社區(qū)治理專業(yè)化水平測度:實(shí)踐邏輯、模型構(gòu)建及應(yīng)用策略

吳軍民 郭雨欣

(江西財(cái)經(jīng)大學(xué),江西 南昌 330013)

一、問題的提出

當(dāng)前,我國正以前所未有的廣度、深度、速度、強(qiáng)度和銳度進(jìn)入新時(shí)代社會(huì)轉(zhuǎn)型期。政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化全面轉(zhuǎn)型,市場經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)入完善發(fā)展新階段,信息社會(huì)、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)、數(shù)字社會(huì)撲面而來,社會(huì)利益結(jié)構(gòu)持續(xù)分化日趨多元,法治社會(huì)由彰顯義務(wù)本位價(jià)值觀向權(quán)利本位價(jià)值觀轉(zhuǎn)變,政府治理由“全能政府”向有為政府、責(zé)任政府轉(zhuǎn)變。由社會(huì)轉(zhuǎn)型多維規(guī)定性所決定的利益分化、體制機(jī)制轉(zhuǎn)軌、發(fā)展不均衡、社會(huì)價(jià)值觀劇變等都給社會(huì)治理帶來巨大挑戰(zhàn)和壓力。這些挑戰(zhàn)和壓力傳導(dǎo)到社區(qū)層面所帶來的突出變化是,社區(qū)承載的功能越來越多,社區(qū)運(yùn)行所面臨的情況越來越復(fù)雜。比如,便民服務(wù)、養(yǎng)老救助、平安創(chuàng)建、社區(qū)康復(fù)、擁軍優(yōu)屬以及流動(dòng)人口管理等專門化需求日益增多,為應(yīng)對重大突發(fā)公共事件而采取的限行、隔離、封控、減少聚集等緊急舉措所引發(fā)各種矛盾沖突、謠言恐慌、管理漏洞、技術(shù)短板等問題頻頻,社區(qū)治理的復(fù)雜性愈發(fā)凸顯,痛點(diǎn)、難點(diǎn)、堵點(diǎn)效應(yīng)疊加。無疑,這些都要求社區(qū)和社會(huì)組織具備良好的專業(yè)化應(yīng)對條件與能力。

黨的十九大報(bào)告首次提出,要“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”“提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”[1],這是黨的最高文件首次將社會(huì)治理效能的四個(gè)維度提高到國家治理戰(zhàn)略的頂層設(shè)計(jì)高度。2021年7月,中共中央 國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)基層社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》強(qiáng)調(diào),要推動(dòng)政府治理同社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng),提高基層治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平[2]。同年11月,黨的十九屆六中全會(huì)《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》總結(jié)了開創(chuàng)中國特色社會(huì)主義新時(shí)代的十三條基本經(jīng)驗(yàn),其中將社會(huì)建設(shè)中的“社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平大幅度提升”[3],作為黨的十八大以來社會(huì)建設(shè)全面加強(qiáng)所取得成效的重要因素。黨的二十大報(bào)告繼續(xù)強(qiáng)調(diào),“健全共建共治共享的社會(huì)治理制度”“加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化,提高市域社會(huì)治理能力”[4],為社區(qū)治理專業(yè)化發(fā)展指明了方向,也為人們測度社區(qū)治理專業(yè)化水平提供了根本遵循。

市域社會(huì)治理是國家—地方治理體系中承上啟下的中介樞紐,社區(qū)治理是地方治理的基礎(chǔ)單元,其績效水平直接關(guān)系國家—地方治理體系與治理能力的現(xiàn)代化程度。在社會(huì)治理效能評價(jià)維度體系中,各個(gè)維度是有機(jī)統(tǒng)一、系統(tǒng)關(guān)聯(lián)的,若某一維度發(fā)展滯后,就會(huì)影響市域社會(huì)治理整體效能,阻滯市域社會(huì)治理現(xiàn)代化進(jìn)程。其中,社會(huì)化強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化與廣泛性,法治化強(qiáng)調(diào)治理的專門法律保障,智能化強(qiáng)調(diào)治理的專業(yè)化技術(shù)手段支撐與運(yùn)用,專業(yè)化則強(qiáng)調(diào)治理社會(huì)化、法治化和智能化的職業(yè)準(zhǔn)則與專門標(biāo)準(zhǔn)。概言之,社會(huì)化是社區(qū)治理的社會(huì)基礎(chǔ),法治化是法律保障,智能化是技術(shù)手段,專業(yè)化是準(zhǔn)則標(biāo)準(zhǔn)。

關(guān)于社區(qū)治理專業(yè)化的內(nèi)涵,學(xué)術(shù)界有三種典型的觀點(diǎn):一種是社會(huì)分工論,認(rèn)為社會(huì)治理專業(yè)化是尊重社會(huì)內(nèi)部分工規(guī)律,遵循現(xiàn)代法治原則,利用專業(yè)的組織、人才、技術(shù)和設(shè)施提升社會(huì)治理能力的過程。馬克思社會(huì)分工理論認(rèn)為,專業(yè)化是“社會(huì)內(nèi)部的分工以及個(gè)人被相應(yīng)地限制在特殊職業(yè)范圍內(nèi)的現(xiàn)象”“整個(gè)社會(huì)內(nèi)部的分工……是各種經(jīng)濟(jì)的社會(huì)形態(tài)所共有的”[5]。分工產(chǎn)生效能,專業(yè)化是分工的產(chǎn)物,提高現(xiàn)代國家社會(huì)治理水平必然要求專業(yè)化。另一種是技治主義論,主張社會(huì)治理專業(yè)化是“人民通過他們的公仆科學(xué)家和技術(shù)人員來進(jìn)行有效的社會(huì)控制”[6],本質(zhì)上是因?yàn)榧夹g(shù)專家奪取了政策問題建構(gòu)與政策制定的壟斷權(quán)從而確立起了話語霸權(quán)[7][8]。作為“多元階層平衡論”[9]“電子技術(shù)時(shí)代”[10]“技治主義運(yùn)動(dòng)”[11]和“專家知識政治學(xué)”[12]等技治主義理論傳統(tǒng)的當(dāng)代拓展,它遵循科學(xué)管理原則和專家政治原則,旨在打通技術(shù)進(jìn)步同社會(huì)生活之間的聯(lián)系,將科學(xué)技術(shù)、技術(shù)工具運(yùn)用于社會(huì)治理與公共政治、社會(huì)變革與改造活動(dòng)之中,以實(shí)現(xiàn)社會(huì)運(yùn)行的理性化、科學(xué)化[13][14]。還有一種是符號權(quán)力論,認(rèn)為社會(huì)治理專業(yè)化是作為承載著國家和地方政府意志、經(jīng)官方符號體系傳播并被體制及資源保障的符號存在。根據(jù)布迪厄符號理論的三元?jiǎng)討B(tài)關(guān)系原則[15],特定社會(huì)文化背景下治理的符號意義經(jīng)過不同解釋者反復(fù)使用、傳播和積淀,隱含的專業(yè)符號意指逐漸顯現(xiàn),原初設(shè)計(jì)及其符號意義反而逐漸模糊,相較之下,專業(yè)符號的解釋意義更為人們所認(rèn)知[16][17]。而這正是符號資本與符號體系塑造社會(huì)現(xiàn)實(shí)的一種“真正的政治功能”,因?yàn)樗鼈儭百x予那些已經(jīng)得到足夠認(rèn)同的人的權(quán)力”[18]。

