qiáng)有力的制度支撐而面臨較大的不穩(wěn)定性與不確定性。加之在執(zhí)行過程中一些地方政府往往會(huì)根據(jù)對(duì)政策的把握進(jìn)行選擇性、靈活性地執(zhí)行[2],并會(huì)根據(jù)政策變動(dòng)、政績打造、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避等情況進(jìn)行態(tài)度的反復(fù)調(diào)整,進(jìn)而造成農(nóng)戶合作社缺乏穩(wěn)定的外部制度環(huán)境,而難以實(shí)現(xiàn)綜合化發(fā)展。

有研究指出,在當(dāng)前的基層環(huán)境中,農(nóng)民合作社的發(fā)展很大程度上是依靠于政府的扶持[1],并依賴于地方政府的賦權(quán)[3],其與政府的關(guān)系一直都是引人注目的焦點(diǎn)問題[4]。同時(shí),有部分學(xué)者關(guān)注到了合作社與地方社會(huì)中多元利益主體的互動(dòng)關(guān)系對(duì)其發(fā)展帶來的影響,指出,中國農(nóng)民合作社出現(xiàn)的“名實(shí)分離”[5]“真假合作社”問題主要是受到基層社會(huì)中多重制度邏輯的影響,即政府政績打造邏輯下的“扶強(qiáng)不扶弱”、能人與大戶控制、村莊社會(huì)階層分化、村莊社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等多方因素作用于農(nóng)民合作社的發(fā)展歷程,促生了具有本土特征的中國農(nóng)民合作組織[6][7]。而且,隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展,國家更多地采用間接治理替代直接治理的方式為農(nóng)民提供便捷的社會(huì)化服務(wù)。農(nóng)民合作社正是作為一種間接治理的組織載體得到國家政權(quán)的認(rèn)可與支持。在此角色定位下,農(nóng)民合作社的發(fā)展深受政府所配置的資源和權(quán)利授予情況的影響。沿此思路,本文嘗試通過考察一個(gè)農(nóng)民合作社長達(dá)二十多年的發(fā)展歷程,關(guān)注農(nóng)民合作社邁向綜合化發(fā)展過程中與地方政府、社員以及多方利益主體的互動(dòng)情況,從而管窺合作社在當(dāng)前基層社會(huì)中的發(fā)展處境,進(jìn)而,從組織與地方社會(huì)環(huán)境互動(dòng)的視角出發(fā),反思合作社邁向綜合化發(fā)展為何會(huì)面臨困境,進(jìn)而探討農(nóng)民合作社實(shí)現(xiàn)綜合化發(fā)展的可行路徑。

研究發(fā)現(xiàn)農(nóng)民合作社若要不斷拓展功能邊界,提升服務(wù)社員的能力,必須處理好兩對(duì)關(guān)系:一是與社員或服務(wù)對(duì)象的關(guān)系,二是與地方政府的關(guān)系。一方面,農(nóng)民合作組織需要持續(xù)拓展組織的服務(wù)功能邊界,為服務(wù)對(duì)象提供便捷高效和低成本的服務(wù),提升社員對(duì)組織的滿意度,鞏固其發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ);另一方面,農(nóng)民合作社需要得到政府的支持,獲得政府增信,獲取提供相關(guān)業(yè)務(wù)的服務(wù)權(quán)利,為其發(fā)展打造總體合法性基礎(chǔ)。質(zhì)言之,農(nóng)民合作社既要滿足人民群眾對(duì)美好生活的追求,又要服務(wù)于地方政府保障社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的目標(biāo)。為此,本文提出服務(wù)權(quán)能的分析概念,旨在考察合作社為何會(huì)出現(xiàn)綜合化發(fā)展的困境,又是如何在我國的社會(huì)建設(shè)歷程中實(shí)現(xiàn)服務(wù)功能邊界的擴(kuò)張,進(jìn)而為農(nóng)民合作社邁向綜合化發(fā)展的問題提供更為全面的解釋和新的視角。

二、文獻(xiàn)回顧與分析框架

截至2022年底,我國依法登記注冊(cè)的農(nóng)民合作社數(shù)量達(dá)到224.36萬家(4)數(shù)據(jù)來源:《2022中國新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展分析報(bào)告(二)——基于中國農(nóng)民合作社的調(diào)查》,參見:中國農(nóng)網(wǎng)https://www.farmer.com.cn/2022/12/27/99904362.html。。農(nóng)民合作社已經(jīng)成為基層社會(huì)中非常重要的社會(huì)服務(wù)組織類型。結(jié)合對(duì)當(dāng)代中國黨政體制下以服務(wù)為導(dǎo)向的治理體系所塑造的政治社會(huì)環(huán)境,農(nóng)民合作社的發(fā)展需要反思兼顧地方政府和社會(huì)大眾服務(wù)需求的雙重角色定位中所面臨的角色張力問題。

(一)以服務(wù)為導(dǎo)向的社會(huì)體系建設(shè)路徑

在中國的黨政體制下所塑造的治理體系具有直接面向廣大民眾差異性、多元性需求而提供服務(wù)的鮮明特性,以滿足群眾期待、服務(wù)需求的責(zé)任倫理一直存在于黨政領(lǐng)導(dǎo)的治理體系中。[8][9]這在我國的法律法規(guī)條文中始終被不斷強(qiáng)調(diào)與堅(jiān)持,如在1954年通過的《中華人民共和國憲法》和2018年新修訂通過的《憲法》中,都明確指出一切國家機(jī)關(guān)都要努力為人民服務(wù)。2017年修訂通過的《中國共產(chǎn)黨黨章》指出,黨的建設(shè)必須堅(jiān)決堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的基本要求,堅(jiān)持權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀。有相關(guān)研究指出,自1949年新中國成立以來,我國經(jīng)歷了由改革開放前以政黨為核心的組織化社會(huì)建構(gòu)體系轉(zhuǎn)變?yōu)橐詡€(gè)體化社會(huì)為核心的社會(huì)組織化建構(gòu)的歷程。[10]在單位制治理體制下,國家實(shí)現(xiàn)了對(duì)整個(gè)社會(huì)的政治統(tǒng)治和經(jīng)濟(jì)統(tǒng)治,構(gòu)造了一個(gè)社會(huì)與國家高度同構(gòu)的總體性社會(huì)結(jié)構(gòu)。[11]隨著改革開放的推進(jìn),國家與社會(huì)的關(guān)系發(fā)生轉(zhuǎn)變,市場經(jīng)濟(jì)體制改革使各類企業(yè)獲得了獨(dú)立地位,非營利性組織開始出現(xiàn),并進(jìn)入到國家退出的各個(gè)領(lǐng)域中發(fā)揮服務(wù)社會(huì)的功能。[12]因此,在中國的社會(huì)治理情境中,政黨和地方政府推動(dòng)社會(huì)領(lǐng)域中各類專業(yè)服務(wù)組織的產(chǎn)生與發(fā)展,都是以更好地為人民群眾提供服務(wù)為基本目標(biāo)指向,各類社會(huì)組織的基本功能定位便是向社會(huì)提供服務(wù)。[13]有學(xué)者進(jìn)一步指出,政府主要是通過資源的分配和服務(wù)權(quán)的授予讓各類社會(huì)組織成為提供公共物品與服務(wù)的輔助性力量。[14]為此,在中國的黨政體制環(huán)境下,社會(huì)治理體系的建設(shè)直接面向廣大群眾的生活需求,其背后蘊(yùn)含著由統(tǒng)治轉(zhuǎn)向服務(wù)的政治文明。[8]