與豐富多元的概念闡釋相比較,現(xiàn)有文獻(xiàn)關(guān)于社區(qū)治理專業(yè)化水平的測度分析及其指標(biāo)構(gòu)建的探討要相對單薄些。而其中更為突出的問題是,將社會(huì)工作組織、公益組織或其他社會(huì)組織在社區(qū)治理中的分布和工作狀況作為社區(qū)治理專業(yè)化水平的測量,可能過于簡化乃至混淆了分析單位從而導(dǎo)致還原論謬誤?！吧鐓^(qū)”是一個(gè)空間的、文化的社會(huì)有機(jī)體,也是一個(gè)制度的、經(jīng)濟(jì)的人類共同體,同時(shí)還是一個(gè)技術(shù)的、工具的社會(huì)治理系統(tǒng),“社區(qū)”的多重規(guī)定性構(gòu)成社區(qū)治理專業(yè)化水平測度的本質(zhì)特征。為此,本文試從社會(huì)治理專業(yè)化的社會(huì)分工、技治主義和符號權(quán)力概念維度,闡析政府引入第三方評估測度社區(qū)治理專業(yè)化水平的實(shí)踐邏輯,構(gòu)建社區(qū)治理專業(yè)化水平測度理論模型,分析新時(shí)代我國社區(qū)治理專業(yè)化水平測度的現(xiàn)實(shí)困境,探討社區(qū)治理專業(yè)化水平測度的應(yīng)用取向。

本文的創(chuàng)新可歸結(jié)為以下兩個(gè)方面:一是在研究視角上,把社區(qū)治理專業(yè)化水平測度置于新時(shí)代社會(huì)治理轉(zhuǎn)型背景下進(jìn)行建構(gòu),闡明社會(huì)治理專業(yè)的社會(huì)分工、符號權(quán)力、技治主義概念維度,進(jìn)而揭示治理專業(yè)水平測度實(shí)踐邏輯;二是在研究思路上,立足新時(shí)代我國基層社區(qū)治理實(shí)踐,以基層社會(huì)治理體系與治理能力現(xiàn)代化為目標(biāo)引領(lǐng),以社區(qū)多重規(guī)定性為本質(zhì)特征,構(gòu)建以治理理念、專業(yè)組織、專業(yè)人才、專業(yè)技術(shù)、專業(yè)設(shè)施等要素構(gòu)成的社區(qū)治理專業(yè)化水平測度模型;三是在研究方法上,充分考慮我國社區(qū)類型多樣、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、功能分化特點(diǎn),以規(guī)范分析方法研究社區(qū)治理專業(yè)化水平測度指標(biāo)及其應(yīng)用場景策略,研究結(jié)論有助于認(rèn)識社區(qū)治理專業(yè)化水平的結(jié)構(gòu)維度關(guān)系,為提高我國社區(qū)治理專業(yè)化水平提供理論依據(jù)。

二、社區(qū)治理專業(yè)化水平測度的實(shí)踐邏輯

社區(qū)治理專業(yè)化水平指的是一定時(shí)期內(nèi)政府機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位、公民團(tuán)體、社區(qū)組織、經(jīng)濟(jì)組織、社區(qū)居民以及其他治理主體在社區(qū)治理與服務(wù)中所外顯出來的價(jià)值理念、社區(qū)制度、行動(dòng)符號、技術(shù)手段、設(shè)備設(shè)施等符合特定時(shí)期國家治理體系與治理能力要求的程度。社區(qū)治理專業(yè)化水平測度的本質(zhì)在于人們根據(jù)特定時(shí)期社會(huì)治理目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn),通過一定的途徑、方式和方法對社區(qū)治理專門工作進(jìn)行的一種價(jià)值評價(jià)和預(yù)測判斷,是人們找出社區(qū)治理專門工作差距進(jìn)而彌補(bǔ)差距、查缺補(bǔ)漏的評估性活動(dòng)。找出治理差距的關(guān)鍵在于確立比較參照系,也就是確立比較對象標(biāo)準(zhǔn),這是治理專業(yè)化需要解決的關(guān)鍵問題,也是專業(yè)化測度實(shí)踐中一個(gè)頗具挑戰(zhàn)性的難點(diǎn)。

既有研究大多從社會(huì)分工及職業(yè)分化理論視角出發(fā),討論教育職業(yè)專業(yè)化、社會(huì)工作專業(yè)化,并將這些領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)和做法延伸到其他公共治理領(lǐng)域。比如,早在20世紀(jì)50年代,利伯曼從職業(yè)分工角度總結(jié)了“專業(yè)化”的八條標(biāo)準(zhǔn):(1)提供獨(dú)特、確定和必要的社會(huì)服務(wù),(2)高度智慧的運(yùn)用重于體能技能,(3)長期的專業(yè)教育,(4)個(gè)人或團(tuán)體廣泛的自主權(quán),(5)專業(yè)自主范圍內(nèi)直接負(fù)起判斷和采取行動(dòng)的責(zé)任,(6)服務(wù)動(dòng)機(jī)甚于經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī),(7)形成綜合性的自治組織,(8)從業(yè)人員遵守明確的倫理信條[19]。而格林沃德則提出了專業(yè)化的五個(gè)構(gòu)成要素,分別是一個(gè)系統(tǒng)的理論體系、專業(yè)權(quán)威感、社會(huì)的認(rèn)可、道德規(guī)范和專業(yè)文化[20]。進(jìn)入20世紀(jì)80年代后,隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的蓬勃發(fā)展,私人部門績效管理的理念和技術(shù)工具被引入到公共部門管理中,以規(guī)范與集體偏好、政治過程與行政結(jié)果、公共協(xié)調(diào)與網(wǎng)絡(luò)關(guān)系為內(nèi)核的公共價(jià)值嵌入績效治理,構(gòu)成公共治理專業(yè)化的理論框架?；粢梁兔姿箘P爾等人則從技術(shù)規(guī)范與知識權(quán)利層面把“專業(yè)化”要素構(gòu)成概括為長期訓(xùn)練所得的技術(shù)能力、堅(jiān)持專業(yè)規(guī)范并公正無私地為當(dāng)事人服務(wù)、作專業(yè)決定時(shí)的自主權(quán)、充分考慮同行的意見和以知識及專門標(biāo)準(zhǔn)作為基礎(chǔ)進(jìn)行自我管理五個(gè)方面的特征[21]。專業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)被視為一種衡量新的知識權(quán)力和制度結(jié)構(gòu)耦合程度的標(biāo)尺,它所創(chuàng)造的價(jià)值結(jié)構(gòu)或秩序不再由外部力量單向評度,而是多方利益結(jié)構(gòu)、多種治理過程以及多元主體之間交互作用后的選擇結(jié)果。不過,如何測量專業(yè)化水準(zhǔn)問題在社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域并未得到很好解決。為此,國內(nèi)有學(xué)者以“專業(yè)化運(yùn)動(dòng)理論”建構(gòu)作了有益探索,他提煉了判斷成熟專業(yè)的六條標(biāo)準(zhǔn),分別是一個(gè)正式的全日制職業(yè)、專業(yè)組織與倫理法規(guī)、知識與教育、服務(wù)與社會(huì)利益定向、社區(qū)支持及認(rèn)可和自治,強(qiáng)調(diào)指出專業(yè)化始終卷入職業(yè)、國家、高校和社會(huì)(客戶及公眾)四個(gè)實(shí)體要素間互動(dòng)作用的復(fù)雜過程,并嘗試建立基于量綱序列矩陣函數(shù)的多維度、多層級、動(dòng)態(tài)化的專業(yè)化發(fā)展測量體系[22][23]。在此基礎(chǔ)上,國內(nèi)其他學(xué)者也提出了專業(yè)治理理念、專業(yè)人才隊(duì)伍、專業(yè)社會(huì)組織、專業(yè)知識與技術(shù)、專業(yè)服務(wù)領(lǐng)域等專業(yè)化內(nèi)部要素,以及治理主體、治理要素組合的結(jié)構(gòu)要素,并就內(nèi)部要素與結(jié)構(gòu)要素間的關(guān)系及其測量提出了一些原則性思路[24][25]。