(二)組織服務(wù)權(quán)能拓展的一個(gè)解釋框架

綜上可知,農(nóng)民合作社組建與發(fā)展的基本目標(biāo)指向是配合政府完成為社會(huì)服務(wù)的工作,滿足基層民眾的多元化需求。換言之,農(nóng)民合作社需要兼顧地方政府和社員的需求,處理好與地方政府及服務(wù)對(duì)象的關(guān)系,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)組織功能邊界的拓展。為此,本文提出了服務(wù)權(quán)能的概念來分析農(nóng)民合作組織在基層社會(huì)制度環(huán)境中的發(fā)展策略。在本文中服務(wù)權(quán)能主要指,合作社需要獲得地方政府和服務(wù)對(duì)象共同的認(rèn)可與支持,進(jìn)而獲得服務(wù)權(quán)利和提升服務(wù)能力,并在服務(wù)權(quán)利與服務(wù)能力相匹配的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)組織服務(wù)功能邊界的拓展。為便于闡釋,我們將服務(wù)權(quán)能分為服務(wù)權(quán)利與服務(wù)能力兩個(gè)方面:服務(wù)權(quán)利旨在強(qiáng)調(diào)對(duì)農(nóng)民合作社而言,向社員提供何種業(yè)務(wù)的服務(wù)內(nèi)容不單是一項(xiàng)業(yè)務(wù),亦是一種需要得到地方政府授權(quán)才具有的權(quán)利;服務(wù)能力指的是農(nóng)民合作社在獲得服務(wù)對(duì)象信任與支持下憑借資源稟賦為其提供多元化服務(wù)的能力。為進(jìn)一步理清概念內(nèi)涵,需要對(duì)幾個(gè)關(guān)鍵性問題進(jìn)行探討:

1.信任關(guān)系建立與組織服務(wù)能力提升

信任是一種多元結(jié)構(gòu),是一方當(dāng)事人愿意對(duì)另一方表現(xiàn)脆弱,并選擇相信后一方是能勝任的、公開的、關(guān)切的、可信賴的。[15]簡言之,信任是一種相互依賴關(guān)系,是互動(dòng)雙方對(duì)未來合作可能性的預(yù)測[16],其對(duì)于組織的穩(wěn)定發(fā)展至關(guān)重要。同時(shí)信任是促進(jìn)合作的關(guān)鍵因素[17],其有助于降低合作過程中的組織交易成本。信任關(guān)系的建立意味著組織在各主體心中形成了穩(wěn)定的行為預(yù)期和社會(huì)期待,讓組織能夠獲得其他群體的普遍認(rèn)可,進(jìn)而推動(dòng)組織與其他群體合作行為的產(chǎn)生[18]。信任行為與社會(huì)環(huán)境緊密相連,會(huì)隨著社會(huì)環(huán)境的變化而變化。一方面,危機(jī)時(shí)刻,組織的表現(xiàn)對(duì)于建立信任關(guān)系相當(dāng)重要,危機(jī)大小與信任的重要性之間是一種正相關(guān)關(guān)系。另一方面,信任度與對(duì)信任的使用次數(shù)成正比,即人們基于信任的合作互動(dòng)越多,信任關(guān)系就會(huì)愈發(fā)牢固。[19]為此,組織能力的大小與其他主體對(duì)組織決策的信任高度相關(guān)[20],尤其是服務(wù)對(duì)象對(duì)于組織的信任是組織服務(wù)能力建設(shè)的關(guān)鍵性影響因素。

一般而言,農(nóng)民合作社所提供的服務(wù)項(xiàng)目需要在獲得社員的認(rèn)可與支持的前提下才能順利開展,取得服務(wù)對(duì)象的信任是合作組織提升服務(wù)能力并獲得發(fā)展空間的基礎(chǔ)。[21]農(nóng)民合作社在不斷拓展業(yè)務(wù)的過程中,服務(wù)對(duì)象難以確定業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)性,前期建立的信任關(guān)系往往是服務(wù)對(duì)象決定是否參與和支持組織業(yè)務(wù)的關(guān)鍵影響因素。與此同時(shí),組織在為服務(wù)對(duì)象提供服務(wù)項(xiàng)目過程中,通過良好的組織績效表現(xiàn),反過來也會(huì)促使信任度的不斷提升。也就是說,組織服務(wù)能力的建設(shè)與信任關(guān)系的構(gòu)建之間呈正相關(guān)的關(guān)系,二者相互支持。

2.風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與政府授權(quán)

與來自社員信任支持的組織服務(wù)能力不同,服務(wù)權(quán)利則需要獲得地方政府部門所賦予的權(quán)利資源與合法性認(rèn)證。在宏觀政策相對(duì)模糊的情況下,地方政府向各主體分配服務(wù)權(quán)利資源的過程中擁有很強(qiáng)的自主性和靈活性。而在“壓力型體制”“錦標(biāo)賽”競爭體制下,基層政府在向各類組織分配權(quán)利資源時(shí),面臨著如何打造政績與維持社會(huì)穩(wěn)定的雙重壓力。隨著以問責(zé)為導(dǎo)向的監(jiān)督下鄉(xiāng),基層政府對(duì)政治風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)越發(fā)敏感,穩(wěn)定高于一切成為他們的重要行動(dòng)理念[22]。為避免社會(huì)不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn),基層政府官員由“邀功”轉(zhuǎn)為“避責(zé)”[23],將大部分精力投入社會(huì)穩(wěn)定的事務(wù)中[24]。

同時(shí),“家國同構(gòu)”的儒家思想傳統(tǒng)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“父愛主義”傳統(tǒng)[25],形塑了民眾對(duì)特有的“官民”關(guān)系的“文化-認(rèn)知”,即認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起各項(xiàng)責(zé)任。在此背景下,社會(huì)中出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)在特定條件下轉(zhuǎn)化為政治風(fēng)險(xiǎn),政府不可能置身事外[26]。因此,維護(hù)基層社會(huì)的穩(wěn)定一直以來都是地方政府的基本目標(biāo),潛在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是其為各類社會(huì)組織賦權(quán)的重要依據(jù)。[27]在此背景下,風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估成為影響基層政府與合作社互動(dòng)以及配置各類服務(wù)權(quán)利資源的重要因素。