上述關(guān)于專業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)的討論中,一個(gè)潛在的假設(shè)是,專業(yè)化在所有政策背景下都具有相同或相似的作用效果,這顯然忽視了政策問題產(chǎn)生的政治社會(huì)環(huán)境。專業(yè)化是對不斷增長的政治系統(tǒng)規(guī)模及其復(fù)雜性的反應(yīng)模式,其效應(yīng)取決于政策領(lǐng)域的問題狀況。馬林等人發(fā)現(xiàn),在政策問題不甚嚴(yán)重并采用“少數(shù)服從多數(shù)”選舉規(guī)則的地方,專業(yè)職能機(jī)構(gòu)為公職人員提供更有力的激勵(lì)措施并能夠響應(yīng)中間選民偏好,職能專業(yè)化有著最佳的評估效應(yīng);而在政策問題頻仍且最為嚴(yán)重的地區(qū),職能專業(yè)化可能會(huì)被忽視,甚至可能會(huì)阻礙政府間合作或加劇區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)區(qū)隔與不平等[26]。國內(nèi)一些研究者也發(fā)現(xiàn),“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制下政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)的專業(yè)化“陷阱”,亦即把社會(huì)工作者、購買服務(wù)的政府分別視為專業(yè)代表、行政化身,志愿服務(wù)只是專業(yè)服務(wù)的資源補(bǔ)充,社會(huì)工作只關(guān)注預(yù)先給定的專業(yè)服務(wù),造成專業(yè)化與本土化、不同專業(yè)力量以及專業(yè)力量與其他主體之間的相互排斥[27]。有研究者認(rèn)為,這實(shí)質(zhì)上是一種專業(yè)主義傾向,意味著行業(yè)霸權(quán)、市場壁壘和機(jī)會(huì)壟斷,人們有理由擔(dān)心專業(yè)人士或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)利用所占有的專業(yè)知識、技能和專業(yè)崗位,把專業(yè)化當(dāng)作追求利益的手段,以助人為使命的社會(huì)工作蛻化為追逐私利的專業(yè)活動(dòng)[28]。

人們對專業(yè)化向?qū)I(yè)主義轉(zhuǎn)變的擔(dān)憂,折射出當(dāng)下社區(qū)治理專業(yè)化過程中基層政府、自治組織、市場組織和專業(yè)力量之間關(guān)系的失衡狀態(tài)。對于任何政府來說,社會(huì)治理是國家政治統(tǒng)治的基本職能之一,政治統(tǒng)治需要社會(huì)治理來協(xié)調(diào)和維系。政治統(tǒng)治的本質(zhì)在于公權(quán)力,公權(quán)力具有天然的異化傾向。恩格斯指出,“國家的本質(zhì)特征,是和人民大眾相分離的公共權(quán)力”,它是“從社會(huì)中產(chǎn)生但又自居于社會(huì)之上并且同日益社會(huì)相異化的力量”[29]。社區(qū)治理專業(yè)化水平測度同樣存在異化力量。在基層,有三種力量影響社區(qū)治理專業(yè)化水平測度過程:其一是政府力量。政府通過購買公共服務(wù)方式把第三方評估機(jī)構(gòu)、專業(yè)人士吸納進(jìn)社會(huì)管理領(lǐng)域和崗位上,他們在發(fā)揮一定社會(huì)管理功能的同時(shí)也受現(xiàn)行行政體系和管理制度的約束,成為政府治理延伸。另一方面,一些地方政府把社區(qū)治理專業(yè)化測度結(jié)果作為政府績效考核依據(jù),基層官員出于政績競爭、政績饑渴、政績沖動(dòng)或部門利益考量,通過上門游說、部門施壓或利益輸送乃至變相行賄等方式干預(yù)、影響專業(yè)化測度過程;而一些第三方評估機(jī)構(gòu)組織架構(gòu)、人員配備不合理、專業(yè)性不強(qiáng)、自主性弱,更主要的是未能堅(jiān)守職業(yè)操守、科學(xué)精神和客觀中立立場,測度結(jié)果難以反映真實(shí)情況,甚至淪為少數(shù)官員政績腐敗的專業(yè)工具[30]。其二是市場力量。政府以市場化方式向社會(huì)組織購買公共服務(wù),把政府提供的部分公共服務(wù)事項(xiàng)以及政府履職所需服務(wù)事項(xiàng)交由社會(huì)力量承擔(dān),雙方根據(jù)合同約定履行各自職責(zé),這為市場或企業(yè)原則介入治理專業(yè)化測度創(chuàng)造了條件和機(jī)會(huì)。在專業(yè)化測度過程中,第三方評估機(jī)構(gòu)引入契約合同以及其他市場化機(jī)制,質(zhì)量控制技術(shù)手段和績效考核工具廣泛地應(yīng)用于評估過程,提高了評估質(zhì)量和評估效率,但也使得評估變得越來越像一門“生意”,評估并不是為了提升社區(qū)治理能力和整體治理效能,而是為迎合市場化效率和利潤的追求,喪失了第三方評估機(jī)構(gòu)的“專業(yè)自主性”[31]。其三是社區(qū)公眾。社區(qū)公眾包括所在社區(qū)的自治組織(含村/居“兩委”)、群眾團(tuán)體、社會(huì)組織和社區(qū)居民,他們來源廣泛、利益多元、需求多樣,是社區(qū)治理主體與社區(qū)服務(wù)對象,更是社區(qū)治理專業(yè)水平的最終“閱卷人”。社區(qū)治理專業(yè)化水平測度不僅要充分反映社區(qū)治理主體與社區(qū)服務(wù)對象利益需求特征,還要適應(yīng)社區(qū)多元利益交匯下利益協(xié)調(diào)、多方壓力多項(xiàng)工作匯集以及政治性、事務(wù)性、群眾性和專業(yè)性要求匯聚下的復(fù)雜性要求。但是,評估機(jī)構(gòu)并不都能把握社區(qū)公眾利益需求的復(fù)雜性,或受評估活動(dòng)投入—產(chǎn)出效應(yīng)制約,會(huì)有意識地選擇最方便或?qū)鉀Q測度問題最有利的樣本個(gè)體,專業(yè)化水平測度結(jié)果只反映中位選民或那些在各個(gè)方面都更具優(yōu)勢地位對象的需求特征,產(chǎn)生偏向性曲解總體分布的“系統(tǒng)性誤差”。

很顯然,在基層社區(qū)場景中開展治理專業(yè)化水平測度,不同于其他場景中已規(guī)劃設(shè)計(jì)的類似活動(dòng),它既要分析特定社區(qū)場景中縱向社區(qū)管理體制機(jī)制因素,也要比較橫向社區(qū)治理與社區(qū)服務(wù)體系結(jié)構(gòu)—功能,同時(shí)還要關(guān)注公眾關(guān)系網(wǎng)絡(luò)與信息技術(shù)效應(yīng),在這樣一種縱向體制機(jī)制、橫向結(jié)構(gòu)—功能與公眾網(wǎng)絡(luò)因素的交互作用下才能更充分地描述專業(yè)化水平評估的實(shí)踐品格。這本質(zhì)上是一種社會(huì)關(guān)懷規(guī)劃或多元主體評估視角,就是將治理主體及活動(dòng)置于特定的現(xiàn)實(shí)場景中,評價(jià)在各種正式制度與非正式制度、政府資源與社會(huì)資源約束下實(shí)現(xiàn)或達(dá)到既定社區(qū)治理目標(biāo)、任務(wù)、要求的程度[32]。由是,以此審視社區(qū)治理專業(yè)化水平測度時(shí)可以從中窺探附著于專業(yè)化外表下的實(shí)踐邏輯:

(一)知識體制的權(quán)力依賴

所謂知識體制,指的是“產(chǎn)生數(shù)據(jù)、研究結(jié)果、政策建議與影響公共辯論、決策思想的組織和體制機(jī)制”,涉及知識生產(chǎn)的機(jī)構(gòu)組成、結(jié)構(gòu)以及知識生產(chǎn)過程[33]。作為單一制國家,我國的中央集權(quán)傳統(tǒng)特別依賴自上而下的官僚體制發(fā)揮作用,其典型特征是以法理型權(quán)威為基礎(chǔ)、以專業(yè)化官僚為治理主體、以層級制為組織形式、以理性制度為運(yùn)作規(guī)則,行政力量在政策過程中居于主導(dǎo)地位。正如有學(xué)者所總結(jié)的那樣,行政權(quán)在很長一段時(shí)間內(nèi)呈高度集中的強(qiáng)勢,滲透到社會(huì)與個(gè)體生活的每個(gè)角落,而與此相應(yīng)的規(guī)則制定或者更準(zhǔn)確地說“政策制定”帶有很強(qiáng)的“行政導(dǎo)向”甚至成為行政體制運(yùn)行的“應(yīng)有之義”[34]。行政主導(dǎo)是我國政策知識體制的基本特征,這也決定了治理專業(yè)化水平測度結(jié)構(gòu)方面的特點(diǎn),比如圍繞行政機(jī)構(gòu)設(shè)立、由政府內(nèi)部向外部“外化”的發(fā)展路徑以及與決策中心位置距離決定功能等[35]。在微觀行動(dòng)領(lǐng)域,政策評估相關(guān)行動(dòng)者對行政權(quán)力的依賴并非僅僅源自社會(huì)結(jié)構(gòu)的外在約束,它同時(shí)亦源自行動(dòng)上和保障上的內(nèi)在需要:在行動(dòng)上,政策評估行動(dòng)者透過掌握潛藏在行動(dòng)者處境內(nèi)的支配能力去了解這個(gè)處境內(nèi)不同政策知識過程的意義,使行動(dòng)者在認(rèn)知上對自身所處的規(guī)則有所掌握[36];在內(nèi)在需要上,這些規(guī)則并非單獨(dú)提供意義,也并非只是冷冰冰的否定性禁令或限制,而是屬于行動(dòng)者的知識與理解部分,發(fā)揮規(guī)范、評價(jià)、引導(dǎo)等多重功能,構(gòu)成為政策評估者可資利用的內(nèi)在建構(gòu)性因素[37][38]?？傊?以行政權(quán)力為中心的政策知識體制不僅具有強(qiáng)大的行政依賴性,而且還有廣泛的滲透性,使得具有專家理性的治理專業(yè)化水平測度打上了深深的權(quán)力慣性烙印。

(二)市場取向的技術(shù)理性

新一代信息技術(shù)和數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的迅速發(fā)展和廣泛應(yīng)用,引發(fā)了人們對市場經(jīng)濟(jì)社會(huì)中起支配作用的可計(jì)算性、效率優(yōu)先性、需求先決性以及數(shù)字化生活等技術(shù)理性的高度關(guān)注。斯格特認(rèn)為,理性是指為了有效地達(dá)成預(yù)定目標(biāo)而以某種方式組織起來的一系列行為邏輯,理性并不是指目標(biāo)選擇而是指向目標(biāo)達(dá)成[39]。根據(jù)他的觀點(diǎn),所有社會(huì)組織均不同程度地受到市場的、技術(shù)的和制度的控制壓力,市場規(guī)則和規(guī)范不僅作為技術(shù)性控制的制度基礎(chǔ),而且這些技術(shù)性的制度設(shè)置亦可能表現(xiàn)為市場化的“理性神話”,深遠(yuǎn)地影響到技術(shù)—市場組織參與者對環(huán)境的“積極設(shè)定”、注意力結(jié)構(gòu)形成以及組織產(chǎn)出或結(jié)果。技術(shù)的核心是創(chuàng)新,市場的核心是競爭,技術(shù)引領(lǐng)市場,競爭促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新。技術(shù)與市場是互構(gòu)的,技術(shù)嵌入于特定的市場交易秩序之中,技術(shù)創(chuàng)新涉及市場經(jīng)濟(jì)的分工與交換形式,分工是技術(shù)創(chuàng)新與技術(shù)進(jìn)步的重要機(jī)制,而市場價(jià)格機(jī)制把知識技術(shù)反映在價(jià)格信號上,或通過市場價(jià)格交易獲得別人的知識、技術(shù),或通過價(jià)格變動(dòng)來調(diào)節(jié)技術(shù)推廣和技術(shù)進(jìn)步。數(shù)字技術(shù)為政策知識生產(chǎn)現(xiàn)代化提供了重要支撐,評估機(jī)構(gòu)收集、整合、加工和管理容量巨大、變化迅速、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、種類多樣的社區(qū)治理數(shù)據(jù)信息,在現(xiàn)行法律框架體系下以數(shù)字契約方式在云計(jì)算平臺(tái)上實(shí)現(xiàn)治理數(shù)據(jù)互惠共享,有效保障評估的公正性、科學(xué)性。