3.服務(wù)能力與服務(wù)權(quán)利間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

農(nóng)民合作社具備向社員提供某種服務(wù)內(nèi)容的能力,并不意味著其就具備了相應(yīng)的權(quán)利,即便是這項(xiàng)服務(wù)內(nèi)容已經(jīng)得到社員的普遍認(rèn)可。服務(wù)能力關(guān)乎農(nóng)民合作社的發(fā)展績效,而服務(wù)權(quán)利則關(guān)乎農(nóng)民合作社是否擁有提供某種服務(wù)內(nèi)容的資格。農(nóng)民合作社只有推動(dòng)服務(wù)能力與服務(wù)權(quán)利間的匹配,才能不斷提升自身的服務(wù)權(quán)能,在基層社會(huì)環(huán)境中實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定化發(fā)展并不斷拓寬自身的服務(wù)邊界。[28]如圖1所示,合作社服務(wù)能力提升與服務(wù)權(quán)利資源獲取之間存在著緊密關(guān)聯(lián),服務(wù)權(quán)利的爭取可以為組織的發(fā)展?fàn)I造有利的外部制度環(huán)境,而服務(wù)能力的打造則為組織在地方社會(huì)發(fā)展奠定社會(huì)基礎(chǔ)。同時(shí),服務(wù)權(quán)利資源的獲取是其服務(wù)能力提升的前提。在地方社會(huì)中,代表國家力量的基層政府對(duì)合作社的支持是社會(huì)大眾信任合作組織的基本前提。一旦喪失基層政府部門的合法性認(rèn)證,合作社的服務(wù)能力也會(huì)受到影響。因此,風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、組織信任都會(huì)對(duì)組織的服務(wù)權(quán)利獲取和服務(wù)能力提升產(chǎn)生影響,一方面風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估直接影響到地方政府對(duì)合作社服務(wù)權(quán)利的授予,并作用于組織信任關(guān)系的構(gòu)建,進(jìn)而影響到合作社的服務(wù)能力;另一方面服務(wù)對(duì)象對(duì)組織信任的生成推動(dòng)了合作社服務(wù)能力的提升,同時(shí)會(huì)影響到地方政府對(duì)合作組織風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的判斷,進(jìn)而也會(huì)間接作用于組織服務(wù)權(quán)利的爭取。

圖1 服務(wù)能力與服務(wù)權(quán)利內(nèi)在關(guān)聯(lián)圖(本文圖表均為作者自制)

需要進(jìn)一步說明的是,在合作社持續(xù)發(fā)展的過程中,其與地方政府之間的信任關(guān)系,會(huì)受到行政體制因素和地方社會(huì)相關(guān)利益群體的影響。如地方社會(huì)中的同業(yè)群體、村干部、能人等利益相關(guān)方,為了保持對(duì)某一領(lǐng)域的控制而選擇與合作組織展開競爭。當(dāng)各相關(guān)利益主體強(qiáng)烈反對(duì)時(shí),合作社擴(kuò)展服務(wù)邊界的業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)所會(huì)引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的可能性便會(huì)增大,地方政府對(duì)其拓展服務(wù)邊界的態(tài)度也會(huì)發(fā)生變化。同時(shí),在上級(jí)政府對(duì)基層政府加強(qiáng)監(jiān)督與問責(zé)時(shí),則可能會(huì)直接引發(fā)地方政府對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的敏感性。作為風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避者,地方政府寧愿選擇一個(gè)相對(duì)保守的、預(yù)期收益更低的行動(dòng)策略[23],而不是以服務(wù)能力的大小來進(jìn)行服務(wù)權(quán)利資源的配置。因此,地方政府與合作社之間的信任關(guān)系由于受到內(nèi)外部因素的影響而產(chǎn)生變化,導(dǎo)致組織服務(wù)權(quán)能的拓展處于動(dòng)態(tài)調(diào)整中。從中可見,組織服務(wù)權(quán)利獲取與服務(wù)能力提升之間緊密關(guān)聯(lián),二者相互作用,使合作社在拓展自身服務(wù)功能邊界的過程中呈現(xiàn)多元的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

(三)組織服務(wù)權(quán)能拓展的類型劃分與發(fā)展動(dòng)態(tài)

總體而言,合作社的服務(wù)權(quán)能會(huì)隨其與政府、社員以及其他利益主體互動(dòng)的情況而發(fā)生變化,進(jìn)而導(dǎo)致合作社出現(xiàn)不同的發(fā)展動(dòng)態(tài)。根據(jù)不同狀態(tài)下合作社服務(wù)權(quán)利與服務(wù)能力的匹配情況,本文嘗試劃分出如圖2所示的四類組織服務(wù)權(quán)能拓展類型:第Ⅰ類是農(nóng)民合作社服務(wù)權(quán)能較弱的狀態(tài),其服務(wù)能力弱、服務(wù)權(quán)利資源較少。組織雖實(shí)現(xiàn)了服務(wù)能力與服務(wù)權(quán)利間的匹配,但是低水平的匹配,如現(xiàn)實(shí)中的空殼合作社便是此類型的組織。第Ⅱ類則是農(nóng)民合作社處于強(qiáng)依附于地方政府組織的狀態(tài),此時(shí)期其擁有的服務(wù)權(quán)利資源超過了其自身的服務(wù)能力水平。這種類型的組織在現(xiàn)實(shí)中多對(duì)應(yīng)那些“假合作社”“掛名社會(huì)組織”,其建立目的主要是利用合作社的身份來套取國家資源。第Ⅲ類則是農(nóng)民合作社的服務(wù)能力較強(qiáng),其所能夠提供的服務(wù)項(xiàng)目要超過政府給其配置的服務(wù)權(quán)利資源,此時(shí)期農(nóng)民合作社擁有較強(qiáng)的獨(dú)立性與自主性,下文所考察的先鋒聯(lián)社在很長一段時(shí)間內(nèi)便是在此狀態(tài)下發(fā)展。第Ⅱ類、第Ⅲ類代表了農(nóng)民合作社由第Ⅰ狀態(tài)可能會(huì)出現(xiàn)的兩種方向,即其中涉及了組織選擇追求自身獨(dú)立性或依附于地方政府的兩大發(fā)展方向。二者均處于組織服務(wù)權(quán)能發(fā)展的不穩(wěn)定狀態(tài),都需要通過進(jìn)一步發(fā)展以推動(dòng)服務(wù)能力與服務(wù)權(quán)利的匹配。第Ⅳ類型則是農(nóng)民合作社服務(wù)權(quán)能實(shí)現(xiàn)有效拓展的穩(wěn)定發(fā)展?fàn)顟B(tài),此時(shí)期其服務(wù)能力與服務(wù)權(quán)利相對(duì)匹配,在一定程度上依附于地方政府的同時(shí)也充分保留著自身的獨(dú)立性與自主性以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,這亦是當(dāng)前農(nóng)民合作社邁向綜合化發(fā)展相對(duì)理想的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。需要點(diǎn)明的是,本文建構(gòu)此四類組織狀態(tài)的理想類型,主要是嘗試將合作社、地方政府以及其他相關(guān)主體都假定為理性行動(dòng)主體,并結(jié)合當(dāng)前的政治社會(huì)環(huán)境,進(jìn)而對(duì)農(nóng)民合作社在拓展自身服務(wù)權(quán)能過程中所面臨的困境和實(shí)踐策略進(jìn)行深入考察。