(三)數(shù)字嵌入的社會(huì)合法性

“合法性”是一個(gè)內(nèi)涵復(fù)雜的概念,它并不限于“與法律的一致性”,這是這樣一種特性,這種特性不是來自正式的法律和法令,而是表明某一事物具有被承認(rèn)、被認(rèn)可、被接受的基礎(chǔ)[40]。哈貝馬斯指出,合法性意味著某政治秩序被認(rèn)可的價(jià)值以及事實(shí)上的被承認(rèn),統(tǒng)治能夠得到被統(tǒng)治者的承認(rèn),是因?yàn)榻y(tǒng)治得以建立的規(guī)則或基礎(chǔ)是被統(tǒng)治者可以接受的乃至認(rèn)可、同意的[41]。因此,在一定程度上,合法性實(shí)際上是個(gè)體或組織行事的基礎(chǔ)和動(dòng)力源泉,社會(huì)組織必須得到一定社會(huì)范圍的承認(rèn),它以地方傳統(tǒng)、當(dāng)?shù)氐墓餐?、共識的規(guī)則或道理為基礎(chǔ),一個(gè)社會(huì)組織要在一個(gè)地方立得住,至少應(yīng)該具有其中的一個(gè)根基[42]。從更為一般的意義而言,數(shù)字技術(shù)之所以能嵌入社區(qū)治理體系正是源于它所引發(fā)且勢必將持續(xù)深化的社會(huì)治理變革,而這一變革日益具有廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)和公眾認(rèn)同。比如,社區(qū)治理實(shí)踐中廣泛運(yùn)用數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新傳統(tǒng)治理模式、開發(fā)治理新工具,城市基本公共服務(wù)延伸到鄉(xiāng)村社區(qū),基于“移動(dòng)+傳統(tǒng)”創(chuàng)新推進(jìn)鄉(xiāng)村平安建設(shè)、“三治融合”與智慧小院,運(yùn)用數(shù)字技術(shù)建設(shè)由村民、村組織、鎮(zhèn)區(qū)職能部門參與的數(shù)字鄉(xiāng)村平臺(tái),通過公益性數(shù)字平臺(tái)實(shí)現(xiàn)多主體參與的節(jié)點(diǎn)—網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)等。專業(yè)化水平測度不僅要反映社區(qū)治理的信息化、數(shù)字化、智能化的公眾認(rèn)受性,而且它本身就構(gòu)成公眾認(rèn)受性的一部分。

三、社區(qū)治理專業(yè)化水平測度的理論模型

在新公共管理運(yùn)動(dòng)范式下,全面績效管理是推動(dòng)政府變革的實(shí)踐載體,通過績效評估、政績考評、效能監(jiān)察等具體形式和實(shí)踐操作體現(xiàn)公眾導(dǎo)向理念,反映現(xiàn)代國家治理的公共價(jià)值追求。作為政府績效評估的一個(gè)重要部門領(lǐng)域,社區(qū)治理專業(yè)化水平測度以提升社區(qū)治理專業(yè)化能力為目標(biāo),全面推進(jìn)社區(qū)治理專業(yè)化進(jìn)程。為此,本部分將在前述實(shí)踐邏輯分析的基礎(chǔ)上,堅(jiān)持問題導(dǎo)向,面向?qū)嶋H應(yīng)用場景,從專業(yè)化測度資源的數(shù)字化管理、指標(biāo)體系設(shè)計(jì)以及測指標(biāo)對照檢查與分析反饋等方面構(gòu)建社區(qū)治理專業(yè)化水平測度理論模型(見圖1)。在這一模型中,實(shí)際上包含著兩個(gè)既可前后相續(xù)也可同時(shí)展開的過程:一是指標(biāo)體系形成過程,就是在社區(qū)治理實(shí)踐邏輯與資源管理基礎(chǔ)上的指標(biāo)體系形成過程,這是社區(qū)治理專業(yè)化水平的內(nèi)部測度過程;另一是指標(biāo)測度實(shí)施與結(jié)果應(yīng)用過程,也就是評估主體以問題為導(dǎo)向、依據(jù)特定測度要求,與社區(qū)治理相關(guān)對象互動(dòng)實(shí)施指標(biāo)測度活動(dòng),并將測度結(jié)果與應(yīng)用場景相結(jié)合,是社區(qū)治理專業(yè)化水平的系統(tǒng)測度過程。

圖1 社區(qū)治理專業(yè)化水平測度理論模型示意圖(作者自制)

(一)面向社區(qū)治理專業(yè)化的資源管理

社區(qū)資源是社區(qū)賴以存在和發(fā)展的基本要素,它既包括社區(qū)擁有或可供社區(qū)使用的設(shè)施、組織、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、工具等資源,也包括社區(qū)既有或可以吸納的人力資源。社區(qū)是國家治理的基礎(chǔ)單元,“基礎(chǔ)不牢,地動(dòng)山搖”。但是,由于社區(qū)規(guī)劃不足、空間有限,資源配置與使用存在兩種極端傾向:要么高度密集化、內(nèi)卷化,要么高度疏離化、放任化。如何有效提升社區(qū)資源利用高效化、集約化、共享化,首先要對社區(qū)治理資源分配、使用、運(yùn)營等情況有精準(zhǔn)評估,在評估基礎(chǔ)上采取專業(yè)化的應(yīng)對策略。面向社區(qū)治理專業(yè)化的資源管理要求,治理資源評估以社區(qū)為基礎(chǔ),遵循全面績效管理原則,面向社區(qū)治理主場景,把社區(qū)治理資源各個(gè)要素整體納入評估范疇,采用數(shù)字化技術(shù)提升資源管理效率。

從社區(qū)層面來看,治理專業(yè)化評估的主體來自兩個(gè)方面:一個(gè)是社區(qū)內(nèi)部的專業(yè)力量,如社區(qū)社會(huì)組織、專業(yè)社區(qū)、基層工作人員以及社區(qū)居民等,它們既是社區(qū)治理與社區(qū)服務(wù)的主體性力量,也是社區(qū)自我評估、自我監(jiān)督、自我規(guī)范可以借助或依賴的內(nèi)部評價(jià)力量和資源。另一個(gè)是社區(qū)外部的專業(yè)力量和專門設(shè)置,如政府專門評估機(jī)構(gòu)、高等院校、科研院所、市場評估公司以及其他專業(yè)人士和專業(yè)組織,它們大多以第三方評估機(jī)構(gòu)角色為社區(qū)治理提供專業(yè)服務(wù)和技術(shù)支持,體現(xiàn)社區(qū)治理專業(yè)化水平測度的整體性、系統(tǒng)性特征。不論是內(nèi)部還是外部評估主體,都以面向社區(qū)治理專業(yè)化的資源管理為主要模式,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社區(qū)治理評估活動(dòng)。具體來說,評估主體可以采取的方法或策略包括但不限于如下幾個(gè)方面:(1)通過集社區(qū)治理數(shù)據(jù)采集、編排、存儲(chǔ)、審核、發(fā)布及檢索、利用等業(yè)務(wù)流程于一體的數(shù)字化平臺(tái),實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)從采集到存儲(chǔ)、管控與利用的全流程數(shù)字化管理,實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)運(yùn)行的實(shí)時(shí)可視化;(2)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、集中管理、可控共享、統(tǒng)一授權(quán)與利用社區(qū)治理數(shù)字化資源,社區(qū)治理的相關(guān)信息、數(shù)據(jù)按法律法規(guī)的規(guī)定或按市場契約方式實(shí)現(xiàn)共享和定點(diǎn)定人推送,形成具有政策咨詢或保值增值意義的數(shù)字化資產(chǎn);(3)利用數(shù)字技術(shù)建立基于數(shù)字化需求或數(shù)據(jù)+算法的決策模型,改進(jìn)評估業(yè)務(wù)流程,優(yōu)化評估資源配置效率,提高評估預(yù)測準(zhǔn)確性與決策效率;(4)推進(jìn)社區(qū)管理體制機(jī)制創(chuàng)新,建設(shè)一個(gè)以黨建引領(lǐng)為基礎(chǔ)、高頻、多中心、多任務(wù)、短鏈路的基層治理運(yùn)行機(jī)制,以充分激活社區(qū)治理決策—執(zhí)行—評估—反饋的效率。

(二)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)

推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化,提高市域社會(huì)治理能力,是社區(qū)治理專業(yè)化的基本目標(biāo),也是社區(qū)治理專業(yè)化水平測度的基本依據(jù)和前提。評估主體可以通過數(shù)字化平臺(tái)采集、整理、存儲(chǔ)、分析和利用社區(qū)治理相關(guān)信息與數(shù)據(jù),以面向社區(qū)治理專業(yè)化的數(shù)據(jù)資源管理模式統(tǒng)籌協(xié)調(diào)評估主體與評估對象之間的關(guān)系,開展系統(tǒng)的指標(biāo)設(shè)計(jì)活動(dòng)過程。

1.指標(biāo)設(shè)計(jì)思路

指標(biāo)體系設(shè)計(jì)在社區(qū)治理專業(yè)化水平測度理論模型構(gòu)建中居于核心地位。本文認(rèn)為,指標(biāo)設(shè)計(jì)應(yīng)遵循以下開發(fā)思路:(1)政治指標(biāo)與經(jīng)濟(jì)指標(biāo)相結(jié)合。治理是國家的基本職能,社會(huì)治理以國家意識形態(tài)為根本原則。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo),是我國社會(huì)治理的根本政治原則,也是指標(biāo)設(shè)計(jì)毫不動(dòng)搖的根本立場。在這一根本原則立場前提下,指標(biāo)設(shè)計(jì)亦應(yīng)反映市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律,體現(xiàn)社區(qū)治理的投入與產(chǎn)出、生產(chǎn)與消費(fèi)、收入與支出等經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)。(2)質(zhì)性指標(biāo)與量化指標(biāo)相結(jié)合。需要明確的是,并不是所有的公共服務(wù)和公共項(xiàng)目都是能簡單量化[43]。提高社區(qū)治理效能當(dāng)然要注重量化指標(biāo),測量一個(gè)地區(qū)或社區(qū)的治理專業(yè)化水平可以將重點(diǎn)放在諸如持證社工比率、大專以上村(居)委會(huì)人員比率、居民社會(huì)組織參與率、社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)覆蓋率等指標(biāo)方面。同時(shí),社區(qū)治理專業(yè)化水平測度也要關(guān)注質(zhì)性指標(biāo),社區(qū)治理和社區(qū)服務(wù)中有許多工作和事項(xiàng)的評估是難以量化的,比如居民對社區(qū)的滿意度、獲得感、歸屬感、幸福感等,不必過度追求量化指標(biāo),可以采用典型個(gè)案、標(biāo)準(zhǔn)行為等對象錨定法進(jìn)行說明。(3)結(jié)果指標(biāo)與過程指標(biāo)相結(jié)合。結(jié)果指標(biāo)是績效評估實(shí)踐中最常采用的指標(biāo)類型,它將評估重點(diǎn)放在那些清晰易量化的工作結(jié)果之上。相較于“結(jié)果”而言,過程指標(biāo)具有導(dǎo)向性,用于評價(jià)那些旨在使好的績效結(jié)果維持下去的指標(biāo)。好的結(jié)果指標(biāo)固然是社區(qū)治理相關(guān)行動(dòng)者樂于見到的,但好的績效管理一定是既關(guān)注好結(jié)果“達(dá)成”也關(guān)注好結(jié)果“如何達(dá)成”以及好結(jié)果“如何維持與發(fā)展”。在社區(qū)治理專業(yè)化方面,應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注的結(jié)果指標(biāo)如政府購買社會(huì)服務(wù)金額、社區(qū)服務(wù)綜合體面積、社區(qū)工作站經(jīng)費(fèi)、便民利民服務(wù)項(xiàng)目數(shù)等,過程指標(biāo)如黨建活動(dòng)次數(shù)、居民投訴率、居民來信來訪頻次/時(shí)長等。(4)正向指標(biāo)與負(fù)向指標(biāo)相結(jié)合。績效評估通常以百分制形式呈現(xiàn)結(jié)果,在指標(biāo)體系的各個(gè)維度、評估主體上匹配具體的分值。有學(xué)者指出,分值匹配要注意基層人員對直管領(lǐng)導(dǎo)主體賦分過高的顧慮、總體回應(yīng)性指標(biāo)與具體回應(yīng)性指標(biāo)的結(jié)構(gòu)以及業(yè)績維度指標(biāo)分值設(shè)置等問題,平衡處理這些問題或關(guān)系間矛盾可以設(shè)置若干負(fù)向指標(biāo),主要是針對公共管理與公共服務(wù)工作失當(dāng)行為、現(xiàn)象在百分制以內(nèi)進(jìn)行扣分處理[44]。就社區(qū)治理專業(yè)化領(lǐng)域而言,可以針對居民投訴率、社區(qū)治安事件發(fā)生率、社區(qū)火災(zāi)起數(shù)等設(shè)計(jì)一定的負(fù)向分值或評優(yōu)評先一票否決。

2.指標(biāo)遴選與確定

從上述設(shè)計(jì)思路出發(fā),我們緊密跟蹤當(dāng)前社會(huì)治理現(xiàn)代化的應(yīng)用場景需求,強(qiáng)調(diào)社區(qū)治理專業(yè)化評估指標(biāo)的科學(xué)性、合理性、針對性和精準(zhǔn)性,遴選和確定了包括專業(yè)化治理理念、專業(yè)人才隊(duì)伍、社區(qū)社會(huì)組織、專業(yè)技術(shù)、專業(yè)設(shè)施等維度在內(nèi)的專業(yè)化水平測度指標(biāo)體系。

(1)專業(yè)化治理理念。專業(yè)化治理理念是實(shí)施有效治理的前提和基礎(chǔ)。黨的十九大以來,黨和政府始終把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益作為一切社會(huì)治理工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),堅(jiān)持共建共治共享理念,加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化,建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體。在概念操作化上,應(yīng)將國家治理理念落實(shí)到社區(qū)治理專業(yè)化范疇領(lǐng)域,準(zhǔn)確定義專業(yè)化治理理念內(nèi)涵,并結(jié)合特定地區(qū)和社區(qū)實(shí)踐將之轉(zhuǎn)化為可觀察的具體行為和現(xiàn)象指標(biāo)。在指標(biāo)內(nèi)容上,要體現(xiàn)各種專業(yè)力量的協(xié)同協(xié)作、共建共治行動(dòng),反映居民共同參與社區(qū)決策、共享社區(qū)資源與社區(qū)收益、共同維護(hù)社區(qū)秩序。在指標(biāo)遴選和確定上,考慮社區(qū)治理形態(tài)差異化和治理主體多元化特征,重點(diǎn)考察體現(xiàn)治理主體以民為本、增權(quán)賦能和協(xié)同共治方面的指標(biāo)。