圖2 農(nóng)民合作社服務(wù)權(quán)能拓展路徑

三、先鋒農(nóng)民合作聯(lián)社:一個(gè)可以剖析的深度個(gè)案

先鋒農(nóng)民合作聯(lián)社(5)下文簡稱為“先鋒聯(lián)社”“聯(lián)社”。依照學(xué)術(shù)慣例,對(duì)文中涉及的所有地名、人名均進(jìn)行了匿名化處理。成立于晉西南地區(qū),覆蓋兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),擁有社員3865戶。聯(lián)社的發(fā)展歷史最早可追溯到1998年現(xiàn)任理事長鄭藝創(chuàng)辦的寨子村科技服務(wù)中心。從1998年到2006年,鄭藝帶領(lǐng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民成立協(xié)會(huì),嘗試組織社員開展各類經(jīng)濟(jì)與文化活動(dòng)。2007年,鄭藝借《合作社法》的東風(fēng),組織農(nóng)民成立了先鋒農(nóng)民合作聯(lián)社,之后逐漸成長成為在當(dāng)?shù)啬酥寥珖枷喈?dāng)有名氣的農(nóng)民合作社。

2006年春節(jié),筆者首次到寨子村調(diào)研,開始跟蹤觀察當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民合作組織培育和發(fā)展?fàn)顩r,對(duì)合作社的發(fā)展史和演進(jìn)軌跡有較為深入了解,使之成為一個(gè)可以剖析的深度個(gè)案。案例分析的目標(biāo)不是講故事,而是遵循認(rèn)識(shí)活動(dòng)共享的一般邏輯和原則,通過系統(tǒng)展現(xiàn)現(xiàn)象背后的因果機(jī)制和過程,產(chǎn)生知識(shí)。[29]案例研究旨在通過對(duì)某一專業(yè)領(lǐng)域典型案例的“過程—事件分析和結(jié)構(gòu)—制度分析”發(fā)現(xiàn)案例背后潛藏的理論。[30]長期的參與式觀察和跟蹤調(diào)研,既可以使研究者熟悉跌宕起伏的故事情節(jié),便于做“過程—事件分析”,又能夠使研究者融入被研究者的生活世界,感知被研究者所身處的“結(jié)構(gòu)與制度”,辯證認(rèn)識(shí)被研究者的所感所思以及他們的行動(dòng)策略。

為了突出研究主題和便于對(duì)服務(wù)權(quán)能概念進(jìn)行深入分析,本研究將先鋒合作聯(lián)社的發(fā)展簡單分為三個(gè)階段:從1998年到2007年為第一階段,這是農(nóng)民合作組織通過開展各項(xiàng)業(yè)務(wù)逐步積累聲譽(yù)以提升服務(wù)能力的時(shí)期;從2008年到2017年為第二階段,這是先鋒聯(lián)社在獲取社員充分信任的情況下快速拓展業(yè)務(wù)邊界的時(shí)期,已明確提出要保持組織獨(dú)立性,走綜合化的發(fā)展道路;從2018年至今是第三階段,這是先鋒聯(lián)社的調(diào)適期,其開始嘗試調(diào)整與地方政府及其他利益主體之間的關(guān)系,以提升自身服務(wù)權(quán)能。在這個(gè)過程中,農(nóng)民合作組織提供的服務(wù)項(xiàng)目不斷調(diào)整,大致經(jīng)歷了一個(gè)先增加后減少,再到相對(duì)固定和組織服務(wù)功能范圍日益清晰的發(fā)展周期。

(一)農(nóng)民合作社信任關(guān)系構(gòu)建與服務(wù)能力建設(shè)

社員的信任與支持是農(nóng)民合作社服務(wù)能力不斷提升的重要基礎(chǔ)。而社員的信任產(chǎn)生來自組織長期實(shí)踐中的良好績效表現(xiàn)和組織聲譽(yù)的積累。組織聲譽(yù)是組織在發(fā)展過程中逐步形成的一種無形資產(chǎn)[31],讓組織獲得來自社員、地方政府、關(guān)鍵群體以及其他多元主體的信任與支持,為組織服務(wù)能力提升奠定基礎(chǔ)。聯(lián)社在發(fā)展初期主要從文化服務(wù)、“業(yè)務(wù)集”設(shè)計(jì)以及尋求外部資源等方面累積聲譽(yù),并推動(dòng)與社員以及其他主體信任關(guān)系的建立,進(jìn)而逐步提升服務(wù)能力。

首先,以公益文化服務(wù)起步,獲取服務(wù)對(duì)象的前期認(rèn)可。聯(lián)社在2007年正式注冊(cè)成立前一直以農(nóng)民自治組織的形式在地方社會(huì)開展活動(dòng)。此時(shí)期的聯(lián)社被社員們稱為“農(nóng)民協(xié)會(huì)”。在1998年到2007年,聯(lián)社發(fā)展主要經(jīng)歷了兩個(gè)階段:1998—2003年間,培訓(xùn)利用其經(jīng)營的農(nóng)資店創(chuàng)辦了農(nóng)業(yè)科技服務(wù)中心,邀請(qǐng)高校的農(nóng)業(yè)技術(shù)專家每年為農(nóng)戶免費(fèi)進(jìn)行4—6次的農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)。鄭藝堅(jiān)持為農(nóng)民服務(wù)的出發(fā)點(diǎn),講課過程不摻雜任何推銷環(huán)節(jié),并完全由其個(gè)人承擔(dān)邀請(qǐng)專家的費(fèi)用,使其獲得當(dāng)?shù)剞r(nóng)民廣泛的認(rèn)可。2001年,鄭藝深感農(nóng)村婦女的文化生活過于單調(diào),開始帶領(lǐng)本村24名婦女開展文藝活動(dòng)。經(jīng)過一個(gè)冬季的動(dòng)員,交際舞、秧歌舞等文娛活動(dòng)迅速向周邊推廣,逐步覆蓋40多個(gè)自然村。隨后,鄭藝帶領(lǐng)一批婦女骨干成立了婦女協(xié)會(huì),并獲得當(dāng)?shù)貗D聯(lián)的持續(xù)關(guān)注與支持。2004年,在市民政局的支持下,該婦女協(xié)會(huì)正式注冊(cè)為農(nóng)民協(xié)會(huì),獲得了正式身份?？梢?通過各類公益文化服務(wù)活動(dòng)的開展,組織不僅獲得了當(dāng)?shù)厝罕姷膹V泛認(rèn)可,而且還爭取到相關(guān)政府部門的支持,這讓組織在當(dāng)?shù)氐穆曌u(yù)逐步積累,夯實(shí)了組織發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)。

其次,設(shè)立關(guān)聯(lián)式合作的“業(yè)務(wù)集”,提升服務(wù)對(duì)象的組織信任度。由于在有限的地域空間內(nèi),部分專業(yè)合作社能夠拓展的社員數(shù)量和“專業(yè)”資源非常有限,而其經(jīng)營項(xiàng)目受制于變化莫測的市場環(huán)境等結(jié)構(gòu)性因素影響難以保證持續(xù)盈利。這些合作社一旦遭遇“專業(yè)”運(yùn)營的項(xiàng)目失敗,就會(huì)產(chǎn)生社員紛紛退社或是不按合作協(xié)議履行合約等現(xiàn)象,使組織陷入發(fā)展困境。鄭藝帶領(lǐng)農(nóng)民合作組織通過將不同的業(yè)務(wù)相互嵌套起來,以關(guān)聯(lián)式合作的方式緩解了社員規(guī)模不穩(wěn)定的難題。關(guān)聯(lián)式合作是農(nóng)民合作組織將不同的服務(wù)項(xiàng)目相互嵌套在一起形成“業(yè)務(wù)集”,使單個(gè)服務(wù)項(xiàng)目成為“業(yè)務(wù)集”的子集。比如,聯(lián)社將有機(jī)土壤改良項(xiàng)目、農(nóng)機(jī)服務(wù)項(xiàng)目和信用合作項(xiàng)目關(guān)聯(lián)起來,社員要享受聯(lián)社提供的免費(fèi)農(nóng)機(jī)服務(wù)需要事先參加土壤改良項(xiàng)目。同時(shí),社員要從合作社申請(qǐng)貸款必須先以土地參股,每畝土地折算一股,一股折算500元,并要以自家一定數(shù)量的土地參與土壤改良項(xiàng)目。由此,農(nóng)機(jī)服務(wù)、資金互助服務(wù)和有機(jī)土壤改良項(xiàng)目就構(gòu)成一個(gè)“業(yè)務(wù)集”,形成一個(gè)利益關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。農(nóng)民合作組織借助關(guān)聯(lián)式合作構(gòu)建起的“業(yè)務(wù)集”,降低了社員的自由退社意愿,減少了社員的投機(jī)行為,維持了組織的平穩(wěn)發(fā)展。如表1所示,聯(lián)社正式注冊(cè)成立后,還陸續(xù)設(shè)立了生態(tài)農(nóng)園、涂料廠、手工蒸饃坊等6個(gè)經(jīng)濟(jì)合作組織以及一個(gè)專注婦女文化活動(dòng)的合作組織。由于缺乏管理經(jīng)驗(yàn),生態(tài)農(nóng)園、涂料廠以及手工蒸饃坊接連失敗,但這幾次失敗的探索并未給聯(lián)社造成較大負(fù)面影響,社員人數(shù)仍舊得以保持。而且,2007年,鄭藝還在協(xié)會(huì)的基礎(chǔ)上成立了28家負(fù)責(zé)不同業(yè)務(wù)的專業(yè)合作社。隨著聯(lián)社盈利能力的持續(xù)提升和社員獲益增多,地方社會(huì)多元主體對(duì)于聯(lián)社的信任感穩(wěn)步提升,讓聯(lián)社獲得了快速發(fā)展。據(jù)聯(lián)社工作人員介紹,自2008年開始,聯(lián)社的社員數(shù)量便逐步穩(wěn)定在3800戶左右,并拓展到周邊幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

表1 1998—2007年期間聯(lián)社開展項(xiàng)目情況

第三,吸納外部資源,積累組織聲譽(yù)。隨著聯(lián)社規(guī)模的擴(kuò)大,地方政府開始注意到聯(lián)社的發(fā)展,多次開展現(xiàn)場調(diào)研與觀摩。2007年,市委書記直接到聯(lián)社進(jìn)行現(xiàn)場考察,表示愿意給聯(lián)社提供各方面的支持。聯(lián)社獲得了政府的背書,進(jìn)一步增強(qiáng)了社員對(duì)聯(lián)社的信任度。與此同時(shí),聯(lián)社在發(fā)展中積極尋求外部力量支持。自2006年起,中國社會(huì)科學(xué)院的專家學(xué)者開始長期關(guān)注和指導(dǎo)合作社的發(fā)展。中國人民大學(xué)、中國農(nóng)業(yè)大學(xué)等高校的專家學(xué)者也對(duì)聯(lián)社的工作人員進(jìn)行培訓(xùn),這對(duì)聯(lián)社的發(fā)展起到了很大支持作用。通過這些專家學(xué)者的宣傳推廣,聯(lián)社還獲得了各類媒體的宣傳,一些官方媒體也對(duì)其發(fā)展經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行推廣。通過這些外部群體的支持,聯(lián)社獲得了良好的社會(huì)聲譽(yù),社員對(duì)于聯(lián)社的認(rèn)同感不斷提升,為其進(jìn)一步開展新業(yè)務(wù)和拓展服務(wù)邊界打下了較好基礎(chǔ)。

由此可見,聯(lián)社此時(shí)的發(fā)展樣態(tài)恰好對(duì)應(yīng)了服務(wù)權(quán)能分析框架中第Ⅰ種類型向第Ⅲ種類型方向發(fā)展的階段。在第Ⅰ狀態(tài)中,聯(lián)社正處于業(yè)務(wù)開展的開拓期和試錯(cuò)期。此時(shí),聯(lián)社與服務(wù)對(duì)象之間處于相互認(rèn)識(shí)與適應(yīng)的磨合期,社員對(duì)聯(lián)社的信任度不高,進(jìn)而導(dǎo)致其在此階段對(duì)社員的服務(wù)能力相對(duì)較弱。聯(lián)社所開展業(yè)務(wù)內(nèi)容基本屬于農(nóng)民合作社的正常經(jīng)營范疇,其能夠獲得基本的服務(wù)權(quán)利資源的保障,并不存在向地方政府額外爭取服務(wù)權(quán)利資源的問題。

(二)農(nóng)民合作社功能拓展與服務(wù)權(quán)利爭取困境

在經(jīng)歷了一段時(shí)間的持續(xù)互動(dòng)合作后,聯(lián)社逐步與多元主體建立起信任關(guān)系,尤其是社員對(duì)聯(lián)社的信任度大幅提升。在高信任度的支持下,面對(duì)新項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)不確定性,社員也愿意參與其中,進(jìn)而使得聯(lián)社的組織功能得以進(jìn)一步拓展。如表2所示,自2008年開始,聯(lián)社便嘗試從農(nóng)資服務(wù)拓展到資金互助服務(wù)、生活用品供銷服務(wù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后各環(huán)節(jié)的全方位的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)項(xiàng)目。同時(shí),管理團(tuán)隊(duì)明確提出,聯(lián)社還要保持公益性,發(fā)揮社會(huì)服務(wù)功能,為社區(qū)提供各類公共服務(wù)。在此理念的指引下,聯(lián)社還陸續(xù)開展了改善社區(qū)衛(wèi)生環(huán)境的生態(tài)家園項(xiàng)目、關(guān)愛老年群體的康樂中心項(xiàng)目、保護(hù)婦女權(quán)益的文化中心項(xiàng)目、關(guān)注小孩教育的社區(qū)學(xué)校項(xiàng)目以及旨在提升生產(chǎn)技術(shù)水平的農(nóng)民培訓(xùn)學(xué)校項(xiàng)目等,而且這些項(xiàng)目在試運(yùn)行后都陸續(xù)推廣到了社員所在的村莊社區(qū)。如圖3所示,在2008至2017年間,聯(lián)社逐步為社員提供了系統(tǒng)的生產(chǎn)、生活服務(wù),走上了綜合化發(fā)展的道路。