(2)專業(yè)人才隊(duì)伍。社會(huì)治理重心下移必然帶來治理力量和治理資源下沉,需要一支結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)優(yōu)良、具有“助人自助”理念的社區(qū)工作者隊(duì)伍?；鶎由鐓^(qū)工作既有黨建、民政、文化體育教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境衛(wèi)生、勞動(dòng)保障、司法警務(wù)等常規(guī)性工作,也有應(yīng)急處置、矛盾糾紛調(diào)處等突發(fā)性任務(wù),對社區(qū)工作人員的政治覺悟、政策水平、業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)、業(yè)務(wù)技巧和應(yīng)急能力等都有一定要求,評估指標(biāo)體系應(yīng)體現(xiàn)和反映這些方面的情況及其變化。具體來說,指標(biāo)設(shè)計(jì)應(yīng)體現(xiàn)以下三個(gè)方面的情況:一是專業(yè)人才隊(duì)伍制度建設(shè),如人才評價(jià)、招聘錄用、崗位管理、工作激勵(lì)、人才培養(yǎng)、繼續(xù)教育等制度政策實(shí)施情況;二是社會(huì)治理專業(yè)人才存量,除了社區(qū)專職工作人員外,還包括從事社會(huì)福利、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)心理咨詢、社會(huì)慈善等專業(yè)社會(huì)工作人員;三是社區(qū)治理相關(guān)領(lǐng)域的智庫力量,他們對社會(huì)治理理論與實(shí)踐問題進(jìn)行系統(tǒng)研究和探討,推動(dòng)研究成果向?qū)嶋H工作轉(zhuǎn)化并發(fā)揮實(shí)踐層面的指導(dǎo)價(jià)值。

(3)社區(qū)社會(huì)組織。社區(qū)社會(huì)組織在實(shí)現(xiàn)基層群眾自治、推動(dòng)基層民主建設(shè)、反映居民訴求、協(xié)調(diào)利益關(guān)系、密切黨和政府與人民群眾聯(lián)系等方面發(fā)揮著重要作用,是社會(huì)治理專業(yè)化的中堅(jiān)力量。社區(qū)治理專業(yè)化是建立在政社合作的基礎(chǔ)之上,地方政府通過向社會(huì)組織購買公共服務(wù)方式,實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)職能向社會(huì)組織的部分轉(zhuǎn)移,提升社會(huì)組織的專業(yè)服務(wù)能力,使其更有條件探索總結(jié)有效的專業(yè)服務(wù)方法和項(xiàng)目運(yùn)作模式,為公眾提供多元化、專業(yè)化、精細(xì)化的公共服務(wù),進(jìn)而反哺社會(huì)治理專業(yè)化制度創(chuàng)新。因此,社區(qū)社會(huì)組織維度的治理專業(yè)化水平應(yīng)重點(diǎn)考察專業(yè)服務(wù)開展、服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施、服務(wù)滿意度以及組織治理結(jié)構(gòu)等方面的指標(biāo)。

(4)專業(yè)治理技術(shù)。專業(yè)治理技術(shù)為社區(qū)治理專業(yè)化提供重要支撐,有兩類技術(shù):一類是社區(qū)治理所使用的工具、方法、方案、管理制度、組織設(shè)置,以及以大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等為代表的新一代信息技術(shù)的總稱;另一類是社會(huì)工作者所使用的專業(yè)知識、技術(shù)與專門制度安排,如個(gè)案工作小組工作、社區(qū)工作以及社會(huì)工作行政、社會(huì)工作督導(dǎo)和社會(huì)工作研究等。其中,倍應(yīng)重視的是新一代信息技術(shù)在社區(qū)治理中應(yīng)用帶來的雙刃性影響。一方面,數(shù)字技術(shù)、人工智能助力社區(qū)治理主體快速獲取數(shù)據(jù),鏈接下沉資源,建模研判應(yīng)急突發(fā)事件,開展精細(xì)化、精準(zhǔn)化管理與服務(wù);另一方面,數(shù)字技術(shù)、人工智能也給社區(qū)治理帶來諸多挑戰(zhàn)和風(fēng)險(xiǎn),隱私保護(hù)、算法倫理、網(wǎng)絡(luò)安全、系統(tǒng)漏洞、應(yīng)用程序以及身份認(rèn)證授權(quán)、管理、使用等風(fēng)險(xiǎn)問題。這些技術(shù)應(yīng)用及其風(fēng)險(xiǎn)都應(yīng)操作化為治理專業(yè)化水平指標(biāo),在指標(biāo)分值賦值上可以對正向影響的專業(yè)治理技術(shù)賦以正數(shù),而對其消極影響以負(fù)數(shù)賦值。

(5)專業(yè)化設(shè)施。近些年來,基層政府對社會(huì)治理投入大幅增長,社會(huì)治理設(shè)施明顯改善,但總體上其現(xiàn)代化水平還不高,特別是基層設(shè)施裝備尚難以充分適應(yīng)社會(huì)治理現(xiàn)代化要求,如基層網(wǎng)格治理配套設(shè)施不完備、視頻監(jiān)控設(shè)備老化、社區(qū)文體設(shè)施與醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施缺乏等。作為治理技術(shù)的對象化載體,專業(yè)化設(shè)施是物化了的專業(yè)治理技術(shù),它亦可分為兩類:一類是社區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施,包括教體文衛(wèi)、文化休閑、交通通信、社會(huì)福利與保障、社區(qū)管理與服務(wù)設(shè)施,它們?yōu)樯鐓^(qū)治理專業(yè)化提供基礎(chǔ)硬件支撐;另一類社區(qū)治理專門設(shè)施,如社會(huì)工作站、心理健康服務(wù)室、矛盾解紛調(diào)處室、網(wǎng)絡(luò)管理設(shè)備設(shè)施等。在指標(biāo)設(shè)計(jì)上,可以從設(shè)備設(shè)施投入、技術(shù)規(guī)格與參數(shù)、操作人員備置、居民使用率等方面進(jìn)行考察。

(三)指標(biāo)對照檢查、分析與反饋

與內(nèi)部測度過程相對應(yīng),指標(biāo)對照檢查、分析與反饋可被認(rèn)為是一種內(nèi)部測評,和人們說的“以評促建”“以評促改”“自評整改”相似,主要是社區(qū)治理主體對照工作目標(biāo)或績效標(biāo)準(zhǔn),采用定性或定量分析方法評估社區(qū)工作任務(wù)與指標(biāo)完成情況、社區(qū)工作人員職責(zé)履行程度、社區(qū)建設(shè)與發(fā)展情況等,并將這一評估結(jié)果在社區(qū)內(nèi)部交流或反饋給相關(guān)社區(qū)治理部門的過程。在指標(biāo)對照方面,重點(diǎn)對照和比較不同社區(qū)治理專業(yè)化實(shí)踐與特定指標(biāo)設(shè)定、目標(biāo)要求和預(yù)期產(chǎn)出之間的差異,將之作為社區(qū)工作改進(jìn)、變動(dòng)、激勵(lì)的依據(jù),以促進(jìn)形成客觀、公正、高效的社區(qū)內(nèi)部治理決策。在指標(biāo)分析方面,重點(diǎn)分析指標(biāo)體系反映社區(qū)治理專業(yè)化的程度、指標(biāo)內(nèi)容與結(jié)構(gòu)是否合理、如何改進(jìn)指標(biāo)體系等,發(fā)揮其作為指標(biāo)設(shè)計(jì)質(zhì)量控制的作用。在指標(biāo)反饋方面,可以將之作為社區(qū)工作督導(dǎo)的一種輔助手段,通過布告張貼、社區(qū)工作平臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)媒體、線上社群等方式向社區(qū)公眾、居民代表以及社區(qū)治理相關(guān)部門反饋;也可以將之作為整個(gè)評估活動(dòng)的必要環(huán)節(jié),供專業(yè)評估機(jī)構(gòu)和專業(yè)評估人員修改和完善指標(biāo)之用。

四、社區(qū)治理專業(yè)水平測度理論模型的應(yīng)用策略

隨著治理專業(yè)化水平評估已成為各地政—社合作的“標(biāo)配”選擇,社區(qū)治理呈現(xiàn)出參與主體的職業(yè)化范圍日漸擴(kuò)大、職業(yè)分類日益細(xì)分、社工服務(wù)精準(zhǔn)性顯著提升的專業(yè)化特征。本文所構(gòu)建理論模型的解釋力在于,一方面契合了當(dāng)前社區(qū)治理專業(yè)化實(shí)踐對績效評價(jià)的需求,把專業(yè)化水平測度模型置于新時(shí)代社會(huì)治理轉(zhuǎn)型與治理現(xiàn)代化背景下加以考察和建構(gòu),致力于提升社區(qū)治理能力和治理效能;另一方面,提供了對社區(qū)治理專業(yè)化水平和治理效能之間實(shí)質(zhì)性關(guān)系的一種原型表述,將“專業(yè)化水平提升治理效能”這樣一種直觀的價(jià)值評價(jià)用抽象的、簡單的關(guān)系圖式表達(dá)出來。由是,我們認(rèn)為,理論模型被用于測度實(shí)踐時(shí)要充分考慮“治理用戶”最可能所處的應(yīng)用場景,堅(jiān)持績效—過程—對象取向相結(jié)合的應(yīng)用策略,不僅使模型解釋力厚植于中國式社區(qū)治理現(xiàn)代化土壤,也使其在社區(qū)治理專業(yè)化實(shí)踐中不斷修正、改進(jìn)和完善。

(一)績效評價(jià)取向策略

作為績效評估機(jī)制的具體實(shí)現(xiàn)形式,治理專業(yè)化水平測度是國家治理實(shí)施全過程績效管理鏈條的重要環(huán)節(jié),其模型應(yīng)用包含緊密關(guān)聯(lián)的四個(gè)基本環(huán)節(jié),分別是指標(biāo)體系構(gòu)建、評價(jià)方法選用、評價(jià)流程控制和評價(jià)結(jié)果應(yīng)用,重點(diǎn)評估治理理念、人才隊(duì)伍、社會(huì)組織、治理技術(shù)和設(shè)備設(shè)施適應(yīng)社會(huì)治理專業(yè)化需求、滿足專業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)要求的程度。測度模型面向社區(qū)應(yīng)用場景時(shí)應(yīng)重點(diǎn)考慮以下因素:(1)測度要素結(jié)構(gòu)是否合理,主要是測度指標(biāo)是否指向社區(qū)治理效能要求、測度指標(biāo)是否符合效度要求、抽樣是否遵循概率原則、抽樣程序是否嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范、評估賦值方法是否科學(xué)合理以及評估者業(yè)務(wù)能力素質(zhì)是否符合特定評估要求等;(2)外在環(huán)境是否影響測度工作,主要是在對社區(qū)居民評估調(diào)查時(shí)是否有他人在場、是否受誘導(dǎo)或脅迫、是否有意隱瞞,評估人員是否受到外界因素干擾、是否受到誤導(dǎo)或欺騙,評估環(huán)境是否適宜、與評估委托方的關(guān)系是否融洽,資料匯總、編碼、輸入、分析的設(shè)備條件是否滿足工作要求,等等;(3)評估機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理是否合理,如是否設(shè)定了評估活動(dòng)開展的績效指標(biāo)、業(yè)務(wù)流程是否規(guī)范有效、職責(zé)是否分明以及業(yè)務(wù)開展方式是否高效規(guī)范等;(4)評估文化與社區(qū)文化之間是否相協(xié)調(diào),評估文化是一種競爭性文化,專業(yè)化水平測度是以競爭和績效為基礎(chǔ)的評比性活動(dòng),測度模型能否以及在多大程度上評估社區(qū)文化,能否通過評估影響或引領(lǐng)社區(qū)文化建設(shè),這些是模型應(yīng)用需要考慮的問題。

(二)過程評價(jià)取向策略

在實(shí)踐中,績效評價(jià)取向者往往更多地強(qiáng)調(diào)預(yù)期產(chǎn)出效應(yīng),傾向于選擇那些具有評價(jià)性、判斷式的結(jié)果性指標(biāo),不同程度地忽視了績效評估中一些過程性指標(biāo)的意義。而過程評價(jià)取向策略是對績效評價(jià)取向過度倚重結(jié)果性指標(biāo)的修正,是一種動(dòng)態(tài)評估,其突出特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)社區(qū)治理全過程、多領(lǐng)域的專業(yè)化實(shí)踐反饋和改進(jìn)。因此,過程評價(jià)取向下的模型應(yīng)用應(yīng)以為評估者和被評估者雙方打造面向社區(qū)應(yīng)用場景的全過程體驗(yàn)提供實(shí)踐檢視的途徑,其行動(dòng)方案包括但不限于以下方面:(1)關(guān)注那些在培育社區(qū)社會(huì)組織、促進(jìn)基層群眾自治和帶動(dòng)社區(qū)發(fā)展的行動(dòng)和服務(wù);(2)從治理現(xiàn)代化視角考察自上而下、自下而上的社區(qū)治理專業(yè)化進(jìn)程;(3)分析預(yù)算約束條件下社區(qū)公眾對社區(qū)治理與服務(wù)項(xiàng)目提供的評價(jià);(4)關(guān)注智慧社區(qū)、智慧養(yǎng)老、智慧醫(yī)療等數(shù)字化場景中社區(qū)治理專業(yè)化的組織過程;(5)關(guān)注社區(qū)專業(yè)化治理的資源配置過程,分析需求與供給、投入與效益的關(guān)系。

(三)對象評價(jià)取向策略

社區(qū)治理服務(wù)的對象是社區(qū)公眾,所調(diào)節(jié)的社會(huì)關(guān)系主要是以社區(qū)公眾權(quán)益為中心,對社區(qū)生活、社區(qū)就業(yè)、社區(qū)醫(yī)療、社區(qū)教育、鄰里關(guān)系、社區(qū)保障、社區(qū)治安等社區(qū)公共事務(wù)進(jìn)行管理和服務(wù)。對象評價(jià)取向的測度模型應(yīng)用特點(diǎn)在于不是從社區(qū)治理者角度出發(fā)來評價(jià)治理專業(yè)化水平問題,而是著眼于治理服務(wù)對象或者說“治理用戶”的目標(biāo)、需求、關(guān)注點(diǎn)等,只有按照“治理用戶”的需求進(jìn)行評估才能將公眾意見反映到評估結(jié)論中,從而影響下一步?jīng)Q策。因此,要?jiǎng)?chuàng)新評估形式,拓寬社區(qū)公眾參與評估的范圍和途徑。比如,充分利用社區(qū)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái),把評估活動(dòng)嵌入社區(qū)治理信息化、數(shù)字化過程,注重用戶體驗(yàn)、快捷高效、便利公眾;創(chuàng)新“互聯(lián)網(wǎng)+”信息發(fā)布手段,開發(fā)推廣社區(qū)評估小程序,充分利用自媒體優(yōu)勢,拓展并優(yōu)化評估信息發(fā)布渠道;等等。