表2 2008—2017年聯(lián)社發(fā)展項(xiàng)目情況

圖3 聯(lián)社組織功能拓展示意圖

此階段與2007年之前不同的是,當(dāng)合作社開始涉足小額信貸、老人養(yǎng)老、兒童教育等業(yè)務(wù)后,其已經(jīng)涉及《合作社法》中所指的“等”的部分,遠(yuǎn)超出了法律法規(guī)明確支持的范圍。(6)在2006年出臺(tái)的《合作社法》和2018年所修訂的《合作社法》中對(duì)于農(nóng)民合作社的綜合性發(fā)展都未給予明確的規(guī)定,而是以“等”的形式對(duì)農(nóng)民合作社的服務(wù)邊界進(jìn)行相對(duì)模糊化的界定。聯(lián)社進(jìn)入第Ⅲ發(fā)展形態(tài),出現(xiàn)服務(wù)能力與地方政府所賦予的服務(wù)權(quán)利資源不匹配的現(xiàn)象。同時(shí),先鋒聯(lián)社在獲得社員充分信任的基礎(chǔ)上,強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持自身的獨(dú)立性與自主性,而不愿意承接地方政府所提供的各類項(xiàng)目資源。然而,資源的交換背后體現(xiàn)的是一種權(quán)威性服從關(guān)系,[32]組織接受政府項(xiàng)目資源的本質(zhì)是出讓組織自身部分的自主權(quán),允許行政力量的進(jìn)入,并與政府建立起利益關(guān)聯(lián)。聯(lián)社在拒絕項(xiàng)目資源進(jìn)入的情況下,與地方政府始終未能建立有效的互動(dòng)合作關(guān)系,這使得其在爭取更多服務(wù)權(quán)利資源時(shí)面臨困境。隨著聯(lián)社服務(wù)范圍不斷擴(kuò)大,地方政府逐漸由信任轉(zhuǎn)向懷疑,再加上對(duì)社會(huì)不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的考慮及不同利益主體的強(qiáng)烈反對(duì),其對(duì)聯(lián)社的態(tài)度發(fā)生了極大轉(zhuǎn)變,聯(lián)社陷入發(fā)展危機(jī)。

首先,村干部及同業(yè)群體間的競爭導(dǎo)致聯(lián)社的外部發(fā)展環(huán)境逐漸惡化。在聯(lián)社邁向綜合化發(fā)展的過程中出現(xiàn)了非常突出的同業(yè)競爭問題,一些不同利益主體為了向地方政府爭取服務(wù)權(quán)利資源,以散播謠言、惡意中傷等方式來打壓聯(lián)社,給聯(lián)社帶來了很大的負(fù)面影響。而聯(lián)社基于龐大的社員基礎(chǔ)而采取零和博弈的策略又導(dǎo)致其與多元主體的關(guān)系處于對(duì)立狀態(tài)。例如在開展垃圾分類、老人養(yǎng)老等服務(wù)時(shí),鄭藝一直認(rèn)為“村干部干不了實(shí)事”而不愿意與村“兩委”合作,直接導(dǎo)致村干部對(duì)聯(lián)社產(chǎn)生不滿,開始不斷向地方政府反映聯(lián)社的問題。又如,聯(lián)社于2012年獨(dú)立開展信用合作業(yè)務(wù)也令曾與其合作的小額信貸公司十分不滿。

其次,地方政府風(fēng)險(xiǎn)敏感度提升下的態(tài)度轉(zhuǎn)變導(dǎo)致聯(lián)社遭遇發(fā)展“巨震”。2017年,民政部印發(fā)關(guān)于《社會(huì)組織抽查暫行辦法》的通知,規(guī)范社會(huì)組織的管理工作,要求地方政府摸排社會(huì)組織與境外資金的往來情況。當(dāng)時(shí),上級(jí)有關(guān)部門接到反映稱聯(lián)社之前接受過境外公益組織資金的支持,并下發(fā)文件要求地方政府對(duì)聯(lián)社的資金情況進(jìn)行核查。經(jīng)過調(diào)查,證實(shí)聯(lián)社所使用資金并不存在違法、違規(guī)情況。但經(jīng)過此事件后,地方政府認(rèn)為聯(lián)社開展的信用合作業(yè)務(wù)涉及的范圍太廣,存在較大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn),再加上各類利益主體對(duì)聯(lián)社的長期不滿,使得地方政府對(duì)聯(lián)社的信任度逐步下降,進(jìn)而擔(dān)心追求獨(dú)立自主發(fā)展的聯(lián)社有引發(fā)政治風(fēng)險(xiǎn)的危險(xiǎn)。由此,地方政府對(duì)聯(lián)社的態(tài)度由默許轉(zhuǎn)變?yōu)榉磳?duì)。在此過程中,地方政府首先對(duì)聯(lián)社資金互助業(yè)務(wù)進(jìn)行了嚴(yán)格管控,要求聯(lián)社提供開展此業(yè)務(wù)的相關(guān)資質(zhì)憑證,并提出了附加要求,聯(lián)社信用合作業(yè)務(wù)被叫停。緊接著,地方政府還加強(qiáng)了對(duì)聯(lián)社養(yǎng)老業(yè)務(wù)和兒童私塾業(yè)務(wù)的監(jiān)管,以手續(xù)不全、基礎(chǔ)設(shè)施不完善、衛(wèi)生安全不達(dá)標(biāo)等理由要求聯(lián)社停辦這些業(yè)務(wù),并進(jìn)行內(nèi)部整頓。由此導(dǎo)致許多社員對(duì)聯(lián)社的信任感大大降低,在2017年11月出現(xiàn)了大規(guī)模的社員擠兌股金和退社的情況。一些借款的社員出于貪便宜的心理開始賴賬,直接導(dǎo)致聯(lián)社資金流出現(xiàn)斷裂。不少骨干則出于對(duì)聯(lián)社合法性問題和未來發(fā)展前景的擔(dān)憂而選擇退社。到2018年初,聯(lián)社的員工數(shù)量由原先的上百人銳減到十多人。聯(lián)社陷入前所未有的發(fā)展困境。

聯(lián)社理事長鄭藝在談及此事時(shí)指出:“我覺得,當(dāng)時(shí)我們做了很多不該做的事情,比如公共服務(wù)到底是不是合作社的服務(wù)范圍,法律沒有明確,所以政府一要規(guī)范,這些業(yè)務(wù)就需要全停掉。這些業(yè)務(wù)停掉后,帶來的反彈效應(yīng)很大。資金互助我們做了十年,當(dāng)時(shí)就立馬發(fā)生了擠兌。地方政府查我們的時(shí)候,關(guān)于合作社和我的謠言到處都是,我正在辦公室坐著,那些人卻聲稱我跑路了。這種謠言殺傷力是非常大的,非法集資的帽子一扣的話我們就永遠(yuǎn)翻不了身。本來我們合作社就是依靠和社員建立信任關(guān)系才能生存,這對(duì)我們的信任關(guān)系影響很大”。(訪談?dòng)涗沍B2021.5.8)

聯(lián)社工作人員也表達(dá)了類似的觀點(diǎn),“我們做這些項(xiàng)目并不是為了從里面賺很多錢,我們只是想為社員服務(wù)好,就這么簡單。而在政府看來……你一個(gè)合作社做這些本應(yīng)該由政府或者其他組織去提供的公共服務(wù),是不是在背地里搞其他事情。我覺得地方政府的擔(dān)心是正常的,我們服務(wù)范圍橫跨了兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),范圍很大。我們只是一個(gè)社會(huì)組織,一旦出問題就會(huì)有很大影響……出于對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的考慮,政府讓我們把資金互助停了也能理解。”(訪談?dòng)涗沋MH2021.5.13)

從聯(lián)社此次危機(jī)的發(fā)展過程可以看到,地方政府態(tài)度對(duì)聯(lián)社的發(fā)展有著至為重要的影響,其是否給予聯(lián)社相應(yīng)的服務(wù)權(quán)利資源直接關(guān)涉聯(lián)社的整體發(fā)展。當(dāng)合作社在擁有較強(qiáng)的服務(wù)能力而嘗試拓寬自身服務(wù)邊界時(shí),其面對(duì)的是專業(yè)劃分程度相當(dāng)高的市場環(huán)境,需要以與相關(guān)行業(yè)主體進(jìn)行競爭的方式向地方政府爭取相應(yīng)的服務(wù)權(quán)利資源。而在宏觀政策法規(guī)相對(duì)模糊的情況下,對(duì)合作社拓寬服務(wù)邊界的行為,地方政府的態(tài)度則會(huì)根據(jù)上級(jí)政府壓力、政績競爭、風(fēng)險(xiǎn)防控等多方面因素的考量而進(jìn)行策略性調(diào)整。如當(dāng)聯(lián)社的工作可以轉(zhuǎn)化為地方政府工作政績時(shí),地方政府對(duì)于聯(lián)社的拓寬業(yè)務(wù)范圍的行為表現(xiàn)出比較大的寬容。當(dāng)上級(jí)政府部門監(jiān)督、問責(zé)不斷地增強(qiáng)時(shí),聯(lián)社拓寬業(yè)務(wù)所帶來的社會(huì)不穩(wěn)定性便會(huì)引起地方政府的高度警惕,進(jìn)而出于對(duì)自身利益的追求傾向于選擇強(qiáng)控制的簡單化處理措施,[33]將合作社拓寬業(yè)務(wù)邊界的權(quán)利收回,進(jìn)一步壓縮農(nóng)民合作社的自主發(fā)展空間。

(三)雙重角色定位調(diào)適與農(nóng)民合作社服務(wù)權(quán)能拓展

在經(jīng)歷由于未能向地方政府爭取到拓展業(yè)務(wù)的服務(wù)權(quán)利資源而導(dǎo)致組織陷入巨大發(fā)展困境后,聯(lián)社開始重新調(diào)整自身角色定位力求滿足地方政府和服務(wù)對(duì)象服務(wù)雙重需求,以緩和雙重目標(biāo)追求與組織發(fā)展之間的張力。在此階段,聯(lián)社主要從與地方政府關(guān)系處理、業(yè)務(wù)邊界調(diào)整這兩大方面展開,將聯(lián)社的服務(wù)能力與擁有的服務(wù)權(quán)利資源進(jìn)行再次匹配,進(jìn)而讓聯(lián)社從第Ⅲ類型的組織狀態(tài)邁向第Ⅳ類型的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

其一,積極建立與地方政府的合作關(guān)系以爭取更多服務(wù)權(quán)利資源。主要采取了兩方面的方法:一是采取“前臺(tái)”合作的策略,建立與地方政府的合作關(guān)系。一方面積極開展黨建活動(dòng),著重樹立聯(lián)社的政治形象。在此階段合作社重新修建了辦公大樓,并專門設(shè)置了黨建活動(dòng)室,在合作社內(nèi)部開展各類黨建組織活動(dòng)等。另一方面,積極承接一些政府項(xiàng)目,在保持自身獨(dú)立性的情況下,適當(dāng)迎合地方政府的政績工作需求。2021年,聯(lián)社已經(jīng)承接了魚宴餐廳、民宿打造、農(nóng)民培訓(xùn)、示范田、病蟲害測報(bào)網(wǎng)等方面的項(xiàng)目?？傮w來看,聯(lián)社開始承接政府項(xiàng)目,也是一種策略性妥協(xié),借此緩和與地方政府的關(guān)系,以幫助政府落實(shí)項(xiàng)目的形式來建立起與地方政府間的利益關(guān)聯(lián),并改變自身在地方政府眼中的印象。二是積極爭取地方政府部門的信任與支持。2018年后,聯(lián)社積極邀請(qǐng)地方政府干部適當(dāng)?shù)貐⑴c合作社的事務(wù),如邀請(qǐng)一些政府工作人員擔(dān)任聯(lián)社的監(jiān)事會(huì)成員,同時(shí)還主動(dòng)向地方政府的主職干部匯報(bào)聯(lián)社的發(fā)展情況等。

其二,調(diào)整聯(lián)社業(yè)務(wù)范圍以增強(qiáng)對(duì)社員經(jīng)濟(jì)性業(yè)務(wù)的服務(wù)能力。基于之前的教訓(xùn),聯(lián)社開始收縮業(yè)務(wù)范圍,專注經(jīng)營性業(yè)務(wù),暫停了公益性的服務(wù)業(yè)務(wù)。2018年后,聯(lián)社開始嘗試進(jìn)行發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)移,將發(fā)展的重心放在合作社經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)上,把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的配套服務(wù)做好,突出聯(lián)社的經(jīng)濟(jì)主體角色。鄭藝指出,“為農(nóng)戶服務(wù)好是聯(lián)社在當(dāng)?shù)厣鐣?huì)長久發(fā)展的根本,只有做好對(duì)小農(nóng)戶的服務(wù),做好產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的配套服務(wù),才能重建聯(lián)社與社員之間的信任關(guān)系,才能讓聯(lián)社的服務(wù)能力得到穩(wěn)定提升。公共服務(wù)板塊也需要建立在一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上才能發(fā)展起來,不能操之過急”。(訪談?dòng)涗沍B2021.5.9)

綜上可知,2018年后,聯(lián)社通過建立與地方政府正式和非正式的合作關(guān)系,讓地方政府的力量進(jìn)入到聯(lián)社內(nèi)部,形成了一定程度上的依附性自主發(fā)展樣態(tài)[34]。聯(lián)社以失去一部分的獨(dú)立性為代價(jià),換取地方政府的進(jìn)一步信任,爭取到更多的服務(wù)權(quán)利資源。如通過與地方政府合作,聯(lián)社的業(yè)務(wù)范圍已經(jīng)拓展至三產(chǎn)化的服務(wù)業(yè)領(lǐng)域。同時(shí),雖然聯(lián)社最終回到了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的業(yè)務(wù)中,但并不意味著農(nóng)民合作社的社會(huì)公共服務(wù)功能被完全否定。農(nóng)民合作社是否可以拓展到社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域中,與地方政府的需求和意志高度相關(guān)。其背后體現(xiàn)的邏輯是,農(nóng)民合作社要實(shí)現(xiàn)服務(wù)權(quán)能的拓展,需要在兼顧地方政府與服務(wù)對(duì)象需求的基礎(chǔ)上,推動(dòng)自身服務(wù)能力的提升和服務(wù)權(quán)利資源的增多,并實(shí)現(xiàn)二者間的匹配,最終才能順利推動(dòng)組織服務(wù)功能邊界的拓展。最后,需要進(jìn)一步說明的是,在現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民合作社能否實(shí)現(xiàn)不同發(fā)展?fàn)顟B(tài)下的順利轉(zhuǎn)換,面臨著自身發(fā)展韌性以及地方政府能否轉(zhuǎn)變對(duì)其的不信任態(tài)度等客觀現(xiàn)實(shí)問題的挑戰(zhàn)。先鋒聯(lián)社能否順利從政府不信任所帶來的發(fā)展危機(jī)中邁向第Ⅳ的組織發(fā)展?fàn)顟B(tài),并實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定化運(yùn)營,其背后還涉及合作社發(fā)展資金保障、內(nèi)部管理制度能否建立以及地方政府政策支持等方面客觀現(xiàn)實(shí)因素的影響。目前先鋒聯(lián)社仍處于調(diào)整期,其能否進(jìn)一步獲取地方政府的信任與重建合作社的服務(wù)能力,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)服務(wù)權(quán)能的穩(wěn)定擴(kuò)展亦有待更長時(shí)間的持續(xù)觀察。

四、結(jié)論與討論

通過對(duì)先鋒聯(lián)社二十多年的動(dòng)態(tài)發(fā)展歷程考察可以發(fā)現(xiàn),在討論轉(zhuǎn)型期政府與農(nóng)民合作社之間多元的互動(dòng)關(guān)系時(shí),除了關(guān)注政府為保障社會(huì)的不穩(wěn)定而采取控制策略外,還需要考察基層政府始終倡導(dǎo)的服務(wù)理念對(duì)二者關(guān)系所帶來的影響。服務(wù)權(quán)能分析概念的提出,呈現(xiàn)出我國黨政體制以服務(wù)為中心的基本導(dǎo)向,并進(jìn)一步明晰了合作社對(duì)于政府和社會(huì)的雙重角色定位。從案例中合作社不同時(shí)期的組織功能拓展歷程可見,政府與合作社之間的信任關(guān)系與互動(dòng)策略都處于動(dòng)態(tài)發(fā)展的歷程中。同時(shí),面臨復(fù)雜的地方社會(huì)環(huán)境,合作社既需要保持自身服務(wù)能力,又要爭取相應(yīng)的服務(wù)權(quán)利資源,在服務(wù)能力與服務(wù)權(quán)利能夠相互匹配的情況下才能夠?qū)崿F(xiàn)相對(duì)穩(wěn)定的發(fā)展。本文嘗試提出服務(wù)權(quán)能的分析概念,也意在厘清合作社邁向綜合化發(fā)展所面臨的挑戰(zhàn)與發(fā)展路徑。

合作社的服務(wù)權(quán)能拓展強(qiáng)調(diào)組織在發(fā)展過程中需要獲得來自服務(wù)對(duì)象和地方政府的認(rèn)可與支持,實(shí)現(xiàn)組織服務(wù)能力與服務(wù)權(quán)利間的匹配,以充分發(fā)揮合作社為廣大農(nóng)民群體提供服務(wù)的功能。服務(wù)權(quán)能概念的提出,有助于我們理解以下三種現(xiàn)象:(1)一些合作社在地域社會(huì)享有較高聲譽(yù),并對(duì)社員有很強(qiáng)的服務(wù)能力,但在未與地方政府間建立起合作信任關(guān)系時(shí)可能陷入服務(wù)能力與合法化認(rèn)證的服務(wù)權(quán)利不相匹配的困境;(2)在合作社拓展服務(wù)功能邊界的綜合化發(fā)展面臨著國家正式法律法規(guī)對(duì)其經(jīng)營范圍的模糊化定位的問題,進(jìn)而導(dǎo)致其能否邁向綜合化發(fā)展和實(shí)現(xiàn)何種程度的綜合化發(fā)展深受地方政府行為的影響;(3)地方政府如何配置和優(yōu)化服務(wù)權(quán)利是決定合作社功能拓展成敗的關(guān)鍵。地方政府在配置服務(wù)權(quán)利時(shí),通常不只是單純考慮農(nóng)民合作組織的服務(wù)能力和服務(wù)提供的成本、功效高低等問題,而會(huì)更多考慮自身利益,將降低潛在的社會(huì)不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)放在首位。同業(yè)競爭、政策環(huán)境變化等情況會(huì)激發(fā)地方政府的警惕。因此,農(nóng)民合作社只有合作在實(shí)現(xiàn)服務(wù)能力與服務(wù)權(quán)利間的匹配與融合的情況下,才能在基層社會(huì)不斷提升服務(wù)權(quán)能,穩(wěn)步走向綜合化發(fā)展。

綜上,本文認(rèn)為在當(dāng)前的基層社會(huì)治理環(huán)境中推動(dòng)農(nóng)民合作社綜合化發(fā)展需要自上而下和自下而上的努力。具體而言可從以下三大方面進(jìn)行推動(dòng):首先是在法律法規(guī)體系建設(shè)方面,需要在法律層面進(jìn)一步明確農(nóng)民合作社的綜合化服務(wù)功能角色,結(jié)合當(dāng)前基層社會(huì)中普遍開展的各類業(yè)務(wù)創(chuàng)新情況,進(jìn)一步修訂相應(yīng)的條款。其次是需要進(jìn)一步明確農(nóng)民合作社服務(wù)社會(huì)與政府需求的雙重角色定位,構(gòu)建地方政府與農(nóng)民合作社之間的穩(wěn)定互動(dòng)關(guān)系,進(jìn)而增強(qiáng)雙方的互信。同時(shí),還需要地方政府轉(zhuǎn)變思維,即一方面需要對(duì)地方社會(huì)的創(chuàng)新保有更大的寬容,另一方面還需要轉(zhuǎn)變以管控為主的思維模式,為合作社綜合化發(fā)展探索提供更多支持與服務(wù)。最后是在合作社自身方面,需要不斷提升業(yè)務(wù)能力,積極回應(yīng)當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)多元化、差異化的服務(wù)需求,并因地制宜發(fā)展適合當(dāng)?shù)貙?shí)際需求的服務(wù)項(xiàng)目。同時(shí),合作社要主動(dòng)向地方政府進(jìn)行匯報(bào)、加強(qiáng)溝通,增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控能力,在把控好社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上創(chuàng)新。